Syrie : l’humanitaire face à un pays exsangue et un avenir incertain

Photo de PUI lors d’une visite en Syrie en janvier 2025

Décembre 2024. La chute du régime de Bachar al-Assad, après quatorze ans de guerre, marque un tournant majeur pour la Syrie. Le pouvoir s’est effondré en quelques jours sous l’assaut de forces rebelles menées par le groupe Hayat Tahrir al-Cham (HTC), laissant place à une transition politique incertaine. La mise en place d’un gouvernement intérimaire, dirigé par Ahmad al-Sharaa (Abou Mohammed al-Joulani), et l’adoption d’une constitution provisoire en mars 2025 sont perçues comme des avancées, mais elles ne suffisent pas à répondre aux défis immédiats du pays : instabilité politique, tensions communautaires et confessionnelles et crise humanitaire durable, reconstruction de grande ampleur.

Les Syriens ont célébré la fin du régime, mais se sont réveillés, un mois plus tard, dans une réalité inchangée : un pays en ruine, sans ressources, et un avenir incertain, observe Charlotte Baudoin, de l’ONG Première Urgence Internationale.

Ahmad al-Sharaa, président par intérim, a annoncé le 30 mars un nouveau gouvernement de transition syrien principalement composé de ses fidèles mais comprenant 4 ministres issus des minorités, une chrétienne, un druze, un alaouite et un kurde parmi ses 23 membres. L’Administration Autonome du Nord et de l’Est Syrien (ndlr autorité autonome kurde de Syrie) a déclaré que ce gouvernement ne reflétait pas la diversité et la pluralité du pays et qu’elle n’était donc pas concernée par les décisions de ce gouvernement ! Il faut aussi rappeler qu’Ahmad al-Sharaa dispose des pleins pouvoirs sur le plan législatif, exécutif et judiciaire et qu’il préside le « Conseil National de Sécurité » considéré par certains comme le véritable gouvernement du pays. L’avenir nous dira si la promesse d’un gouvernement représentatif, unitaire et respectueux des minorités aura été tenue ou pas. C’est tout l’enjeu après 14 années de guerre.

Dans ce contexte, l’action humanitaire est plus nécessaire que jamais, mais son nouveau cadre d’intervention est encore flou. Certains espéraient que la fin du régime faciliterait l’accès des secours aux populations. Pourtant, comme le souligne Thomas Janny, de l’ONG Solidarités International, les garanties d’accès ne sont pas encore acquises et l’espace humanitaire reste contraint.

Pour analyser les défis humanitaires à venir, cet article s’appuie sur deux témoignages complémentaires. Celui de Thomas Janny, Directeur régional pour la zone Moyen-Orient chez Solidarités International, et celui d’Olivier Routeau, Directeur des opérations et de Charlotte Baudoin, responsable géographique en charge de la Syrie, de l’ONG Première Urgence Internationale (PUI). Ces entretiens nous offrent un éclairage contrasté sur l’évolution de la situation syrienne, puisque, avant la chute du régime, Solidarités International agissait depuis les zones contrôlées par les rebelles (dans le Nord-Est et le Nord-Ouest du pays), tandis que Première Urgence Internationale intervenait dans les territoires contrôlés par le régime, présents dans 10 des 14 gouvernorats du pays.

Entre réorganisation du secteur humanitaire, réduction des financements et fortes tensions politiques et géopolitiques, la Syrie post-Assad pose de nombreuses questions sur l’avenir de l’aide et les conditions de sa mise en œuvre.

Une Blitzkrieg aux conséquences incertaines

La chute du régime de Bachar al-Assad a été aussi soudaine qu’inattendue, une véritable Blitzkrieg, comme le dit Thomas Janny. En l’espace de dix jours, les forces d’HTS, soutenues par de nombreuses autres milices, ont pris le contrôle de la capitale, provoquant l’effondrement total d’un régime qui, pendant quatorze ans, s’était maintenu avec le soutien de l’Iran et de milices chiites ainsi que de la Russie. Ce basculement rapide a laissé le pays sans structure étatique fonctionnelle, avec un gouvernement de transition improvisé et une administration en ruines.

Le président intérimaire Ahmad al-Sharaa cherche à stabiliser la situation, notamment grâce à l’adoption d’une constitution provisoire en mars 2025. Celle-ci garantit certaines libertés fondamentales, notamment en matière d’expression et de droits des femmes, mais elle maintient un exécutif puissant avec peu de contrepouvoirs. Il y a bien des déclarations pour instaurer un cadre démocratique, mais les bases restent extrêmement fragiles, explique Olivier Routeau, de Première Urgence Internationale. L’absence de structures solides et le manque de moyens compliquent la mise en place d’un État stable, tandis que la population voit peu d’améliorations concrètes dans son quotidien.

L’effondrement du régime n’a pas non plus mis fin aux violences. Dès les premières semaines, des affrontements ont éclaté sur la côte syrienne, notamment à Tartous et Lattaquié, bastions historiques de la communauté alaouite. Ces violences, qui ont causé plus de 1 300 morts (dont de nombreux civils), ont ravivé les tensions communautaires et confessionnelles qui avaient caractérisé le conflit syrien. Il y a un réel danger de représailles généralisées contre les Alaouites, qui sont perçus comme les soutiens historiques d’Assad, alerte Charlotte Baudoin, de PUI. Beaucoup fuient vers le Liban, tandis que les nouvelles autorités peinent à imposer leur contrôle sur les forces de sécurité, impliquées dans ces exactions.

Parallèlement, la Syrie reste un terrain de rivalités géopolitiques. La Turquie, parrain du nouveau pouvoir, est préoccupée par le maintien d’un pouvoir kurde dans le Nord-Est, et a intensifié ses frappes aériennes, ciblant les zones sous contrôle des Forces Démocratiques Syriennes (FDS). Israël a, quant à lui, multiplié ses frappes sur des sites militaires syriens. La chute d’Assad n’a pas mis fin aux intérêts étrangers en Syrie, au contraire, elle a redistribué les cartes, analyse Thomas Janny. On peut même considérer que la Turquie s’est substituée à L’Iran en Syrie.

Dans ce contexte chaotique, la reconstruction du pays semble hors de portée à court terme. Lors du sommet de Bruxelles le 19 mars, les donateurs internationaux ont promis 6,5 milliards de dollars, un montant limité face aux 400 milliards nécessaires à la reconstruction. De plus, les sanctions américaines restent en place, entravant les investissements nécessaires et ralentissant toute tentative de relance économique. L’Union européenne a levé certaines restrictions, notamment sur le secteur de l’énergie, mais leur impact reste limité. Sans une levée des sanctions américaines, la relance syrienne est impossible, note Olivier Routeau.

Pour les ONG présentes sur le terrain, cette période de transition représente un défi majeur. La fin du régime a bouleversé l’organisation de l’aide humanitaire, soulevant de nouvelles questions sur l’accès aux populations et la coopération avec les nouvelles autorités. Alors que la Syrie a d’immenses besoins d’aide et de reconstruction, les humanitaires doivent composer avec un environnement instable et un futur encore incertain.

Ouverture des tuyaux vers les réseaux d’eau dans un camp au nord de la Syrie © Solidarités International

Minorités en Syrie : entre intégration fragile et tensions persistantes

La chute rapide du régime d’Assad a rebattu les cartes du pouvoir en Syrie, mais elle n’a pas mis fin aux fractures communautaires. Si le gouvernement de transition affirme vouloir construire une nation inclusive, les tensions confessionnelles et ethniques sont une réalité que le nouveau pouvoir doit solutionner. Les minorités, historiquement prises dans l’engrenage du conflit, se retrouvent aujourd’hui dans une position incertaine, entre craintes de représailles et promesses d’intégration.

Les Alaouites, longtemps perçus comme le pilier du régime Assad, sont aujourd’hui les plus vulnérables. À Tartous et Lattaquié, des exactions ont visé la communauté dès les premiers jours de la transition, faisant plus de 1 300 morts. Le gouvernement a condamné ces violences, mais il n’a probablement pas les moyens de poursuivre ces crimes en justice, observe Charlotte Baudoin, de Première Urgence Internationale. Affaibli par des années de guerre et d’impunité, le système judiciaire syrien parait en effet incapable de remplir son rôle pour le moment.

Les Kurdes, de leur côté, ont obtenu une reconnaissance politique avec l’accord du 10 mars, qui prévoit l’intégration des FDS au sein de l’armée nationale. Cet accord, qui consacre la place des Kurdes dans la nouvelle Syrie, est cependant fragile. Les tensions persistent entre les unités kurdes, les anciens djihadistes et les mercenaires pro-turcs. Il sera difficile d’unifier ces forces sous une même structure, souligne Charlotte Baudoin. De plus, cet accord n’a pas empêché la Turquie de poursuivre ses frappes dans le Nord-Est de la Syrie, signe que la reconnaissance des Kurdes par Damas ne signifie pas la fin des bombardements et des combats qui peuvent reprendre à tout moment.

Pour les Druzes, la transition suscite autant d’espoirs que d’inquiétudes. Leur chef religieux, Hikmat al-Hajri, a publiquement critiqué la déclaration constitutionnelle du nouveau gouvernement, la jugeant trop centralisée et peu représentative de la diversité syrienne. La question de l’autonomie, qui leur avait été accordée sous Assad dans le cadre de « l’Alliance des minorités », reste en suspens. Dans un pays où les équilibres communautaires sont encore instables, l’enjeu sera de garantir un système où chaque groupe trouve sa place sans réveiller les rancœurs.

Cette situation rend l’accès des secours humanitaires particulièrement délicat. Pour Solidarités International, qui a depuis l’origine de son action, opéré dans les zones qui n’étaient pas tenu par le régime de Assad, les déplacements de populations et les nouveaux besoins humanitaires constituent un défi majeur. Lors de l’offensive de HTS vers Damas, les équipes sur le terrain ont assisté à des déplacements massifs de populations kurdes vers le Nord-Est, où elles ont dû mettre en place une réponse d’urgence en quelques jours, raconte Thomas Janny. PUI, initialement présente en zone gouvernementale, met, elle aussi, l’accent sur la nécessité d’une reconstruction incluant toutes les minorités pour éviter de nouvelles fractures.

**Organisation des Nations Unies (ONU)**. (2025). Humanitarian Response Priorities: January – March 2025 – Syrian Arab Republic. Bureau de la coordination des affaires humanitaires (OCHA) [1]

Un accès humanitaire incertain

Besoins humanitaires en Syrie

16,5 millions de personnes nécessitent une aide humanitaire.
14,56 millions de personnes sont en situation d’insécurité alimentaire, dont 9,1 millions sont classées en situation d’insécurité alimentaire aiguë (dont 1,3 million en situation sévère).
8 millions de personnes déplacées internes (IDP) depuis 2011.
823 302 personnes nouvellement déplacées en 2024, dont 522 600 sont rentrées au cours du seul mois de décembre.
Près de 6,5 millions de personnes ont fui la Syrie depuis le début de la guerre civile, dont : plus de 3 millions en Turquie, environ 784 000 au Liban, plus de 705 000 en Allemagne, et presque 650 000 en Jordanie.

Chiffres du rapport 2025 d’OCHA sur les besoins humanitaires en Syrie [1].

Budget de l’aide humanitaire en 2024

En 2024, les Nations Unies ont estimé le budget de l’aide nécessaire à 4,07 milliards de dollars.
A la fin de l’année, seuls 1,46 milliards de dollars (soit 35,9%) ont été récoltés

Chiffres 2024 du Financial Tracking Service [2].

Avec la chute du régime de Bachar al-Assad, de nouvelles perspectives se sont ouvertes pour l’action humanitaire en Syrie. Les ONG ont pu accéder à des zones jusque-là inatteignables, depuis leur zone d’intervention respectives avant le renversement du régime.

Cependant, cette ouverture s’accompagne de nouvelles contraintes administratives et logistiques. Le cadre légal n’étant pas encore bien défini, la potentielle mise en œuvre de nouveaux programmes reste pour le moment compromise. Selon Thomas Janny, les autorités sont encore hésitantes quant à la relation qu’elles souhaitent entretenir avec les ONG internationales (ONGI) et à la liberté qui leur sera accordée. Par ailleurs, la situation sécuritaire reste instable : des bombardements persistent dans certaines régions du nord-est, et de nouvelles exactions ne peuvent être exclues. La situation humanitaire a continué à se détériorer, note Charlotte Baudoin, les frappes aériennes israéliennes se sont intensifiées, tandis que les hostilités en cours dans les régions du Nord et du Sud, ainsi que l’instabilité récente et la détérioration du contexte dans les zones côtières, ont aggravé les conditions humanitaires et accru les préoccupations en matière de protection.

Un autre défi majeur est le retour progressif des réfugiés, estimé à 125 000 personnes depuis la chute du régime. Pour rappel, selon les Nations Unies, près de 6,5 millions de personnes ont fui la Syrie depuis le début de la guerre civile, auxquels s’ajoutent 8 millions de déplacés internes. Ces retours posent des questions sur l’accès aux services de base pour des personnes qui retrouvent leur village en ruine après des années d’exil, et la capacité des ONG à répondre aux nouveaux besoins. Dans un contexte où les financements sont incertains et les infrastructures encore fragiles, les organisations humanitaires doivent trouver des solutions durables pour accompagner cette transition.

L’humanitaire doit absolument réussir cette première phase de réponse à l’urgence, pour permettre à la Syrie de passer à l’étape suivante, celle de la reconstruction, explique Olivier Routeau.

Soutien international et incertitudes financières : un équilibre fragile

Le rôle de la communauté internationale est aujourd’hui crucial dans le relèvement de la Syrie. Depuis la chute du régime, plusieurs États et organisations multilatérales ont annoncé des plans de soutien à la reconstruction, mettant en avant la nécessité d’un développement inclusif et d’une stabilisation politique. L’Union européenne, par exemple, a réaffirmé son engagement en faveur d’une transition pacifique et durable, tandis que des institutions comme la Banque mondiale commencent à envisager des projets de relèvement.

Ce soutien international est essentiel pour réhabiliter les infrastructures détruites, soutenir les services de base et favoriser le retour des déplacés et des réfugiés. Olivier Routeau souligne que sans un engagement fort des bailleurs internationaux, les capacités locales resteront trop limitées pour répondre aux immenses besoins humanitaires et de reconstruction. Ce soutien doit permettre de passer d’une logique d’urgence à une aide plus pérenne.

Cependant, cette dynamique est bouleversée par une réorganisation des financements humanitaires. Le gel soudain des fonds américains, qui s’élevaient via l’agence USAID, à un budget annuel global de 42,8 milliards de dollars (soit 42% de l’aide humanitaire mondiale), a créé une incertitude majeure pour les ONG sur le terrain. L’aide américaine en Syrie représentait environ un quart des donations au plan de réponse humanitaire en 2024, soit 377,7 millions de dollars [2]. La suspension des financements a forcé de nombreuses organisations à réduire drastiquement leurs opérations, voire à se retirer de certaines zones.

Face à ces restrictions, les acteurs humanitaires doivent réévaluer leurs stratégies de financement, et cherchent alors à diversifier leurs sources. Mais cette décision de la nouvelle administration Trump s’inscrit dans une tendance plus globale de baisse des financements pour l’aide internationale. Les coupes dans les budgets de l’Aide Publique au Développement (APD) de plusieurs pays européens, dont la France, suscite de vives inquiétudes et imposent une approche très courtermiste.

Dans ce contexte incertain, la coordination entre humanitaire et développement devient essentielle. Nous devons éviter un vide humanitaire qui laisserait des millions de Syriens sans soutien à un moment critique, insiste Olivier Routeau. Enfin, la levée des sanctions restantes apparaît comme une condition nécessaire pour faciliter la reprise économique et permettre aux acteurs humanitaires de travailler plus efficacement sur le terrain.

Un avenir imprévisible, un engagement indispensable

Alors que la Syrie entre dans une nouvelle phase de son histoire, les défis humanitaires sont immenses. Si la chute du régime a ouvert certaines perspectives, elle a aussi laissé un pays dévasté où l’urgence humanitaire côtoie les besoins de reconstruction.

Le soutien international sera déterminant pour éviter une nouvelle catastrophe. Mais entre la baisse des financements et l’instabilité sur le terrain, les ONG peinent à s’adapter. La levée des sanctions restantes, une meilleure coordination humanitaire et des financements adaptés seront essentiels pour accompagner la Syrie sur le long terme, si celle-ci se stabilise et ne retombe pas dans un nouveau conflit.

[1] Organisation des Nations Unies (ONU). (2025). Humanitarian Response Priorities: January – March 2025 – Syrian Arab Republic. Bureau de la coordination des affaires humanitaires (OCHA)

[2] Financial Tracking Service, Syrian Arab Republic Humanitarian Response Plan 2024

India Hauteville

India Hauteville est diplômée d’un premier master en Politique Internationale à Sciences Po Bordeaux et actuellement étudiante au sein du master Intégration et mutations en Méditerranée et au Moyen-Orient à Sciences Po Grenoble. Elle est l’assistante actuelle du fondateur de Solidarités International, Mr. Alain Boinet.

Particulièrement intéressée par le conflit syrien, elle rédige actuellement un mémoire sur l’articulation entre les principes humanitaires et les réalités du terrain syrien, en prenant l’ONG Solidarités International comme étude de cas.

Je vous invite à lire ces articles publiés dans l’édition :

L’humanitaire sanctionné ?

Une interview avec Thierry Mauricet, directeur général de Première Urgence internationale, sur les conséquences des régimes de sanctions et de mesures anti-terroristes sur les transferts bancaires des organisations humanitaires.

Alain Boinet : Thierry, peux-tu nous préciser quelles sont les conséquences concrètes des régimes de sanctions et des mesures anti-terroristes sur les transferts bancaires des organisations humanitaires pour financer leurs projets d’aide aux populations victimes des crises et quelles en sont les conséquences ?

Thierry Mauricet : L’aide humanitaire apportée par les ONG ne peut se faire sans moyens financiers. Au-delà de la collecte de fonds issue de la générosité publique (et qui témoigne de la confiance des citoyens dans l’humanitaire non gouvernemental), la plupart des ONG bénéficient de financements issus de bailleurs institutionnels, telle la Commission Européenne, ou différentes agences onusiennes comme UNHCR, UNICEF, PAM, pour ne citer qu’elles. De même de nombreux états allouent des fonds aux agences d’aide comme les États-Unis par l’entremise de The United States Agency for International Development (USAID) ou The Office of U.S. Foreign Disaster Assistance (OFDA) ou encore la Grande-Bretagne par celui du DFID (Department for International Development), sans oublier par le biais du Centre de Crise et de Soutien (CDCS) du Ministère des Affaires Étrangères ou de l’Agence Française de Développement (AFD).

Il est fréquent que ces financements concernent des programmes d’assistance à des populations vivant dans des pays sous embargos et/ou sous sanctions financières mises en place par l’ONU, l’Union européenne, The Office of Foreign Assets Control (OFAC) of the US Department of the Treasury, sans oublier les états, dont la France. Les bailleurs publics de l’aide humanitaire ne l’ignorent évidemment pas. En accordant des fonds aux ONG, ils reconnaissent que les organisations humanitaires dans leur travail de terrain ne sont pas concernées par ces régulations.

Cependant, à partir de janvier 2015, suite à la lourde sanction financière imposée à BNP Paribas par le Ministère de la Justice américaine pour avoir violé l’embargo américain sur certains pays, les banques françaises ont toutes progressivement durci leurs règles de conformités bancaires. Si cette démarche est compréhensible (car elles relèvent de la Loi de Régulation Bancaire et Financière et du Code monétaire et financier), elle aboutit à rendre aujourd’hui extrêmement complexe voire parfois impossible de transférer les fonds nécessaires à la mise en œuvre des projets d’aide humanitaire vers les pays sous embargos et/ou sous sanctions financières, alors que des crises humanitaires s’y déroulent. Il arrive même que ces normes de conformité s’étendent à des états tiers non concernés par un régime de sanctions internationales, mais situés dans des zones considérées comme « à risque ».

Les pays concernés par les régimes géographiques et/ou thématiques (pour lutter contre le financement du terrorisme) de sanctions en vigueur sont actuellement les suivants :

Afghanistan, Biélorussie, Burundi, République démocratique du Congo, Corée du Nord, Guinée-Bissau, Guinée, Iran, Irak, Liban, Libye, Mali, Myanmar, Nicaragua, Niger, République Centrafricaine, Somalie, Soudan, Soudan du Sud, Syrie, Ukraine, Venezuela, Yémen, Zimbabwe. Les ONG y sont partout présentes.

Une infirmière examine un enfant lors d’une consultation dans un centre de santé soutenu par l’ONG d’aide humanitaire Première Urgence Internationale, à Bangui, capitale de la République Centrafricaine, le 18 janvier 2018 / ©Gwenn Dubourthoumieu

Les banques françaises demandent ainsi systématiquement que chaque transfert soit documenté (contrat de travail et fiche de paie pour les salaires des expatriés lorsque leur nom ou leur nationalité est suspectée, contrat du/des bailleurs de fonds institutionnels pour l’envoi de trésorerie ou paiements des fournisseurs sur les pays d’intervention, etc.). Cette lourdeur administrative de plus en plus accentuée est pourtant aujourd’hui pour une ONG presque le cas « idéal », car nombreuses sont les banques qui désormais refusent totalement l’exécution des ordres de transfert à destination de ces pays en dépit de toutes les autorisations et dérogations obtenues et produites par les ONG de la part de la DG Trésor, des Nations unies et de l’Office of Foreign Assets Control (OFAC).

Les transferts de fonds sont indispensables à la mise en œuvre de l’aide humanitaire sur le terrain, et pour cela, les ONG basées en France ont besoin de recourir au système bancaire français. Mais compte tenu des blocages liés à une interprétation excessive des règles de conformité par la quasi-totalité des banques, elles sont de plus en plus souvent dans l’obligation de demander à leurs personnels de procéder à l’acheminement physique et en numéraire des fonds nécessaires à la poursuite des projets d’aide ou de recourir à des systèmes parallèles de transfert de fonds via des agents de transfert monétaires. Ces modalités alternatives de transfert de fonds limitent les capacités d’action des ONG et font encourir des risques sécuritaires à leurs personnels. En effet, au-delà des risques encourus par les transferts physiques, les retards de paiements des fournisseurs locaux peuvent également entraîner de graves problèmes sécuritaires sur les personnels des ONG.

Pour illustrer sous un autre angle ces difficultés bancaires, les ONG font également face à des problèmes pour réceptionner les fonds qui leurs sont alloués par les bailleurs institutionnels. En effet, lorsque ces paiements sont adressés aux ONG et qu’ils concernent un projet dont l’action se déroule dans un pays faisant l’objet d’un embargo et/ou de sanctions, il n’est pas rare que ces paiements soient bloqués par la banque récipiendaire au motif que cette transaction est contraire à sa politique de conformité (y compris lorsque ces fonds sont adressés par l’US Department of State, qui est l’équivalent du Ministère de l’Europe et des Affaires Étrangères).

Ces difficultés de transfert et de réception des fonds impactent la trésorerie des ONG et par voie de conséquence leurs équipes sur le terrain, ce qui constitue un frein, pour ne pas dire une entrave, aux opérations de secours et d’assistances qui sont pourtant indispensables aux populations vulnérables auxquelles nous venons en aide.

Face aux risques d’emploi frauduleux des fonds dans des crises où opèrent des groupes qualifiés de terroristes, les ONG humanitaires ont pris de nombreuses mesures de protection et de contrôle, quelles sont-elles et est-ce suffisant ?

La redevabilité et la transparence constituent des élément-clés de la légitimité des ONG humanitaires. Se prémunir de tout risque de détournement de fonds est une préoccupation de tous les instants. Rendre des comptes sur les fonds dont elles disposent, la manière dont elles les utilisent, les programmes qu’elles conduisent font partie intégrante de leur gestion opérationnelle et financière. Divers codes de conduite, auxquels de nombreuses ONG adhèrent, ainsi que des pratiques organisationnelles largement partagées rappellent d’ailleurs la nécessité pour toute association de se considérer comme responsable, tant à l’égard des bénéficiaires de l’aide, que vis-à-vis des donateurs.

Dans la pratique, la réalisation de ces objectifs mobilise diverses parties prenantes au sein et autour de l’ONG : les financeurs privés ou publics de l’aide avec leurs exigences de rigueur, de transparence, de redevabilité, de traçabilité et d’efficacité ; le personnel national et international de l’ONG pour lequel l’engagement, la motivation et la qualité sont des valeurs cardinales ; les populations destinataires des programmes de l’ONG qui, dans leur situation de vulnérabilité, attendent rapidité, efficacité, qualité, pertinence et pérennité.

Robina Awujia, sage-femme pour Première Urgence Internationale, vient d’aider à mettre au monde la petite Adut Mabior, au centre de santé de Majak Kaar, situé au nord-ouest du Soudan du Sud, le 30 avril 2018 / ©Gwenn Dubourthoumieu

En vue de respecter ces exigences diverses, et d’expliquer aux bailleurs, au public et à tout organisme de contrôle, la façon dont les dons et financements sont répartis, à quelles fins ils ont été utilisés et les résultats attendus, les associations ont toujours mis en œuvre des mécanismes concrets visant à mobiliser et responsabiliser ceux qui sont en charge de la réalisation des projets et se soumettre, en parallèle, à des processus externes d’évaluation des résultats et de redevabilité.

Il importe de noter que ces dernières années les ONG ont été confrontées à une augmentation exponentielle des dispositifs de contrôle et d’audit (ex ante et ex post) de la part des bailleurs publics, en dépit de leur caractère parfois redondant ou en décalage avec les réalités opérationnelles. Ces contraintes administratives croissantes entraînent une forte augmentation du nombre des personnels employés par les ONG pour qu’elles restent en capacité de les satisfaire.

Pourtant, le « Grand Bargain », lancé lors du Sommet Humanitaire Mondial en mai 2016, s’était conclu par un accord pris entre les plus grands donateurs et agences humanitaires (24 États dont l’Angleterre, les USA, la France, l’Allemagne, la Suède, la Suisse, et la Commission européenne) les engageant à améliorer l’efficience et l’efficacité de l’action humanitaire sous différents aspects, dont l’harmonisation et la simplification des exigences en matière de rapports.

Cet engagement est en fait resté sans effet et chaque bailleur de fonds a toujours tendance à appréhender de façon unique les éléments de sa relation avec les ONG, lesquelles doivent alors jongler entre diverses politiques, contraintes administratives et opérationnelles, modes et cadres de fonctionnement.

Pour démontrer que les ONG atteignent les objectifs des programmes ayant justifié la levée de fonds, il serait temps que les bailleurs publics s’attachent à trouver, dans leurs demandes légitimes de redevabilité, le juste équilibre entre les processus opérationnels de délivrance de l’aide, et la mise en place des politiques, systèmes et procédures de contrôles.

Tu as initié, il y a déjà plusieurs années, cette question au sein de la CHD puis de Coordination Sud et dans le cadre du Groupe de Concertation Humanitaire avec le Centre de Crise et de Soutien du ministère de l’Europe et des Affaires étrangères. Qu’est-ce-qui a été fait jusqu’à présent et où en êtes-vous aujourd’hui ?

En février 2017, un groupe de travail intitulé « Accès humanitaire & Système bancaire » s’est constitué au sein de la Coordination Humanitaire & Développement (CHD), collectif regroupant 52 ONG. Dès sa création, ce groupe a rassemblé plus d’une vingtaine d’ONG adhérentes ou invitées. Toutes les ONG ayant participé à cette première rencontre ont fait état des mêmes difficultés en matière de transferts bancaires et de leurs inquiétudes croissantes de ne plus pouvoir poursuivre leurs opérations de secours si ces blocages persistaient et/ou s’amplifiaient.

En conclusion de cette première rencontre, il a été décidé d’organiser au plus vite une rencontre entre les ONG et les différents Ministères et administrations de l’État impliqués dans cette problématique (le Ministère de l’Europe et des Affaires Étrangères, le Ministère des Armées, le Ministère de l’Intérieur et le Ministère de l’Economie et des Finances, afin que puisse être arrêtée une position commune sur ce sujet, dans une optique tripartite (État/ONG/Banques) de transparence et de sécurisation mutuellement agréées et garanties, pour que les banques exécutent à nouveau, et en toute confiance, les ordres de transferts bancaires à destination des pays sous sanctions ainsi que des États voisins.

Après explication de la problématique et sollicitation adressée au Directeur du Centre de Crise et de Soutien de l’époque, une réunion fut organisée fin 2017. Autour d’une même table se sont réunis quelques ONG adhérentes de la CHD, les représentants de la DG Trésor, de l’Autorité de Contrôle Prudentiel et de Résolution (ACPR), de l’organisme de Traitement du renseignement et action contre les circuits financiers clandestins (TRACFIN), du Ministère de la Défense, du Ministère de l’Intérieur ainsi que plusieurs responsables des services de la conformité d’établissements bancaires français. Pour la plupart de ces administrations et services, la problématique exposée et ses conséquences fut quasi une découverte.

S’en sont suivies de nombreuses rencontres entre les ONG, le CDCS, la DG Trésor et certains services de conformité des banques (qui pour ces deux derniers n’avaient à l’origine aucune connaissance des processus pourtant courants de redevabilité, de contrôle et de conformité déjà pratiqués par les ONG).

Parallèlement à ces discussions, certaines recommandations et déclarations ont été faites sur cette problématique afin que soit pris en considération le positionnement spécifique des ONG telles que la Commission Nationale Consultative de Droits de l’Homme dans son avis d’octobre 2018, le Conseil de sécurité des Nations Unies dans sa résolution 2462 de mars 2019 ou le Groupe d’Action Financière (GAFI) au travers de sa recommandation N° 8.

Première Urgence Internationale en Irak / ©Thibault Savary

En 2019, les blocages bancaires se sont poursuivis et renforcés. L’approche maximaliste de la gestion du risque a conduit certaines banques françaises à clôturer les comptes d’ONG au motif que leurs activités avaient lieu dans des pays faisant l’objet d’embargos et de sanctions, ou demandant la signature de lettre d’affirmation stipulant que l’ONG concernée s’interdisait d’intervenir dans certains pays faisant l’objet de ces mêmes sanctions. Coordination SUD (regroupant 175 ONG) s’est à son tour impliquée activement dans ce plaidoyer, et le nouveau Directeur du CDCS s’est à son tour emparé du sujet. Mandaté par le Directeur adjoint de cabinet du Ministre, les initiatives sous l’égide du CDCS se sont multipliées (réunions interministérielles, réunions de concertation à Bruxelles) et les rencontres ONG/DG Trésor/banques se sont poursuivies.

Début janvier 2020, quelques représentants d’ONG ont été invités à rencontrer le Président de la République pour évoquer la situation humanitaire en Syrie. C’est à cette occasion que j’ai pu évoquer les difficultés que nous rencontrions en matière de transferts bancaires. Le Président a découvert l’ampleur des problèmes induits par ces blocages du système bancaire et a demandé à la Cellule diplomatique de l’Élysée de se saisir du sujet. Malheureusement, la pandémie de la Covid-19 a touché la France à son tour quelques semaines après cette rencontre stoppant ainsi la dynamique engagée.

Ces 4 années écoulées se résument à un véritable chemin de croix pour acculturer toutes ces parties prenantes qui ne connaissaient pas le fonctionnement des ONG. Les convaincre des bonnes pratiques mises en place par les ONG (pourtant bien connues du MEAE), et démontrer sans cesse leur professionnalisme et leur grande rigueur, sans pour autant obtenir de réel assouplissement de la part des banques, bien au contraire.

Le 21 janvier 2018, Morgane Faber, logisticienne pour Première Urgence Internationale, réceptionne des médicaments destinés à l’hôpital de Ndele et aux 20 centres de santé soutenus par l’ONG au nord de la Centrafrique / ©Gwenn Dubourthoumieu

Qu’en est-il des pratiques des partenaires institutionnels en France, qu’il s’agisse du CDCS et de l’AFD ? A ce sujet, il semble que l’AFD demande maintenant aux ONG partenaires d’établir des listes des bénéficiaires à leur transmettre. Qu’en est-il et comment réagissent les ONG humanitaires. ?

La hausse des crédits alloués à l’action humanitaire et les lois et réglementations nationales et internationales en matière de Lutte Contre le Blanchiment et Financement du Terrorisme (LCB/FT) conduit les bailleurs institutionnels français à demander aux ONG bénéficiaires de leurs subventions de mettre en place un nombre croissant de processus de redevabilité et de traçabilité des flux financiers.

Depuis le début de cette année, le CDCS et l’Agence Française de Développement (AFD) ont renforcé les clauses de leurs conventions de subvention enjoignant les ONG bénéficiaires à procéder au criblage de toute personne morale et physique pouvant faire l’objet d’une transaction financière ou monétisable. En d’autres termes, tout personnel expatrié et national, tout fournisseur et autre prestataire de service, toute ONG partenaire doit, avant contractualisation et paiement, faire l’objet d’une vérification par le biais de logiciel de criblage permettant de s’assurer que ces personnes morales et physiques ne figurent sur aucune liste de sanctions ou embargos des Nations Unies, de l’Union Européenne et de la France.

De nombreuses ONG partenaires du CDCS et de l’AFD ne disposent pas de logiciel de criblage dont le coût annuel se chiffre à 20 000,00 euros, ni les personnels, en nombre suffisant, nécessaires au traitement de ces innombrables et chronophages opérations de saisies.

Pour le CDCS, considérant la prévalence du Droit International Humanitaire (DIH), le criblage se limite aux transactions partenariales, commerciales et salariales avec toute personne morale et physique. A ce jour, le criblage est demandé pour chaque facture et au 1^er euro, et pour tout personnel rémunéré avant embauche puis à période régulière, cette modalité s’appliquant également pour toute personne morale partenaire.

En revanche l’AFD, considérant la prévalence des réglementations bancaires sur ses conventions de subvention, ajoute au périmètre retenu par le CDCS le criblage de toute transaction liée aux programmes basés sur des transferts monétaires et de toute donation monétisable (une simple paire de béquilles est considérée comme bien susceptible d’être revendu et pouvant donc contribuer au financement du terrorisme) en faveur de toute personne physique incluant ainsi les bénéficiaires « ultimes » de l’aide (quel que soit leur âge).

Parmi les clauses LCB/FT de ces conventions il est stipulé que le bénéficiaire (l’ONG signataire) de la subvention déclare que « il n’a pas fourni directement ou indirectement de soutien matériel ni aucune autre ressource à toute personne ou entité qui commettrait, tenterait de commettre, préconiserait, faciliterait ou participerait à des Actes de Terrorisme, ou a commis, tenté de commettre, préconisé, facilité ou participé à de tels Actes » introduisant ainsi une notion paradoxale de faculté « prédictive » que pourrait avoir une ONG, la rendant responsable juridiquement en cas de manquement.

Des discussions sont en cours avec le CDCS pour préciser les modalités de criblages afin de les rendre effectives sous un angle bénéfice/risque.

En revanche, plus d’une dizaine de conventions de subventions, bien qu’approuvées par l’AFD, ne sont toujours pas signées à ce jour par les ONG bénéficiaires.

Ces ONG argumentent que les clauses LCB/FT des conventions de l’Agence les contraindraient à devoir cribler les bénéficiaires « ultimes » de l’aide et que ce criblage est contraire à leurs valeurs et aux principes du DIH, une ligne rouge qui ne peut pas être franchie. Cribler les bénéficiaires « ultimes » reviendrait à ne plus les sélectionner sur la base de leurs besoins, ce qui ferait perdre aux ONG leur impartialité, une grave entorse aux principes humanitaires, et aurait pour conséquence de les priver de leur capacité d’accès.

Une sage-femme de l’ONG d’aide humanitaire Première Urgence Internationale examine une femme enceinte lors d’un accouchement au centre de santé de santé primaires de Majak Kaar, au nord-ouest du Soudan du Sud, le 30 avril 2018. / ©Gwenn Dubourthoumieu

Dans la perspective de la prochaine Conférence Nationale Humanitaire qui aura lieu à Paris le 17 décembre, que proposez-vous avec les ONG humanitaires pour faire face à un risque de diminution, voire parfois de paralysie, de l’aide humanitaires dans certains pays.

Les sujets relatifs à « L’impact des régimes de sanctions et des mesures anti-terroristes sur l’aide humanitaire » et le « Respect du Droit International Humanitaire et accès humanitaire » seront abordés sur deux tables rondes distinctes lors de la CNH. Le choix de ces thématiques par les ONG et la rédaction de ces deux intitulés de tables rondes révèlent à eux seuls le niveau d’inquiétude des acteurs de l’aide humanitaire.

Lors de sa déclaration à l’Assemblée Générales des Nations-Unies du 22 septembre dernier, Emmanuel Macron a rappelé l’importance du respect du droit international humanitaire et des droits fondamentaux de chacun. Il a annoncé la construction d’une initiative pour assurer l’effectivité du droit international, la protection du personnel humanitaire et la lutte contre l’impunité. M. Macron a également souligné le fait que l’Espace humanitaire est un patrimoine commun qu’il faut protéger en garantissant l’accès aux populations civiles comme la protection des personnels qui les soutiennent, et que « La neutralité de l’action humanitaire doit être respectée et sa criminalisation endiguée ».

Le Président doit assister à la prochaine session de la Conférence Nationale Humanitaire. Les ONG attendent de lui qu’à cette occasion, et dans la continuité de ses récentes déclarations à l’Assemblée Générales des Nations-Unies, il annonce la mise en place de mesures concrètes pour mettre un terme à l’impunité de ceux qui attaquent les personnels humanitaires et la mise en œuvre de mesures de sauvegarde de l’espace humanitaire, afin de garantir et respecter l’indépendance et la neutralité des acteurs humanitaires.

Il est également attendu que face à l’accroissement des régimes de sanctions et mesures anti-terroristes qui font porter des risques sécuritaires et juridiques sur les ONG, il annonce les mesures d’exemption spécifique à l’action et aux acteurs humanitaires réaffirmant ainsi la prévalence du DIH sur toute autre considération.

Les attentes des ONG sont à la hauteur des menaces qui pèsent sur l’Espace humanitaire et les acteurs de l’aide : très fortes.

Qui est Thierry Mauricet ?

Après une formation en école de commerce à l’Institut Européen des Affaires, en droit à l’université de Paris X et une activité professionnelle de publicitaire pendant 7 années, Thierry Mauricet a co-fondé l’association Première Urgence en juin 1992 pour venir en aide aux populations assiégées dans Sarajevo en Bosnie-Herzégovine. De 1994 à 2011, il a exercé la fonction de Directeur Général de l’association.

Depuis avril 2011, il est le Directeur Général de Première Urgence Internationale, association issue de la fusion des ONG Première Urgence et d’Aide Médicale Internationale.

Première Urgence Internationale a pour objectif d’apporter une aide intégrée dans les domaines de la santé, la sécurité alimentaire, la nutrition, la réhabilitation et la construction d’infrastructures, l’accès à l’eau, l’hygiène et l’assainissement, la relance économique, l’éducation et la protection, en faveur des populations victimes de crises humanitaires.

Le budget annuel de Première Urgence Internationale est de 120 M€. Il nous permet de mettre en œuvre 150 projets menés dans 26 pays en faveur de plus de 7 millions de personnes vulnérables.