« Eviter un ouragan de famines » !

Champs de blé en Ukraine.

A la mi-mars déjà, Antonio Guterres, Secrétaire Général des Nations-Unies, déclarait : « Nous devons faire tout notre possible pour éviter un ouragan de famines et un effondrement du système alimentaire mondial ».

Vendredi 3 juin 2022 à Sotchi, sur les bords de la mer noire, après 100 jours de guerre en Ukraine, le chef d’Etat sénégalais et président en exercice de l’Union Africaine, Macky Sall, déclare à Vladimir Poutine : « Je suis venu vous voir, pour demander de prendre conscience que nos pays (africains NDLR) (…) sont des victimes de cette crise, au plan économique ». Le Sénégal est bien placé pour le savoir, lui qui importe plus de 50% de son blé de Russie.

Note d’information sur l’importance de l’Ukraine et de la Fédération de Russie pour les marchés agricoles mondiaux et les risques liés au conflit actuel. Rome 2022 @FAO

Les chiffres sont en effet sans appel. La Russie et l’Ukraine représentaient avant la guerre 30% des exportations de céréales dans le monde. Et selon les experts, entre 2018 et 2020, l’Afrique a importé de Russie et d’Ukraine la moitié de sa consommation de blé. Le ministre ukrainien, Taras Kachka déclare à Davos (Le Monde, 29 et 30.5.2022) « En 2021, nous avons exporté 20 millions de tonnes de blé et 24,6 millions de tonnes de maïs, la quasi-totalité par la mer ».

Port d’Odessa, Ukraine Photo: Patrik Rastenberger/NEFCO (CC BY-NC 2.0)

Mais, la flotte russe de la mer Noire bloque les ports ukrainiens, en particulier celui d’Odessa. Et des mines ont été posées en mer par les défenseurs pour empêcher un éventuel débarquement. En conséquence, 20 à 25 millions de tonnes de céréales sont bloqués en Ukraine. Les milliers de wagons, camions et barges mobilisés pour acheminer les céréales vers les ports de Constanta en Roumanie et vers les ports de la Baltique ne videront pas les stocks.

Côté russe, les sanctions bloquent les moyens logistiques d’exportation et le système de règlement bancaire Swift, que les Russes ne peuvent plus utilisés, limite voire empêche tout paiement, notamment pour les acheteurs africains et du Moyen-Orient et donc tout approvisionnement.

Pénurie et hausse des prix.

Résultat, le prix du blé a augmenté d’environ 40 à 45% depuis le début de l’année. Ainsi, à Paris, le prix est passé de 280 euros la tonne à 400 euros. Le président sénégalais s’est aussi alarmé que la flambée des prix des engrais, principalement produits en Russie, en Ukraine et au Bélarus, « pourrait provoquer un effondrement de « 20 à 50% » des rendements céréaliers en Afrique cette année.

Si aucune solution n’est trouvée à brève échéance, la paralysie s’étendra à l’année 2023. Taras Kachka, ministre ukrainien, indique que « 80% des terres arables est planté et nous aurons une production de blé comparable à celle de 2021 ». Mais si les stocks restent pleins, faute d’exportations, où mettre les récoltes qui vont maintenant commencer en juillet pour le blé et en août pour le maïs ?

Et de conclure « Si on ne résout pas ce problème d’écoulement, l’année 2023 sera pire ». Elle sera pire pour l’Ukraine et ses agriculteurs par manque de rentrée d’argent permettant d’acheter du carburant et de récolter. De même que pour les pays et populations qui manqueront de blé, orge, maïs, tournesol, d’engrais et de semences !

Lors de l’entretien de Macky Sall avec Vladimir Poutine, le président russe a déclaré « Nous sommes prêts à offrir un passage sécurisé aux bateaux utilisant ces ports, y compris aux bateaux ukrainiens ». Bien sûr, cela impliquerait que certaines sanctions soient levées et que ces ports soient « déminés ». On voit bien tout le chemin qui reste à parcourir alors que le temps presse. Comment peut-on tout à la fois livrer des armes et renforcer les sanctions tout en atténuant certaines pour l’exportation des céréales des deux belligérants engagés dans des combats intenses !

Dans la corne de l’Afrique. ©EU/ECHO/Mo Dahir (CC BY-NC-ND 2.0)

En l’absence de négociations et de concessions, Amin Awad, le coordinateur de crise des Nations-Unies pour l’Ukraine prévient « L’impossibilité d’ouvrir ces ports entraînera la famine, la déstabilisation et la migration massive dans le monde ». Selon lui, 1,4 milliards de personnes pourraient être affectées.

Non seulement les humanitaires doivent engager un effort exceptionnel et durable en Ukraine, mais ils doivent se préparer aux risques d’ouragan, en Afrique et au Moyen-Orient notamment, dans les pays les plus fragiles affaiblis par la pandémie de Covid 19 et, pour certains, victimes d’une terrible sécheresse comme dans la Corne de l’Afrique et au Sahel.

Guerre, pandémie, dérèglement climatique, sécheresse et manque de céréales, d’engrais et semences, l’équation de l’urgence est bien là et il nous faut nous mobiliser comme jamais. Déjà, le 2 juin le Tchad a décrété « l’urgence alimentaire ».

L’immense défis auquel nous faisons face est que les organisations humanitaires, et même le PAM (Programme Alimentaire Mondial des Nations-Unies) et la FAO (Organisation des Nations-Unies pour l’Alimentation et l’Agriculture), sont dépendantes des sanctions. Alors que peuvent-elles faire ?

« On prend de la nourriture à ceux qui ont faim pour la donner à ceux qui meurent de faim » déclare David Beasley, le patron du PAM.

La réponse humanitaire s’impose. Faire le maximum et au-delà même quand c’est une question de survie, voire de vie ou de mort. Il faut sortir des habitudes, se poser les questions comme elles se posent pour les populations et trouver, anticiper les meilleures réponses à chaque situation particulière. Car si les organisations humanitaires n’ont pas la réponse globale, elles sont les mieux placées sur le terrain, avec les populations et les autorités, pour réagir, cas par cas.

Aide alimentaire d’urgence au Soudant du Sud avec l’UNICEF et le PAM. Photo ONU/Tim McKulka. (CC BY-NC-ND 2.0)

Approvisionnons-nous au plus vite et en quantité, notamment pour lutter contre la malnutrition. Recherchons des solutions alternatives avec la distribution de bons alimentaires et des programmes de transfert monétaire.  Développons certaines cultures (manioc, mil, patate douce, niébé), coordonnons-nous mieux avec les acteurs locaux, priorisons les secours et réduisons les pertes agricoles.

Nous pouvons aussi contribuer là où nous avons une plus-value et un effet de levier avec l’Alliance Mondiale pour la Sécurité Alimentaire (GAFS) et l’initiative française FARM (Food and Agriculture Resilience Mission) en agissant contre la spéculation, en adaptant et renforçant les dispositifs de solidarité et les capacités locales de production. Le riz dont les prix sont encore stables peut-il être une alternative ?

Pour empêcher « l’ouragan des famines » qui pourrait faire plus de victimes que le conflit en Ukraine, les solutions d’un « corridor maritime sécurisé » à l’échelle des quantités à transporter ne sont pas nombreuses. L’option de passer en force entraine un risque majeur, celui d’une bataille navale en mer Noire et de sa fermeture complète. Il y a la proposition du président Macky Sall de mettre « hors sanction » le secteur alimentaire et de permettre l’exportation du blé ukrainien et russe. C’est tout l’enjeu des négociations en cours entre l’Ukraine, la Turquie et la Russie. Autre option, que les principaux exportateurs de blé, hors Ukraine et Russie, l’Europe (36 millions de tonnes), les Etats-Unis (21 millions de tonnes), l’Australie (25 millions de tonnes) selon les estimations 2022-2023, organisent un véritable pont maritime d’urgence pour éviter la famine et les émeutes de la faim.  Le compte à rebours est déjà engagé.

Alain Boinet.

Président de Défis Humanitaires.

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L’aide humanitaire, 31 milliards en 2020

Lancement d’une campagne de nutrition au Sud-Soudan avec l’UNICEF et le PAM, 2015. Credit: UN Photo/JC McIlwaine (CC BY-NC-ND 2.0)

Les chiffres de l’aide Publique au Développement pour 2020 sont maintenant disponibles.

2020 ? Pour des opérateurs humanitaires habitués à l’immédiateté, sortir les chiffres de 2020 mi – 2022 peut paraître risible. On peut d’ailleurs trouver des données plus immédiates ailleurs, comme le Financial Tracking System (FTS) d’OCHA.

Mais l’OCDE ne travaille pas sur l’immédiateté, plutôt sur la qualité et la comparabilité des données entre les pays. Chacun des trente membres du Comité d’Aide au Développement (CAD, ou DAC en Anglais) rapporte chaque projet d’aide au développement à l’OCDE, et chacune de ces données, pour chaque contrat signé, est analysée pour s’assurer que la dépense correspond bien à la définition de l’Aide Publique au Développement (APD, ou ODA en Anglais). C’est un travail immense, qui assure l’intégrité des chiffres d’APD depuis sa création en 1969. L’assistance humanitaire est une partie de l’APD parmi de nombreuses autres, et même si les définitions s’adaptent, c’est généralement sur le temps long qu’il faut lire ces chiffres.

2020, donc. La pandémie de Covid commençait juste. Les Nations unies lançaient un appel de fond à hauteur de 9,5 milliards de dollars en même temps que de nombreuses opérations humanitaires étaient gelées. L’Ukraine n’était que le 26ème récipiendaire des fonds humanitaires des Nations unies, et de nombreuses questions se posaient. Pourquoi tant d’argent demandé si autant de programmes sont bloqués ? Qu’allait-il se passer, les bailleurs allaient-ils détourner leurs budgets d’aide au profit d’une réponse économique et sociale à domicile? Il n’en a rien été, et l’APD totale a encore augmenté en 2020, passant de 196 milliards de dollars en 2019 à 224 milliards en 2020. 60% de ce montant provient des 30 membres du CAD. Les chiffres préliminaires pour 2021 suggèrent déjà une nouvelle augmentation.

Pour les bailleurs, les dépense d’aide humanitaire sont une partie de l’Aide Publique au Développement. En 2020, la part d’aide humanitaire des membres du CAD s’élève à 31,2 milliards de dollars. Cela représente 13% de l’APD totale. De manière logique puisque ce sont dans ces contextes que l’aide humanitaire est mobilisée le plus, la part humanitaire représente 25% de l’aide dans les pays fragiles. C’est une moyenne et la part d’aide humanitaire varie beaucoup d’un pays à l’autre (tableau 1). Moins de 1% de l’APD française est allouée à l’aide humanitaire, une baisse depuis 2019, alors que plus de 28% de l’aide américaine est humanitaire. La tendance globale est haussière, donc, pour l’aide humanitaire (figure 1)

Source : OECD Creditor Reporting System, Creditor Reporting System (CRS) (oecd.org)

En 2020, 43% de cette aide humanitaire a été délivrée dans la région Moyen Orient, Afrique du Nord, et 26% en Afrique sub-saharienne. Cela se reflète dans la part des bailleurs ‘non traditionnel’ c’est-à-dire qui ne font pas partie du Comité d’Aide ou Développement et ne suivent pas ses règles. Ce sont principalement des bailleurs du Golfe et de la Turquie, dont l’aide cible plus précisément des crises spécifiques, la Syrie surtout et le Yémen ensuite, avec des variations annuelles de plus grande amplitude, moins de prévisibilité donc. (Figure 2). Il n’est pas sûr que la part des bailleurs non DAC financent de l’aide en Ukraine, ni qu’ils pallient la part d’aide à l’Ukraine de la part des membres du CAD qui n’ira pas à d’autres crises.

Source : OECD Creditor Reporting System, Creditor Reporting System (CRS) (oecd.org)

En 2020, 33% de cette aide humanitaire est mise en œuvre par des ONGs, internationales ou nationales. Si l’aide distribuée par les ONG augmente en valeur absolue, avec 6,4 milliards de dollars en 2020, le pourcentage a tendance à diminuer sur le long-terme, il était de 41% en 2002. C’est ainsi pour les ONG un effet de l’augmentation générale de l’aide humanitaire, qui tend à favoriser les grosses allocations à ceux qui peuvent les absorber le mieux. Pour un bailleur qui est tenu à une rigueur budgétaire avec des effectifs contraints, la capacité d’absorption comprend aussi sa propre capacité administrative à émettre des contrats, et cette capacité ne fait que diminuer, au détriment des ONG et plus encore des ONG nationales. Figure 3)

Source : OECD Creditor Reporting System, Creditor Reporting System (CRS) (oecd.org)

La part croissante d’aide humanitaire en valeur absolue autant qu’en pourcentage de l’aide pose plusieurs questions. Un élément important des discussions est que cette augmentation continue des besoins, et donc des financements humanitaires n’est pas soutenable dans la durée, d’autant plus qu’il y aura toujours plus de besoins que de financement pour y répondre. Les crises sont moins meurtrières que quelques décennies auparavant, mais elles sont plus nombreuses. et il est donc normal que la pression sur l’assistance humanitaire croisse en conséquence. Les crises semblent également de plus en plus couteuses. Le flash appeal des nations unies pour l’Ukraine demande 2,25 milliards de dollars pour six mois d’opération dans une région sans problème logistiques majeurs. Plus de 12 millions de dollars par jour, en plus de la réponse des gouvernements voisins, Pologne en tête, pour accueillir les réfugiés. Pour comparer, les cinq ans de la guerre en Bosnie entre 1991 et 1995 ont coûté à son principal opérateur humanitaire un peu plus d’un milliard de dollars de l’époque – environ deux milliards de nos jours.

Rapporté au 57 pays les plus fragiles, l’aide humanitaire, qui représentait 11% de l’aide totale en 2002 en représente aujourd’hui 25%. Que nous dit cette croissance du secteur humanitaire ?

Le plus gros de cette aide est mobilisée dans des contextes de conflit. C’est une tendance qui reflète en partie l’impossibilité pour la « communauté internationale » de prévenir des conflits, ou à tout le moins de transformer les conflits en violence. D’ailleurs on le voit de plus en plus chaque jour, la liste des valeurs communes qui fondait le concept de communauté internationale s’étiole rapidement. Les Nations Unies ne sont plus à même tenir le rôle qui justifiait leur création – préserver la paix – et, spectateur impuissant d’un monde qui change, l’organisation s’est donc transformée en organisation humanitaire géante. La guerre en Ukraine, inattendue, joue le rôle du tremblement de terre qui libère soudainement des années de tensions géopolitiques accumulées, et nous n’avons probablement pas fini d’en subir les répliques.

Cyprien Fabre

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Cyprien FABRE

Cyprien Fabre est le chef de l’unité « crises et fragilités » à l’OCDE. Après plusieurs années de missions humanitaires avec Solidarités, il rejoint ECHO, le département humanitaire de la Commission Européenne en 2003, et occupe plusieurs postes dans des contextes de crises. Il rejoint l’OECD en 2016 pour analyser l’engagement des membres du DAC dans les pays fragiles ou en crise. Il a également écrit une série de guides “policy into action” puis ”Lives in crises” afin d’aider à traduire les engagements politiques et financiers des bailleurs en programmation efficace dans les crises. Il est diplômé de la faculté de Droit d’Aix-Marseille. 

 


Tableau 1 : Aide Publique au développement 2020 et Aide humanitaire

million de dollar 2020, APD brut, déboursement

Membre du Comité d’Aide au Développement Aide Publique au Développement 2020 (USD million) Aide humanitaire 2020 (USD million) Part d’aide humanitaire de l’APD totale (%)
Total CAD 152 895.09 19 775.44 12.93
Australie 2 318.95 232.88 10.04
Autriche 568.21 55.68 9.8
Belgique 1 175.95 186.89 15.89
Canada 3 917.17 578.87 14.78
Republic Tcheque 72.7 19.03 26.18
Danemark 1 718.5 368.49 21.44
Institutions UE 23 977.1 2 534.8 10.57
Finlande 656.94 90.8 13.82
France 13 088.23 124.29 0.95
Allemagne 25 878.79 1 961.46 7.58
Grèce 84.78 4.21 4.96
Hongrie 225.93 7.65 3.39
Islande 46.13 4.03 8.74
Irelande 521.95 123.24 23.61
Italie 1 403.01 173.29 12.35
Japon 16 886.07 451.19 2.67
Korée 1 925.23 1925.23 6.76
Luxembourg 314.81 61.07 19.4
Pays-bas 3 748.29 342.58 9.14
N.Zélande 433.41 27.33 6.31
Norvège 3 168.32 473.12 14.93
Pologne 233.06 37.07 15.9
Portugal 230.37 6.18 2.68
Répubique Slovaque 37.35 1.4 3.74
Slovénie 31.15 1.82 5.83
Espagne 1 036.17 111.61 10.77
Suède 3 618.25 551.05 15.23
Suisse 2884.7 589.4 20.43
Royaume Uni 12 381.1 12 381.1 15.86
U.S. 30 312.46 8 562.12 28.25

 

Source : OECD Creditor Reporting System, Creditor Reporting System (CRS) (oecd.org)