Face à l’urgence, l’art de prolonger l’attente

Suite à la 5e Conférence Nationale Humanitaire, Françoise Bouchet-Saulnier dresse le bilan des avancées obtenues par les organisations humanitaires face aux problématiques du criblage et des sanctions anti terroristes.


La préparation de la 5e CNH avait fait naitre chez les ONG humanitaires un espoir de réponse gouvernementale aux graves enjeux qui minent leur capacité d’action et leur sécurité sur le terrain. L’engagement du chef de l’Etat sur le dossier humanitaire était fort et devait permettre des avancées sur certains dossiers enlisés dans divers arbitrages interministériels.  Cette perspective a conduit à un très fort engagement des ONG pour faire des propositions très abouties sur un nombre limité de dossiers concrets.

 2 dossiers étaient apparus comme prioritaires à tous :

  • Renforcer l’application et le respect du Droit international humanitaire (DIH), qui légitime et sécurise l’action des ONG dans les terrains de conflits marqués par la préférence donnée aux lois anti-terroristes sur le DIH.
  • Lutter contre l’impunité des attaques sur les acteurs humanitaires. Cela signifie concrètement lutter contre la criminalisation de l’action de secours au regard des règles anti terroristes et punir les auteurs d’attaques contre les ONG.

Le rapport inégal entre le droit international humanitaire et le droit anti-terroriste.

Le rapport inégal entre le droit international humanitaire et le droit anti-terroriste repose sur le fait que le DIH est très faiblement inscrit dans le droit national, alors que le droit anti-terroriste y règne en maitre à travers le code pénal et des définitions de crimes très vagues.

Ce constat, et le remède à cette situation, suppose donc une volonté d’action politique capable de renforcer et clarifier le droit national et international applicable aux secours humanitaires et médicaux dans les contextes contre terroristes.

Nous avions proposé dans ce but de réparer un oubli du législateur français en inscrivant la référence au droit international humanitaire dans le code de procédure pénale française (nouvel article 689-15). Cela est légalement indispensable pour permettre aux acteurs humanitaire et aux juges de faire usage du droit international humanitaire en droit français dans leur appréciation des situations concrètes.

Nous avions également proposé l’intégration, dans le code pénal, d’une clause humanitaire au titre des infractions terroristes pour préciser que ces infractions ne s’appliquaient pas à l’action humanitaire impartiale menée dans les pays en conflit, conformément du droit international humanitaire (nouvel article 421-2-9). La proposition de décision ad hoc ou de directive du garde des sceaux nous laisse suspendu à l’arbitraire du cas par cas qui ne peut aucunement garantir notre impartialité, notre neutralité et notre sécurité sur les terrains où nous agissons.

Malgré nos demandes, contributions et attentes, il n’y a donc eu ni débat ni avancées juridiques sur ces sujets concrets. L’aveuglement politico bureaucratique continue d’ailleurs avec une nouvelle ordonnance demandant aux organisations humanitaire de trier les bénéficiaires de secours humanitaires et médicaux au regard des critères anti terroristes.

Sur quelques sujets, les propositions du Président français auront un impact positif pour les ONG.

Sur quelques sujets typiquement politiques, les propositions du Président Français auront un impact positif pour les ONG françaises. On pense notamment à l’annonce bienvenue relatives à l’augmentation du volume financier de l’aide apportée directement par la France ou via des droits de tirage spéciaux. La proposition de créer un poste d’Envoyé spécial auprès du Secrétaire Général des Nations Unies pour la préservation de l’espace humanitaire permettra également, si elle est adoptée au niveau onusien, de donner plus de visibilité à ces questions et de tester le consensus ou dissensus multilatéral qui les entoure.

A l’heure du bilan il nous est encore difficile de savoir si les différentes hiérarchies ministérielles ont fait preuve de trop de prudence et n’ont pas pu proposer au Président de la république les décisions politico-juridiques concrètes et fortes que nous attendions. Il est également possible que le Président ait préféré repousser ces décisions pour s’assurer qu’elles sont effectivement portées par les ONG, les administrations et les parlementaires. Du coté des ONG, nous n’avons pas le choix que de continuer à demander ce qui peut paraitre superflu à Paris mais est vital sur nos terrains d’action.

Françoise Bouchet-Saulnier, Directrice Juridique Internationale de Médecin Sans Frontières

Qui est Françoise Bouchet-Saulnier ?

Françoise Bouchet-Saulnier, docteur en droit et magistrate, est la directrice du département juridique international de Médecins Sans Frontières (MSF).

Elle est l’auteur de nombreux ouvrages et articles sur l’action humanitaire, le droit humanitaire et la justice internationale, notamment le Dictionnaire pratique du droit humanitaire (éd. La Découverte, 4ème édition 2013), traduit en huit langues.

Elle participe à la définition des droits et responsabilités des actions humanitaires et médicales de MSF en situation de crises et de conflit armé concernant le secours général aux populations et le secours médical aux blessés, malades et victimes de violence.

Au cours des 30 dernières années, elle a contribué au développement des politiques, des pratiques et des prises de paroles publiques de MSF sur l’action humanitaire, la défense de l’espace humanitaire, l’accès aux victimes, la protection des populations  face aux crimes de masse, et les enjeux liés aux interventions militaires internationale et à la justice pénale internationale

Mme Bouchet-Saulnier est chargée d’enseignement en master à l’Institut d’Etudes Politiques de Paris, à l’Institut Catholique de Paris et à la Sorbonne. Elle fait également partie du comité éditorial de la Revue internationale de la Croix-Rouge et du comité éditorial des études historiques publiées sur les grandes  « Prises de parole publiques » de MSF.


Pour en savoir plus sur la CNH :

    • Isabelle Moussard, directrice des opérations d’ACF, sur l’impact des régimes de sanction. 1:12:38.

« Nous, humanitaires, ne choisissons pas entre les bons et les mauvais malades, entre les bons ou les mauvais blessés »

Imposer aux organisations humanitaires, au nom de la lutte contre le terrorisme, un « criblage » des personnes incluses dans leurs programmes revient à les exposer en les faisant passer pour des mouchards, souligne, dans une tribune au « Monde », Pierre Micheletti, président d’Action contre la faim, jugeant décevants les résultats de la Conférence nationale humanitaire

Tribune. La Conférence nationale humanitaire (CNH), organisée tous les deux ans par le ministère de l’Europe et des affaires étrangères et les ONG françaises réunies au sein de la Coordination SUD, a tenu sa cinquième édition à Paris le 17 décembre, dans un format virtuel en raison des contraintes sanitaires. Elle n’a pas permis de déboucher clairement sur des décisions politiques, pourtant cruciales, afin de garantir la capacité à agir, comme la sécurité, des organisations humanitaires.

La table ronde consacrée au terrorisme a ainsi posé comme postulat de départ que l’action humanitaire avait comme préoccupation majeure de ne pas être un instrument susceptible de financer le terrorisme international. Les débats juridico-administratifs aussitôt induits entre les participants ont traduit la dérive technocratique dans laquelle s’embourbe le mouvement humanitaire depuis quelques années. L’accès et le soutien apporté aux populations dans la tourmente sont, dès lors, apparus relégués à des considérations collatérales pour les banques et les administrations des gouvernements donateurs.

En effet, l’hypothèse de départ selon laquelle nos programmes pourraient « nourrir » le terrorisme n’a jamais été documentée ou partagée avec les ONG. Aucune preuve n’en a été apportée. Or, cette hypothèse fonde la lourde mécanique de contrôle (des salariés, partenaires et prestataires de nos projets) qui aboutit jusqu’à la saturation de nos procédures, et nous confronte aux dilemmes kafkaïens auxquels nous sommes soumis pour transférer des fonds sur le terrain et payer les dépenses comme les salaires de nos équipes.

Le respect du principe de neutralité

Ce soupçon exprimé envers les ONG est d’abord et avant tout en totale contradiction avec notre mandat. Sur le champ de bataille de Solferino, en 1859, Henry Dunant (1828-1910), fondateur du mouvement de la Croix-Rouge internationale et père du droit international humanitaire, n’a pas choisi entre les Prussiens et les Français : il a pris le parti des soldats blessés. Ils représentaient alors 90 % des morts de la guerre. Aujourd’hui, 90 % des victimes de la violence sont des civils que les évolutions de la lutte contre le terrorisme viennent encore pénaliser.

Notre mandat est centré sur la possibilité de pouvoir secourir les rescapés, les déplacés et les réfugiés de tous les combats. Ce mandat est indissociable des principes cardinaux dont Dunant a été l’instigateur, désormais validés par l’Assemblée générale des Nations unies. Ces principes sont notre paratonnerre. Le principe de neutralité d’abord, qui ne nous situe du côté d’aucune des parties au conflit.

Des conflits qui désormais ne voient plus s’affronter les armées conventionnelles d’États rivaux mais bien davantage des groupes rebelles, qui se heurtent à l’armée régulière de leur pays, au service de ceux dont ils remettent en cause la légitimité ou les conditions d’exercice du pouvoir. Le deuxième principe qui guide les humanitaires est celui de l’impartialité. Nous ne choisissons pas entre les bons et les mauvais malades, entre les bons ou les mauvais blessés.

Une polarisation politique fatale

Le principe d’indépendance, enfin, nous met en situation de n’être sous l’influence d’aucun donneur d’ordre, qu’il soit politique ou financier. Ces principes sont mis à terre par le rôle que les financeurs gouvernementaux, presque tous issus d’Europe de l’Ouest ou d’Amérique du Nord, entendent nous voir endosser sur les terrains de conflit.

Vouloir nous impliquer dans la lutte antiterroriste, c’est symboliquement nous positionner contre les terroristes. C’est nous installer dans une polarisation politique potentiellement fatale. C’est le degré zéro du principe de précaution pour la sécurité de nos équipes sur le terrain. Nous n’avons pas été entendus sur notre demande d’exemption globale des humanitaires vis-à-vis de l’application des lois antiterroristes.

Nos propositions concrètes pour faire évoluer le code pénal français n’ont pas été mises à l’agenda politique dans le discours prononcé à cette occasion par le président Emmanuel Macron. Une mesure additionnelle, visant à nous imposer un « criblage » des personnes incluses dans nos programmes, reste floue quant à son application effective par des financeurs tels que l’Agence française de développement (AFD). Et ce, malgré les prises de position pour la suppression de ce projet, exprimées sans équivoque par le président du Comité international de la Croix-Rouge et la représentante de l’Union européenne.

Rester vigilants sur l’exégèse de la parole présidentielle

L’intention avouée vise à vérifier que les bénéficiaires de notre aide ne figurent pas sur des listes de personnes identifiées comme ayant appartenu à des groupes terroristes. Cette mesure expose les humanitaires, dans des environnements parfois ultraviolents, à passer pour des mouchards et des indicateurs aux yeux des groupes rebelles. C’est une mesure très grave, très inquiétante. Cette demande constitue une ligne rouge à ne pas franchir pour les organisations de solidarité internationale.

En réponse à l’inquiétude exprimée par les ONG, le président de la République a eu recours à une formulation floue : « Nous appliquerons totalement le principe de non-discrimination dans l’attribution de l’aide. » Il demeure fondamentalement dans le propos du chef de l’État une ambiguïté primordiale entre la place des opérations militaires, l’aide au développement et les interventions humanitaires, inscrivant ces trois registres d’action dans une cohérence globale, sous la bannière de l’Etat français.

Un rapprochement qui, aujourd’hui, peut-être lourd de conséquences. Il peut en effet se traduire par la mise en danger des équipes sommées de jouer un rôle dans la lutte antiterroriste, le risque d’empêchement à agir et la menace de criminalisation de l’aide, qui n’a pas totalement été écartée. Ces obstacles, qui persistent en partie, se cumulent avec les doutes, sur fond de Covid-19, sur la possibilité de recueillir les financements nécessaires pour les 235 millions de personnes qui auront besoin d’aide en 2021. Il nous faudra rester vigilants sur l’exégèse de la parole présidentielle à laquelle se livreront les administrations.

Pierre Micheletti est l’auteur de 0,03 % ! Pour une transformation du mouvement humanitaire international, éditions Parole, 2020, 269 pages, 19 €.

Retrouvez la tribune de Pierre Micheletti, président d’Action contre la Faim/ACF, parue dans le journal Le Monde, le 22 décembre 2020.

Qui est Pierre Micheletti ?

Médecin, diplômé de l’Ecole des Hautes Etudes en Santé Publique, il entreprend ses premières expériences à l’étranger en 1985. En 1987, il rejoint Médecins du Monde en tant que chef de mission au Guatemala. Il en devient le directeur des programmes en 1996, puis sera élu à la présidence en 2006 jusqu’en 2009.

Depuis 2009 il enseigne à l’Institut d’Etudes politiques de Grenoble où il codirige le master « Politiques et Pratiques des Organisations Internationales », ainsi qu’à la faculté de médecine de Grenoble où il a créé et dirige le diplôme « santé-solidarité-précarité ».
En 2014, il rejoint le conseil d’administration d’Action Contre la Faim, dont il devient président en 2019.

Il est l’auteur de nombreux articles dans la presse écrite nationale, en particulier comme collaborateur du Monde Diplomatique.

Autres fonctions occupées dans le champ de la santé :

  • Directeur de la santé de la ville de Grenoble (2000-2008)
  • Conseiller technique et membre du Directoire de l’hôpital psychiatrique de St Egrève (2009-2014)
  • Président de l’Association des Centres de Santé (Agecsa)(2009-2014)
  • Président de la Commission santé et membre du Conseil d’Administration de l’Uniopss (2012-2016)
  • Membre du Conseil National de la santé mentale (2014-2016)

Publications, hors articles scientifiques et presse nationale

Auteur

  • Humanitaire : s’adapter ou renoncer (essai), Marabout, Paris, 2008
  • Les orphelins, (roman) Lucien Souny (2ème édition), 2016 (1ère édition DDB/RFI 2010)
  • Les Poissons pleurent aussi (roman), Ed. Lucien Souny, 2016, poche 2020
  • Une mémoire d’Indiens (récit), Ed. Parole, 2018
  • O,O3% pour une transformation du mouvement humanitaire international, (Essai), Ed. Parole 2020.

Directeur/coauteur

  • Afghanistan : Gagner les cœurs et les esprits, PUG, RFI, 2014
  • La santé des populations vulnérables, avec C. Adam, V. Faucherre et G. Pascal, Ellipses, Paris mars 2017

Contributeur à des ouvrages collectifs

  • L’action humanitaire internationale entre le droit et la pratique, sous la direction d’Abdelwahab Biad, Némésis-Anthémis, Bruxelles 2016
  • La nouvelle géographie du développement, sous la direction d’Arnaud Zaccharie, La Muette – Le bord de l’eau, Bruxelles, 2016
  • Dictionnaire de la guerre et de la paix, sous la direction de Benoît Durieux, Jean-Baptiste Jeangène-Vilmer et Frédéric Ramel, Presses Universitaires de France, Paris mars 2017
  • Droit et pratique de l’action humanitaire, sous la direction de Sandra Szurek,Marina Eudes (Auteur) Philippe Ryfman (Auteur), LGDJ Lextenso, Paris, 2019

Préfacier

  • Toute une vie d’humanitaire, Pascal Grellety-Boisviel, Elytis, 2013
  • Jours tranquilles à Kaboul, Emmanuel Moy, Riveneuve éditions, 2014
  • Comprendre les organisations humanitaires, François Audet, Presses Universitaires du Québec, Montréal 2016

Pour en savoir plus sur la CNH :

  • Isabelle Moussard, directrice des opérations d’ACF, sur l’impact des régimes de sanction. 1:12:38.