L’humanitaire en débat

Contrôle de bons de distribution au sein de la Tapoa, région frontalière du Niger. CE/ECHO/Anouk Delafortrie

Cet article de François Grünewald  fait suite à ceux de Cyprien Fabre puis d’Emmanuel Rinck sur la nature même de l’humanitaire. Débat engagé qui va se poursuivre dans les prochains mois dans notre revue en ligne. Vos témoignages, réactions, réflexions à ce sujet sont les bienvenus, à nous envoyer sur info@defishumanitaires.com

Turbulences, datas et pansements :

 Quelques réflexions sur l’état de la planète et de notre secteur.

Alors que le Groupe URD (www.urd.org) célèbre ses trente ans cette année, trente ans à parcourir tant de terrains de crises et à en côtoyer tous les acteurs, c’est avec un grand intérêt que nous contribuons au débat lancé par Défis Humanitaires. Il pose en effet des questions essentielles. L’enjeu, comme trop souvent, sera notre capacité à trouver des réponses.

Plus de crises, moins de crises, crises durables ou éphémères, guerres, crises politiques ou socio-naturelles, voire technologiques et environnementales. Et d’abord, dans un monde éminemment chaotique, qu’est-ce qu’une crise demandant une réponse humanitaire ?  Une guerre ? l’effet d’un évènement climatique ? une pandémie ? l’écroulement d’un système économique (Liban) ? On en est même arrivé à dire qu’on est en crise humanitaire parce que l’on est passé sous la barre critique des indicateurs sur la malnutrition du fait de la pauvreté extrême. De même la léthalité croissante qui accompagne le règne des gangs dans les favelas au Brésil ou à Haïti, des cartels de la drogue au Mexique ou des Maras en Amérique centrale et atteint celle de guerres réelles a conduit à la création d’une nouvelle catégorie dans le DIH et l’action humanitaire. A côté des CAI (conflits armés internationaux), des CANI (conflits armés non internationaux) on a vu arriver les AFV (autres formes de violence).  L’augmentation des budgets de l’aide est évidente depuis 30 ans. Les articles précédents dans Défis Humanitaires sur ce sujet, notamment ceux de Cyprien Fabre et d’Emmanuel Rinck le soulignent et en explorent un certain nombre de raisons. Effets d’une augmentation réelle du nombre de personnes dans le besoin, sûrement, à la fois de façon mécanique avec la croissance démographique et de l’état de la planète (changements climatiques, effets de la pandémie, crises économiques et environnementales) ?  Effet de l’évolution de la notion de besoins ? On a ajouté les programmes genre, éducation, les kits « dignité », sécurité alimentaire, protection « main-streamée » etc,  là où avant il n’y avait grosso-modo que santé, aide alimentaire, WASH et la distribution de bâches et de quelques biens essentiels (casseroles, sceaux, etc.). Sans parler de la programmation Résilience ! Effet de l’évolution des outils d’analyse des besoins ? Mais aussi effet de la bureaucratisation du secteur, avec la multiplication coûteuse des MEAL (Suivi, redevabilité, apprentissage), des procédures de gestion et de due diligence, la lourdeur de la gestion des consortium, la multiplication des audits ?

Etudiant africain assistant à des cours à distance de l’Institut Bioforce. @Bioforce

On dit parfois que l’aide humanitaire s’est professionnalisée ? j’aurai envie de dire que non : les acteurs de l’aide de base, médecins, infirmiers et infirmières, ingénieurs WASH, etc. qui agissent auprès des populations et des communautés sont déjà des professionnels et ont juste appris à faire leur métier dans ces contextes particuliers que sont les crises du monde.  Ce qu’on a vu en fait, c’est l’émergence d’une nouvelle catégorie de professions autour de la gestion de l’aide, de la recherche des financements (grant writters et grant managers), du suivi, de la communication, du plaidoyer, de l’évaluation, etc. activités sûrement importantes mais aussi coûteuses et qui contribuent de fait à l’augmentation des sommes dédiées à l’humanitaire. Après les générations techniques et militantes du début (les médecins qui traversaient les cols dans la neige), celle erratique des logs (on se rappelle l’épopée de Équilibre en Bosnie), on a vu arriver les générations des DESS, puis des Masters (je fais partie des coupables, J’en ai formé beaucoup sous divers casquettes). Là où prédominait l’engagement et des trajectoires de vie au service des autres, on a vu émerger des carrières : on commence ONG et on termine aux UN ou chez les bailleurs. Coté institutionnel, aux générations des débuts (toujours héroïques, bien sûr) ce fut la génération des ECHO Babies, DFID babies et OFDA babies, la fin de la guerre froide ayant enlevé le couvercle qui bloquait les financements humanitaires. Cette fin du blocage du Conseil de Sécurité de l’ONU a profondément modifié les différents paramètres de l’humanitaire et permit la création d’institutions pour la mise en place et la coordination de l’aide humanitaire tout en libérant les financements humanitaires qui se sont envolés dès 1992.

Beni, Nord-Kivu, RD Congo- La MONUSCO a remis aux FARDC un camp militaire construit dans la localité de Kididiwe, autrefois bastion des rebelles ADF. L’armée congolaise va désormais y tenir une position permanente alors qu’elle mène avec l’appui de la MONUSCO des opérations contre les groupes armés dans cette région de Beni. Photo MONUSCO/Michael Ali.

Mais il y a toujours des crises qui s’entassent parce que les systèmes politiques n’arrivent pas à faire  tout le job. C’était un peu le sens du discours du Secrétaire général de l’ONU Ban Ki Moon lors du 1er Sommet mondial de l’Humanitaire quand il a parlé de l’importance de la résolution des crises en lançant le concept du Triple Nexus Humanitaire-Développement-Paix. Mais alors que le triple nexus aurait pu devenir un appel politique fort et continu à la responsabilité des États, voir des mécanismes multinationaux, il s’est transformé en un enjeu de coordination entre humanitaires, développement et … c’est quoi la paix, c’est qui les acteurs de la paix ? Donc les conflits se terminent rarement, sauf dans quelque cas par fatigue des combattants. Voire, avec la libération de la violence permise, le non-respect de la ligne rouge de l’utilisation des armes chimiques en Syrie (le massacre de la Ghouta), ils se remultiplient, s’aggravent et s’ancrent dans la durée tandis que les mécanismes de gestion du passé (les missions des Nations Unies, notamment) sont de plus en plus défiés et rendus ineffectifs.

Avec la croissance démographique, on a vu des densités humaines croissantes dans des zones à risque sismique, d’inondation, de glissement de terrain, de sécheresse. Le moindre évènement extrême et, dès lors, c’est par dizaines, voire centaines de milliers ou millions que l’on compte les populations affectées (voir les inondations au Pakistan). Dans ces contextes de conflits durables ou de catastrophes à répétition, les populations nous connaissent d’ailleurs très bien et savent souvent quoi répondre pour être enregistrées comme bénéficiaires. Combien de fois avons-nous vu des « victimes » qui connaissaient les questions avant même que les volontaires en première mission des ONG ne sortent leur Kubo tool box ? De même, combien de fois avons-nous vus les besoins être gonflés selon l’adage « si tu veux X et que tu sais que le bailleur ne va te donner que y% de ce que tu demandes, alors demande X + X*y% pour obtenir ce que tu veux » sachant qu’au final, dans tant de situations, on a vu les situations se stabiliser alors que moins de 60% de ce qui avait été demandé avait été accordé ? Combien de fois avons-nous vu des logiques de « chiffres d’affaires » et de « surface financière » prendre le pas de la logique d’effectivité sur le terrain (et ceci autant chez les bailleurs, que chez les ONG, aux UN et dans le monde Croix Rouge). Au nom du bien, bien sûr…

Renforcer la résilience contre la faim et la malnutrition au Burkina Faso
Dans la Tapoa, une région frontalière du Niger, le service d’aide humanitaire de la Commission européenne (ECHO) finance l’ONG ACF pour fournir des soins de santé et de nutrition ainsi qu’une assistance alimentaire. CE/ECHO/Anouk Delafortrie

Bref, face à cette explosion du nombre de bénéficiaires, à la complexification croissante de leurs besoins et aux dynamiques propres au secteur de l’aide, sommes-nous condamnés à accepter cet axiome, « toujours plus de besoins, ces derniers toujours plus chers et les ressources toujours plus contraintes » ?

On voudrait ici regarder quelques-uns des angles morts à toute cette réflexion, et qui nous semblent porteurs d’espoir mais aussi à terme à des besoins profonds de changement à l’intérieur du système de l’aide.

D’abord, il faut se rappeler qu’une grande partie des crises de ce monde passe sous les radars. La multitude des petites catastrophes, des conflits qui n’intéressent ni les médias, ni les bailleurs est infinie. Mais le secteur humanitaire n’y est que très rarement présent. Dans toutes ces crises, les acteurs locaux, voisins, maires, instituteurs, voire les familles émigrées à la capitale ou à l’étranger sont au cœur de la réponse : ils dégagent des décombres, sortent de l’eau, accueillent de leur côté de la frontière, réchauffent, nourrissent, protègent contre les tueurs, réconfortent dans le silence et l’humilité, envoient de l’argent et des couvertures, uniquement motivés par le sentiment de solidarité et l’envie d’aider.

Ensuite, et même quand la crise est visible et bien médiatisée, comme l’ont été l’explosion sur le port de Beyrouth, les inondations dans la Roya suite à la tempête Alex en France ou dans la guerre en Ukraine, on voit des dynamiques similaires mais avec des effets amplifiées 10×10 ! À Beyrouth, de nombreuses ONG internationales et agences des Nations Unies en étaient encore à voir comment lancer leurs évaluations des besoins quand des armées de volontaires venus de tout le pays étaient déjà déployées dans toutes les zones touchées pour évacuer les blessés, dégager les décombres, assister, réconforter tandis qu’une énorme solidarité se montait au sein de la Diaspora libanaise. Dans les vallées de la Roya et de la Vésubie, coupées du monde, la solidarité des montagnards était en œuvre dès les premières heures, à la lampe torche, avec les responsables municipaux pour sauver, évacuer, abriter, nourrir, et ceci a conduit à la mise en place d’impressionnantes dynamiques d’entraide à travers toute la France par des mécanismes innovants optimisant Facebook et les réseaux sociaux. Enfin, en Ukraine, c’est tout un peuple qui s’est levé pour aider ceux que la guerre avait touchés, mais aussi ceux qui en première ligne défendaient le pays. Et là boom, pour les Ukrainiens, la neutralité, ce n’était pas trop leur tasse de thé. Mais pour les acteurs humanitaires classiques, qui ont du mal à sortir de leurs modèles testés surtout dans des pays fragiles où la société civile cherche ses moyens d’action voire de survie, d’un coup, ce fut la confrontation avec des groupes de volontaires très engagés, dynamiques, digitalisés et souvent très compétents et avec des municipalités au taquet ! De fait, ces observations nous conduisent à l’autre face du débat sur la localisation, qui est trop souvent posé comme une histoire de partage du gâteau entre ONG du Nord et ONG du Sud, alors qu’il s’agit d’un enjeu de soutien à la large palette des acteurs des territoires et de leurs connections déterritorialisées avec les Diasporas et les réseaux sociaux.

« Bénéficiaires cash transfert inconditionnel » by Bizo Oumarou.
Mataram et Ya Gana de village de Boudouri, Niger, reçoivent la ration mensuel de cash transfert inconditionnel. Photo KaluInstitue

Le secteur humanitaire est devenu de plus en plus un « distributeur de cash ». Emergency cash transfert, inconditionnel cash transfert, RedRose font maintenant parties du vocabulaire quotidien des humanitaires et des figures imposées par les bailleurs.  Avec plein de bonnes raisons et pas mal de limites, comme on le voit sur la ligne de front de l’est de l’Ukraine, là où il n’y a ni banque ni magasin fonctionnel. Mais le développement des outils de transfert de fonds d’individus à individus, avec les Orange Money et autres systèmes, a aussi un autre effet dont les humanitaires auront à imaginer, voire à anticiper les conséquences à moyen et long termes. Ces systèmes de transfert d’argent de type Money Express largement utilisés par les diasporas depuis des années pour envoyer leurs rémittences au pays, permet à ce que la générosité se personnalise et sorte des canaux connus. « Au lieu de donner un chèque à ACF ou à MDM, je vais envoyer de l’argent directement à Fatoumata au Mali, que j’ai rencontré sur Instagram. Elle me donnera des nouvelles de ses enfants et je pourrais voir directement et à faible cout de gestion que mon argent est utile ». Cette histoire, inventée pour une conférence sur le futur des ONG, il y a 15 ans, est devenue une réalité qui met au défi le « business model » des ONG.

François Grünewald à Kharkiv (Ukraine) avec des représentants de la municipalité.

Dernier élément, il est clair qu’il faudra accepter de scier la branche sur laquelle une partie du système humanitaire s’est construit par une politique beaucoup plus volontariste de préparation aux désastres et d’adaptation aux changements climatiques. Au-delà du caricatural « pour y dollars investis dans la prévention, c’est x dollars économisés dans la réponse humanitaire », il y a une réalité : les pays, territoires et populations préparés à gérer les catastrophes sont les plus à même à en réduire l’impact, tandis que tout ce qui peut permettre de réduire l’occurrence et l’amplitude des désastres réduit les souffrances et les coûts d’interventions pour les secours et les reconstructions…  Et la guerre en Ukraine nous rappelle que cette approche joue aussi dans les conflits : la préparation des abris antiaériens, le stockage de vivres et de moyens de chauffage dans les métros et les sous-sols des immeubles ont sauvé de nombreuses personnes et continuent d’atténuer les souffrances. Gouverner c’est prévoir, dit l’adage. « Se préparer, c’est sauver » pourrait en être l’adaptation humanitaire.  Nous l’avons vu quand nous avons évalué les programmes de préparation du système hospitalier népalais au risque de séisme majeur sur Katmandu (http://www.urd.org/wp-content/uploads/2018/09/PE05_NepalEvaluation-1.pdf) ou lors de nos travaux sur la Corne de l’Afrique qui soulignaient l’importance d’avoir des mécanismes « prepardness-early warning-early response (https://www.urd.org/wp-content/uploads/2019/06/Review-of-Horn-of-Africa-drought-response_GroupeURD_2019.pdf).   Mais là, le problème, c’est qu’on répond à une anticipation des besoins futurs, et donc on ne peut amener aucune « évidence» de ces derniers ; pas de datas et donc très peu d’argent…. En l’absence de courage politique et d’application du principe de « no regret »,  on est « back to square one » : on attend les morts, la décapitalisation des économies rurales et les faces terrifiées d’enfants squelettiques pour agir !!

François Grunewald

François Grunewald travaille depuis plus de 35 ans dans le secteur de la solidarité internationale après différents postes à l’ONU, au CICR et dans les ONG. Depuis 1993, il participe à l’aventure du Groupe URD, institut de recherche, d’évaluation, de production méthodologique et de formation spécialisé dans la gestion des crise, l’action humanitaire et la reconstruction. Il a conduit de nombreuses recherches et évaluations sur les programmes humanitaires et post crise (Post Mitch, zone Tsunami, Somalie, Darfur, Afrique centrale, Kosovo, Afghanistan, Mali, Caucase, Haïti, crise syrienne, Népal, Ebola, Yemen, etc.) pour les bailleurs (Commission Européenne, Gouvernements français, britanniques, américains, etc.), le CICR, la FICR, l’ONU et les ONG. Il anime des travaux sur la gestion des catastrophes et la résilience ainsi que sur les déplacements de population. Ancien professeur associé à l’Université Paris XII, il enseigne dans diverses institutions en Europe, au Canada et aux Etats Unis. Auteur de nombreux articles, il a dirigé plusieurs ouvrages, notamment «Entre Urgence et développement », « Villes en Guerre et Guerre en Villes », « Bénéficiaires ou partenaires » aux Editions Karthala.

L’humanitaire en débat, articles précédents :

Humanitaire 2021, les chiffres de l’Aide Publique au Développement.

Une vue aérienne montre un camp de Syriens déplacés couvert de neige près de la ville d’Afrin, dans la campagne du nord de la province d’Alep, contrôlée par les rebelles, le 19 janvier 2022. (Photo OMAR HAJ KADOUR / AFP)

À la fin de l’année dernière, les données finales de l’OCDE sur l’Aide Publique au Développement (APD) en 2021 ont été publiées. C’est un long processus qui analyse chaque année plus de 250 000 projets ou allocations rapportées par les bailleurs afin d’être qualifié comme APD. Ce long travail assure la qualité des chiffres et explique pourquoi seules les données de 2021 sont disponibles. Il ne s’agit donc pas là d’un outil de mesure immédiate des réponses aux crises, mais d’un outil permettant d’analyser les tendances sur une base commune.

En 2021 donc, l’ensemble des bailleurs publics et privés, bilatéraux ou multilatéraux rapportant à l’OCDE a dépensé 222 milliards au titre de la coopération au développement, une légère baisse par rapport aux 224 milliards dépensés en 2020. Les 31 membres CAD représentent encore la majorité, ou 61 % de l’APD, avec un effort supplémentaire de leur part en 2021, passant de 129 à 136 4 milliards entre 2020 et 2021.

L’assistance humanitaire est une catégorie de l’APD au même titre que d’autres type d’aide. Cette assistance humanitaire poursuit sa croissance ininterrompue (figure 1), reconnaissant que ces chiffres sont antérieurs au début de la guerre en Ukraine. Il est probable que la part d’aide humanitaire connaisse une augmentation bien plus significative en 2022. Pic passager ou début d’un nouveau plateau, nous verrons.

 

Graphique de l’évolution de l’APD de 2012 à 2023.

L’APD humanitaire globale a augmenté de 6 % entre 2020 et 2021 alors que L’APD des pays du CAD augmentait pour sa part de 20 %. Le CAD demeure donc bien le pilier financier du système humanitaire, finançant 71 % des 33 milliards USD d’APD humanitaire globale. Seulement huit membres du CAD ont couvert 76 % des appels humanitaires consolidés de 2021, reflétant l’extrême concentration de la base financière du système humanitaire. Les appels à élargir cette base ont peu été suivi d’effet. Les bailleurs du Golfe sont les plus impliqués dans un effort humanitaire, avec une aide qui demeure toutefois peu prévisible et géographiquement très liée.
L’aide humanitaire représente désormais 15 % aussi bien de l’APD globale que de celle des pays du CAD, avec de fortes disparités par pays donateur Le tableau ci-dessous indique le montant d’APD total, le montant d’APD humanitaire (décaissements bruts, prix constants, USD 2020), la part d’APD humanitaire pour les membres du CAD et quelques autres, ainsi que le pourcentage d’évolution entre 2020 et 2021.
Cette croissance de l’APD humanitaire est tirée par les États-Unis qui consolident leur place de premier bailleur humanitaire (11,8 milliards), avec une augmentation de 38 % par rapport à 2020. La hausse massive d’APD humanitaire de la part du Japon est notable (+139 % dépassant le milliard USD en 2021).
Pour l’ensemble des bailleurs, la part d’APD humanitaire pour l’Asie – comprenant le Moyen-Orient (16,4 milliards USD) dépasse largement celle allouée à l’Afrique (9 milliards), confirmation d’une tendance longue, même si l’écart se resserre doucement. Les pays du CAD ont alloué pour leur part des montants humanitaires à peu près équivalent à l’Afrique et à l’Asie (7,4 et 7,8 milliards respectivement). Le système multilatéral est plus présent en Afrique (2,3 milliards) qu’en Asie (1,9 milliard) et ce sont bien les bailleurs non-CAD qui avec leur appui au Moyen Orient font la différence géographique (6,7 milliards en Asie contre 73 millions en Afrique).

Jeunes filles afghanes au cours d’une distribution alimentaire. @USAID

Sans surprise, c’est l’Afghanistan qui est le premier récipiendaire d’aide humanitaire globale en Asie centrale, passant de 0,5 à 2 milliards entre 2020 et 2021, questionnant la capacité du système humanitaire à absorber une augmentation de 300 % dans un contexte aussi politiquement et logistiquement contraint que l’Afghanistan. Cette augmentation humanitaire s’inscrit dans le cadre d’une APD globale qui est restée à peu près stable, entre 4 et 4,5 milliards par an depuis 2015. L’assistance humanitaire remplace donc peu à peu le développement lorsqu’il n’y a plus de coopération ou de dialogue possible autour d’objectifs de développement. Ce sont les membres du CAD qui fournissent l’immense majorité de cette aide humanitaire, avec un désintérêt prononcé des bailleurs non-CAD, notamment des bailleurs du Golfe pour l’aide humanitaire dans ce pays.
La Syrie demeure encore en 2021 le premier récipiendaire d’une aide humanitaire qui commence pourtant à refluer, passant d’un pic historique de 9 milliards en 2020 à 7 milliards en 2021. Contrairement à l’Afghanistan ou des projets d’infrastructure étaient encore en œuvre début 2021, 90 % de l’APD en Syrie est déjà humanitaire, il ne reste plus que des projets résiduels de développement. Ici, les bailleurs non-CAD sont très présents, avec 5,4 milliards USD en 2021, bien au-dessus du 1.5 milliard des pays du CAD.

La part d’aide humanitaire en Europe (1 milliard USD), consistait en 2021 quasi exclusivement de l’aide aux réfugiés en Türkiye (0,8 milliard). L’aide humanitaire à l’Ukraine avait augmenté en 2015 (298 millions) puis avait décru régulièrement jusqu’à atteindre 137 millions en 2021.
L’APD humanitaire globale à l’Afrique s’élève à 9,8 milliards en 2021, une augmentation de 17 % par rapport à 2020. Les principaux pays bénéficiaires restent les mêmes, avec une hausse significative en Éthiopie, de 770 millions en 2020 à 1.3 milliards en 2021. L’aide humanitaire en Somalie (668 millions), au Sud Soudan (990 millions), au Mali (179 millions USD) décline très légèrement, et augment légèrement au Niger (224 millions USD).
Un fait marquant pour l’ensemble du secteur est l’augmentation massive des projets régionaux entre 2020 et 2021, de 99 à 220 millions en Afrique, de 125 à 415 millions en Amérique du Sud, de 10 à 208 millions USD en Asie centrale ou de 98 à 238 millions au Moyen orient. Ce phénomène rend compte des difficultés à intervenir directement au cœur des crises mais aussi du nombre décroissant de déplacements forcés dans les régions limitrophes des crises.

Au cours des dernières années, l’assistance humanitaire est devenue pour les bailleurs un outil des plus importants de réponse aux crises, dans les pays où il n’y a plus vraiment de coopération, c’est-à-dire pas de dialogue politique entre les bailleurs de fonds et des pays qui sont désormais moins des « pays partenaires » qu’une source d’inquiétude politique, sécuritaire et migratoire. Que faire alors dans des pays qui rejettent de plus en plus ouvertement le modèle de développement et les « valeurs » proposées par un nombre somme toute limité de pays qui tiennent le système de développement à bout de bras. Question difficile, réponse impossible, ce qui explique le soutien plus ou moins direct aux populations au moyen de l’aide humanitaire, en prétendant qu’elle est neutre et ne porte pas avec elle un corpus de valeurs occidentales tout de même assez marqué.

Cyprien Fabre.

Cyprien Fabre est le chef de l’unité « crises et fragilités » à l’OCDE. Ancien volontaire de Solidarités, puis responsable de plusieurs bureaux pour la DG ECHO, Il rejoint l’OECD en 2016 pour analyser l’engagement des membres du Comité d’Aide au Développement dans les pays fragiles et affiner la contribution de l’aide au développement aux objectifs de paix dans les contextes de crise.