Face à l’urgence, l’art de prolonger l’attente

Suite à la 5e Conférence Nationale Humanitaire, Françoise Bouchet-Saulnier dresse le bilan des avancées obtenues par les organisations humanitaires face aux problématiques du criblage et des sanctions anti terroristes.


La préparation de la 5e CNH avait fait naitre chez les ONG humanitaires un espoir de réponse gouvernementale aux graves enjeux qui minent leur capacité d’action et leur sécurité sur le terrain. L’engagement du chef de l’Etat sur le dossier humanitaire était fort et devait permettre des avancées sur certains dossiers enlisés dans divers arbitrages interministériels.  Cette perspective a conduit à un très fort engagement des ONG pour faire des propositions très abouties sur un nombre limité de dossiers concrets.

 2 dossiers étaient apparus comme prioritaires à tous :

  • Renforcer l’application et le respect du Droit international humanitaire (DIH), qui légitime et sécurise l’action des ONG dans les terrains de conflits marqués par la préférence donnée aux lois anti-terroristes sur le DIH.
  • Lutter contre l’impunité des attaques sur les acteurs humanitaires. Cela signifie concrètement lutter contre la criminalisation de l’action de secours au regard des règles anti terroristes et punir les auteurs d’attaques contre les ONG.

Le rapport inégal entre le droit international humanitaire et le droit anti-terroriste.

Le rapport inégal entre le droit international humanitaire et le droit anti-terroriste repose sur le fait que le DIH est très faiblement inscrit dans le droit national, alors que le droit anti-terroriste y règne en maitre à travers le code pénal et des définitions de crimes très vagues.

Ce constat, et le remède à cette situation, suppose donc une volonté d’action politique capable de renforcer et clarifier le droit national et international applicable aux secours humanitaires et médicaux dans les contextes contre terroristes.

Nous avions proposé dans ce but de réparer un oubli du législateur français en inscrivant la référence au droit international humanitaire dans le code de procédure pénale française (nouvel article 689-15). Cela est légalement indispensable pour permettre aux acteurs humanitaire et aux juges de faire usage du droit international humanitaire en droit français dans leur appréciation des situations concrètes.

Nous avions également proposé l’intégration, dans le code pénal, d’une clause humanitaire au titre des infractions terroristes pour préciser que ces infractions ne s’appliquaient pas à l’action humanitaire impartiale menée dans les pays en conflit, conformément du droit international humanitaire (nouvel article 421-2-9). La proposition de décision ad hoc ou de directive du garde des sceaux nous laisse suspendu à l’arbitraire du cas par cas qui ne peut aucunement garantir notre impartialité, notre neutralité et notre sécurité sur les terrains où nous agissons.

Malgré nos demandes, contributions et attentes, il n’y a donc eu ni débat ni avancées juridiques sur ces sujets concrets. L’aveuglement politico bureaucratique continue d’ailleurs avec une nouvelle ordonnance demandant aux organisations humanitaire de trier les bénéficiaires de secours humanitaires et médicaux au regard des critères anti terroristes.

Sur quelques sujets, les propositions du Président français auront un impact positif pour les ONG.

Sur quelques sujets typiquement politiques, les propositions du Président Français auront un impact positif pour les ONG françaises. On pense notamment à l’annonce bienvenue relatives à l’augmentation du volume financier de l’aide apportée directement par la France ou via des droits de tirage spéciaux. La proposition de créer un poste d’Envoyé spécial auprès du Secrétaire Général des Nations Unies pour la préservation de l’espace humanitaire permettra également, si elle est adoptée au niveau onusien, de donner plus de visibilité à ces questions et de tester le consensus ou dissensus multilatéral qui les entoure.

A l’heure du bilan il nous est encore difficile de savoir si les différentes hiérarchies ministérielles ont fait preuve de trop de prudence et n’ont pas pu proposer au Président de la république les décisions politico-juridiques concrètes et fortes que nous attendions. Il est également possible que le Président ait préféré repousser ces décisions pour s’assurer qu’elles sont effectivement portées par les ONG, les administrations et les parlementaires. Du coté des ONG, nous n’avons pas le choix que de continuer à demander ce qui peut paraitre superflu à Paris mais est vital sur nos terrains d’action.

Françoise Bouchet-Saulnier, Directrice Juridique Internationale de Médecin Sans Frontières

Qui est Françoise Bouchet-Saulnier ?

Françoise Bouchet-Saulnier, docteur en droit et magistrate, est la directrice du département juridique international de Médecins Sans Frontières (MSF).

Elle est l’auteur de nombreux ouvrages et articles sur l’action humanitaire, le droit humanitaire et la justice internationale, notamment le Dictionnaire pratique du droit humanitaire (éd. La Découverte, 4ème édition 2013), traduit en huit langues.

Elle participe à la définition des droits et responsabilités des actions humanitaires et médicales de MSF en situation de crises et de conflit armé concernant le secours général aux populations et le secours médical aux blessés, malades et victimes de violence.

Au cours des 30 dernières années, elle a contribué au développement des politiques, des pratiques et des prises de paroles publiques de MSF sur l’action humanitaire, la défense de l’espace humanitaire, l’accès aux victimes, la protection des populations  face aux crimes de masse, et les enjeux liés aux interventions militaires internationale et à la justice pénale internationale

Mme Bouchet-Saulnier est chargée d’enseignement en master à l’Institut d’Etudes Politiques de Paris, à l’Institut Catholique de Paris et à la Sorbonne. Elle fait également partie du comité éditorial de la Revue internationale de la Croix-Rouge et du comité éditorial des études historiques publiées sur les grandes  « Prises de parole publiques » de MSF.


Pour en savoir plus sur la CNH :

    • Isabelle Moussard, directrice des opérations d’ACF, sur l’impact des régimes de sanction. 1:12:38.

« La solidarité internationale est l’affaire de toute la nation ».

Une interview avec Philippe Jahshan, président de Coordination Sud, par Alain Boinet. Sur le financement de la solidarité internationale suite à la crise du Covid-19.

Alain Boinet : Le CICID (Comité Interministériel de la Coopération Internationale et du Développement) du 8 février 2018 a décidé d’une augmentation de l’APD (Aide Publique au Développement) selon une trajectoire progressive pour atteindre 0,55% du PNB (Produit National Brut) de la France en 2022. Dans le contexte actuel de pandémie mondiale et de plan de relance, cet engagement sera-t-il bien tenu ?

Philippe Jahshan : Si l’on parle en termes de pourcentage, oui et sans doute dès cette année ! mais cela est dû à la contraction du RNB (Revenu National Brut). Aussi, il faudra parler surtout en termes de volumes. C’est bien sur un objectif de 15 milliards d’euros que l’on jugera de l’atteinte ou pas des engagements de mandature pré-COVID.

 

Lors d’une réunion récente avec Jean-Yves Le Drian, ministre de l’Europe et des Affaires étrangères avec Coordination Sud, celui-ci a affirmé que l’objectif était bien de sécuriser le cap budgétaire de l’APD en 2021 à hauteur de 0,51% du PNB ? Es-tu rassuré par ces propos ?

Le ministre s’est montré déterminé à sécuriser les moyens prévus pour l’APD et nous nous en félicitons. Mais nous allons plus loin. Nous pensons qu’on ne peut plus se suffire des engagements pré-crise. La donne a totalement changé et nous sommes entrés dans une rupture majeure et historique qui doit être traitée à la bonne hauteur.

 

Face à la pandémie du Covid-19, qui affecte en particulier les pays les plus fragiles, tu as déclaré récemment que « La France ne peut plus se contenter des objectifs préalablement établis ». En effet, les besoins de liquidités pour ces pays sont essentiels. Malgré un moratoire sur la dette, le dernier G-20 semble assez divisé et attentiste à ce sujet. Ne perd on pas un temps précieux ?

Absolument. Nous perdons un temps très précieux. Si l’on reprend les analyses d’Ester Duflo, elle soutient qu’il est bien moins coûteux économiquement, socialement et humainement, de produire de la dette remboursable sur des temps très longs, mais qui produise de la relance tout de suite – et donc de l’activité – plutôt que de laisser tomber dans des trappes de pauvreté des populations entières par manque d’investissement immédiat. Cela, en effet, produit du coût économique plus important à court et moyen terme, sans parler du coût social et humain. De fait, nos pays ont fait ce calcul là pour eux-mêmes. C’est le sens du plan de relance européen que la France a porté. Et pour certains, il reste même insuffisant.

Nous demandons que ce même raisonnement soit tenu pour les pays en développement. En révisant à la hausse les ambitions pré-crise en matière d’APD, en France, comme en Europe et au niveau de l’ensemble des bailleurs bi ou multilatéraux. Parce qu’il ne peut y avoir de relèvement ni de relance et de stabilité durable, sans l’intégration d’une part de solidarité internationale dans nos efforts nationaux.

Les estimations du coût humain, sanitaire, social et économique de la crise pour les pays en développement sont massives. Les Nations Unies avant l’été chiffraient autour de 500 milliards de dollars les besoins immédiats. Et la France d’ailleurs avait amorcé cette mobilisation. Le Président de la République en avait appelé au FMI pour débloquer 500 milliards de dollars de création monétaire internationale, et s’était engagé à ce que la part de la France (autour de 25 milliards) puisse être orientée vers les pays en développement. Cela, couplé à son engagement à l’annulation des dettes des pays les plus pauvres, constituait une feuille de route ambitieuse. Malheureusement, l’initiative auprès du FMI a été bloquée par les États-Unis, et le paiement de la dette a seulement été ajourné.

Aussi, si l’on fait le bilan aujourd’hui de la situation, nous constatons qu’aucun effort massif n’a été entrepris par aucun pays donateur. L’Union européenne et les pays du Nord globalement n’ont consacré aucun euro additionnel à l’APD. C’est très regrettable.

Assemblée Générale de Coordination Sud – 2019. Jean-Yves Le Drian et Philippe Jahshan. ®CoordinationSud

Le budget de l’Union Européenne pour la solidarité internationale est en retrait pour la période 2021-2027 suite au plan de relance de 750 milliards d’euros. Que faut-il en penser et peut-on espérer que les organisations multilatérales comme le FMI ou la Banque Mondiale viendront abonder les ressources indispensables par le transfert des vases communicants.

A ce jour, il n’y a aucune garantie pour cela. C’est sans doute le calcul de plusieurs pays donateurs, comme en France, de miser sur une relance mondiale à travers le FMI ou la Banque, mais comme je le disais précédemment, à ce jour, cela n’a pas fonctionné. Les égoïsmes nationaux prennent le dessus. Nous avons espéré que l’Union européenne prenne sa part et fasse bonne place à la solidarité internationale dans son plan de relance. La réalité des négociations notamment avec ceux qu’on a appelé les « frugaux », a été celle du sacrifice, notamment de cette part internationale du plan. Ce sont des calculs déplorables et de courte vue.

 

Quand on voit la situation au Liban ou au Mali, ou encore en Afghanistan, on se dit que la bonne gouvernance politique, économique et sociale est indispensable pour utiliser utilement toute aide extérieure. Qu’est-ce-que cela peut inspirer aux acteurs de la solidarité internationale ?

La variété des situations appelle à mesurer les solutions selon chaque contexte. Toutefois, si l’on se base sur ces trois pays, on peut utilement redire l’importance de ne jamais considérer la solidarité comme un objet externe ; c’est-à-dire pensé par celui qui aide, au bénéfice de celui qui doit être aidé.

En ce sens, comme dans nos propres pays, les véritables filets de résiliences et de développement se situent dans la vitalité de la société civile locale, de ses acteurs associatifs et de ceux qui créent et font l’activité économique, notamment sociale et solidaire. Ils se situent dans ce qui fonde la participation citoyenne et démocratique, et la proximité. Ils se situent dans les innombrables savoir faire locaux, souvent mal valorisés dans l’histoire du développement, parce que considérés de moindre valeur que les technologies du monde développé. C’est avec ces acteurs, et c’est dans ce qui permet de fabriquer des citoyens pleins, indépendants, qu’il faut investir l’aide internationale. C’est dans les acteurs qui bâtissent les véritables transitions démocratiques.

Pour les trois cas cités, on peut parfois se demander si l’essentiel des moyens a bien été consacré à cela. On sait combien l’aide est incriminée parce qu’elle peut nourrir ici et là de la corruption, et qu’elle a pu entretenir des régimes impotents au dépit du bon sens dans tant de pays. C’est sans doute vrai. Mais ce n’est pas le principe de l’aide ou de la solidarité qu’il faut condamner, mais bien les méthodes, les objectifs et finalités réelles de cette aide.

 

Vecteur et outil de la solidarité internationale, beaucoup d’ONG sont impactées par la situation, au risque de devoir réduire si ce n’est interrompre certains programmes d’aide pourtant cruciaux, au moment même où leur action est indispensable. Qu’attends-tu des pouvoirs publics comme mesure ?

Nous avons fait plusieurs propositions à ce sujet. Un certain nombre ont été prises en compte et je m’en félicite. Par exemple, celui de l’assouplissement des conditions et règles de cofinancement de l’AFD (Agence Française de Développement) pour les programmes de l’année 2020 ; la garantie du maintien des volumes et subventions aux programmes en cours, même dans le cas d’arrêt ou de retard d’exécution ; ou encore l’accès des ONG à l’instar de l’ensemble des associations, aux mesures d’aide à l’économie générale du pays : le report de charges, l’accès aux mesures de chômage partiel, l’accès au prêt garanti par l’État etc.

Enfin, suite à notre rencontre avec Jean Yves Le Drian fin mai dernier, nous avons obtenu un financement exceptionnel additionnel de 20 millions d’euros pour les projets d’aide humanitaire et de développement des ONG françaises. C’est un effort important dans un budget d’APD à moyens constants. Mais ce sont plus de 140 ONG françaises qui ont répondu à l’appel du ministre au travers de Coordination SUD, et pour un total de 449 projets représentant un budget total de plus de 272 millions d’euros. Nous avons ainsi fait la preuve de l’extraordinaire vitalité du secteur malgré la crise, et de sa capacité en deux semaines, à mobiliser et produire des propositions d’actions auprès de l’État.

J’espère que cela contribuera à transformer un peu plus, la perception que peuvent encore avoir les autorités, du rôle, de la capacité et de l’efficacité des ONG françaises.

Mais au-delà de ces mesures, nous avions aussi appelé à un soutien exceptionnel au mécénat et à la générosité du public, notamment par un accroissement de la défiscalisation du don à 75% pour le dernier semestre de l’année, si essentiel notamment à l’approche des fêtes de fin d’année. Je regrette que cette demande ait été rejetée par le gouvernement lors du débat parlementaire sur le 3è rectificatif budgétaire de juin dernier.

Je regrette aussi qu’à ce stade, aucune mesure de soutien structurel n’ait vu le jour pour combler les pertes en frais de fonctionnement des associations. Les ONG en particulier ont des ressources très diversifiées. Elles sont fortement soutenues par la générosité du public et par le mécénat. Les estimations sur ce point sont mauvaises pour la fin de l’année, et probablement pour 2021. Les moyens perdus ne se récupèrent pas. Ce sont autant de cofinancements que les ONG ne pourront pas honorer y compris auprès de bailleurs publics qui auraient maintenus leurs soutiens.

Remise des recommandations de la société civile aux pays
du G7 à Jean-Baptiste Lemoyne, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Europe et des Affaires étrangères dans le cadre du sommet du C7 – Paris, le 1er juillet 2019. ®CoordinationSud

Lors de votre entretien avec Jean-Yves Le Drian vous avez parlé de la LOP (Loi « développement solidaire ») pour le développement international et celui-ci en a annoncé sa relance. Quand cela pourrait-il intervenir et quels sont les enjeux pour toi.

Le calendrier n’est pas précisé encore. Nous espérons une relance du projet pour cet automne. Le ministre a parlé d’une relance dès septembre et le CESE (Conseil Économique Social et Environnemental) a déjà été saisi d’un projet rectifié suite à la crise du Covid. Aussi, cela confirme que le processus reprend. C’est tant mieux.

Cette loi, pour nous chez Coordination Sud, doit incarner l’engagement politique de la France à bâtir un monde moins inégalitaire, sans pauvreté et plus écologique. Elle doit consacrer les engagements de notre pays à la mise en œuvre des engagements de l’accord de Paris sur le Climat et des ODD (Objectif de Développement Durable), et en ce sens, elle doit se donner les moyens de garantir une meilleure cohérence entre les politiques publiques domestiques et la politique de développement international. Elle doit inscrire résolument dans les textes les engagements de la France pour la promotion et la défense des droits humains et de l’égalité entre femmes et hommes. Cette loi doit également affirmer l’engagement de notre pays dans la défense du droit international humanitaire et de l’ensemble des principes humanitaires tant bafoués aujourd’hui sur tant de terrains.

Nous pensons également que la loi doit consacrer le rôle essentiel de la société civile et des associations de solidarité internationale tout particulièrement. La reconnaissance de leur droit d’initiative, issu de la liberté associative consacrée par notre Constitution ; et par conséquent, la place et le rôle du citoyen dans l’exercice de cette solidarité internationale de la France.

En somme, nous disons que la politique de développement n’est pas que l’affaire de l’exécutif. Mais cela doit être l’affaire de la nation tout entière. Et la loi doit l’incarner.

Enfin, évidemment, nous attendons que la loi confirme une dimension programmatique budgétaire, projetant à 2025 l’ambition d’atteindre 0.7% de notre RNB, et fixant à cette échéance les paliers précis pour y parvenir. Le Président de la République, dans son allocution sur la relance qu’il souhaite, a affirmé que toutes les politiques publiques devaient se bâtir sur le temps long. La politique de développement est par excellence une politique du temps long. Il serait incompréhensible que la programmation adoptée en 2021, s’arrête seulement à l’échéance du quinquennat.

 

Comment souhaites-tu conclure ?

En te remerciant ! Et en formant le souhait que la crise que nous traversons, qui constituera probablement une rupture majeure dans l’histoire de ce siècle, soit l’opportunité d’un monde meilleur : c’est-à-dire le déclic pour accélérer les transformations sociales, écologiques et démocratiques qui sont à l’œuvre un peu partout et pour répondre mieux aux aspirations citoyennes à plus de participation et de considération.

Jean Yves Le Drian exprimait, au printemps dernier, ses craintes que le monde de demain ne soit pire que celui d’avant ; il n’avait sans doute pas tort.  Faisons donc en sorte que cela ne soit pas le cas ! Et quel meilleur levier que la solidarité internationale pour cela ?

 

Qui est Philippe Jahshan ?

Diplômé de l’Institut d’Etudes Politiques de Paris (Sciences Po) avec une spécialisation dans les Relations internationales et les métiers du développement, Philippe Jahshan s’est engagé dans les ONG et notamment à Solidarité Laïque depuis 2002. Après y avoir occupé plusieurs fonctions de chef de projets, il est devenu en 2009 le délégué aux actions internationales, puis en 2016 le délégué aux Relations extérieures.

 

Parallèlement, Philippe a exercé plusieurs mandats dans des collectifs de la solidarité internationale : coordinateur du Réseau Euromed France (2005-2008), administrateur (à partir de 2006) puis président du F3E (2010-2012) et administrateur de Coordination SUD depuis 2010.

Au sein de Coordination SUD, Philippe Jahshan s’est particulièrement investi sur les questions européennes. Référent Europe de Coordination SUD, il a représenté Coordination SUD au sein de Concord, dont il a co-présidé le Forum Politique (Policy Forum) entre 2011 et 2012, et en a été le représentant au Forum politique pour le développement de la Commission Européenne jusqu’en 2015.

Elu au Bureau de Coordination SUD en 2012, il y a exercé les fonctions de trésorier puis de vice-président. Depuis janvier 2015, Philippe Jahshan est Président de Coordination SUD (ré-élu pour un second mandat de trois ans en décembre 2017). Il est membre du Conseil National pour le Développement et la Solidarité Internationale, et de son Bureau au titre du collège ONG. Il siège au Conseil d’administration de l’AFD. Depuis novembre 2015, il est membre du Conseil Economique, Social et Environnemental, dans le groupe des associations. A ce titre, Philippe Jahshan a été rapporteur au Cese d’un avis sur la Coopération française dans le cadre de de l’agenda 2030 du développement durable.

Enfin, en octobre 2016, il est élu Président du Mouvement Associatif (la coordination des collectifs associatifs français).