Alors nous y voilà. Le monde d’avant s’est effondré devant nous. Les humanitaires qui voient le monde au travers de ses souffrances le sentait venir, même si la brutalité du choc autorise d’être un peu étourdi. C’est d’autant plus violent que le système, déjà sous grande pression extérieure, s’écroule de l’intérieur. Des coupes budgétaires annoncées par de nombreux pays européens nous donnait les prémices de ce qui allait venir.
D’un coup, nous voilà démuni. Cela fait longtemps, rapport après rapports, que l’on sait tous que la concentration des financements humanitaires dans les budgets d’une petite poignée de bailleurs représentait un danger. Beaucoup d’efforts de diversification ont été fournis, avec peu de résultats. Pourquoi ?
La coopération au développement, l’aide humanitaire est tellement ancrée dans nos systèmes – les riches aident les pauvres – que nous oublions pourquoi cela existe. Ce n’est pas vraiment une question de morale. Les états ne rentrent pas dans le champ de la morale, et si votre gouvernement dépense l’argent de vos impôts pour le donner sans contrepartie évidente à l’extérieur de la communauté nationale, c’est qu’il y trouve un intérêt. Lorsque cet intérêt n’est plus perçu ou perceptible, alors il y a un problème.
La rudesse américaine ne doit pas faire oublier que les annonces des coupes budgétaires sont annoncées depuis des mois par de nombreux pays donateurs. Mais voilà, on ne donne plus. Pourquoi donnerait-on d’ailleurs à des pays dont les gouvernants, et la population parfois, ne veux plus entendre parler de nous ? Pourquoi l’aide humanitaire, budgétairement comptabilisée comme aide publique au développement, financée quasiment exclusivement par les pays de l’Ouest politique serait perçue comme neutre ? Cela fait bien longtemps que la neutralité humanitaire n’est perçue que par ceux qui la fournissent.
Avec un objectif politique bien compris, l’aide au développement a été construite pour permettre aux pays les moins avancés économiquement, nouvellement indépendants, de pallier le manque de base fiscale qui leur aurait permis d’investir dans leur propre infrastructure physique et sociale. Certains pays l’on fait et se sont intégrés dans l’économie mondiale, notamment en Asie, et d’autres non. La coopération au développement est alors devenue une façon de faire converger les pays les moins développés vers un modèle occidental non seulement en terme économiques, mais aussi en terme politique et sociétal. Démocratie, droits de l’homme, égalité homme-femme, etc. Peut-il y avoir un développement économique, une baisse de la pauvreté en dehors de ce modèle ? Il semble que oui, aussi étonnant que cela nous paraisse.
L’aide humanitaire, historiquement est issue d’initiatives privées ou religieuses. Les gouvernements ont ensuite pris le relais. Puisqu’on ne sait prévenir ou arrêter la guerre, réparons ses conséquences au mieux. L’aide humanitaire reflète ainsi tout autant la mauvaise conscience politique des pays riches et démocratique, que notre bonne conscience collective. Financée quasi exclusivement par des budgets gouvernementaux, s’est façonné une industrie sans concurrence économique ni adversaire idéologique, et donc revêche à l’introspection et à la réforme. Le marqueur de succès était l’augmentation constante des budgets, et l’augmentation des budgets menait à l’augmentation concomitante du domaine de l’aide humanitaire. Ce cycle est cassé, quelles en sont les conséquences ?
Le pays « du sud », désormais très sensibles aux marques extérieures de souveraineté ne veulent pas d’aide, mais des investissements, seule façon de rester à flot et de se développer économiquement. Ils ont bien plus de choix qu’avant et panachent leurs partenariats en fonction de leurs intérêts, en fonction des secteurs et des offres. Il faut imaginer un pays négociant par exemple de l’armement et de l’éducation avec un partenaire, des routes avec un autre, et de l’assistance technique avec un autre encore. L’aide humanitaire est rarement négociée mais elle vient en grande partie des mêmes bailleurs et acteurs.
Les pays du Nord, désormais très sensible à leur dépense, ne veulent pas aider, mais investir, seule façon de garder un rang géopolitique et économique. La réflexion semble se porter sur la transition de l’aide vers l’investissement, avec le sommet de Séville cet été sur le financement du développement comme point d’orgue des réformes à venir. Cela veut dire que l’intérêt sera d’abord porté aux pays qui ont un potentiel de développement économique, et que les autres se satisferont d’aide humanitaire.
C’est ainsi que le modèle « global Gateway » à tracé une voie qui est la seule valable et audible politiquement. « L’approche différenciée » qui doit s‘appliquer aux contextes les plus fragiles est loin d’être définie, et ce n’est pas un hasard si c’est ECHO qui en est chargé nominalement, ni si la Commission a repoussé l’élaboration d’une approche intégrée de la fragilité. Ce n’est pas une priorité.
Alors que change-t-on ?
La réforme de l’aide ne peut pas vraiment économiser la réflexion sur pourquoi nous voulons aider et comment. Cela n’est plus intangible, et les arguments du XXème siècle ne portent plus, dans l’opinion du sud comme dans celle du nord. Même si les budgets humanitaires sont mieux préservés des coupes, Les ONG de solidarité vont devoir se repenser en des termes audibles. Préservation de valeurs ou création de valeur ajoutée ? Quelle est l’offre ? C’est ça qu’il faut redéfinir peut-être, au-delà de la « capacité de gestion de programme en zone compliquée » qui définit le monde humanitaire. La solidarité entre humains existe encore, et doit exister encore. Est-ce que cela doit nécessairement se traduire par des programmes de distributions de biens ou services pour le compte de bailleurs, c’est peut-être à discuter.
C’est bien entendu les communautés les plus proches qui fournissent le premier effort, et parfois le plus gros. Parce qu’elles sont là sur place, parce qu’elles sont-elles-même touchées par une catastrophe ou un conflit, elles se mobilisent. Cet effort n’est pas normé mais il est souvent adapté. Des organisations locales existent, et elles se mobilisent d’autant mieux qu’elles sont connues et reconnues dans les communautés affectées avant le choc. A ce titre la « localisation de l’aide », est un des plus gros serpents de mer de l’aide humanitaire. Le concept pourtant est vicié. La « localisation de l’aide » signifie implicitement que l’aide est d’abord internationale mais qu’il serait nécessaire que les acteurs locaux – souvent conçus uniquement en termes d’ONG locales – soient impliqués. Mais si les acteurs internationaux apportent des volumes d’aide indispensables, qui a dit qu’ils étaient partout seuls responsables de l’aide aux victimes ? Et si notre rôle n’était pas tant de « localiser » l’aide mais surtout de soutenir les efforts locaux selon leurs termes ? Car la capacité des acteurs locaux se construit comme celle des acteurs internationaux : par le nombre de réponses opérationnelles qu’ils ont décidé, géré, financé et évalué, et par le nombre d’erreurs commises.
Sûrement l’un des changements se situe ici. Au niveau des mentalités. Se demander qui sur place à la capacité d’agir et comment aider, techniquement, financièrement ces initiatives, mettant à profit nos expertises techniques et logistiques, un peu comme ces nombreuses ONGs de développement très local, très actives dans les années 1960 à 1980, avant que le rouleau compresseur humanitaire ne draine toutes les ressources. C’est une autre approche, basée sur le partenariat plus que sur l’action immédiate, mais peut-être à explorer. Saurions-nous faire ?
Cyprien Fabre est le chef de l’unité « crises et fragilités » à l’OCDE. Après plusieurs années de missions humanitaires avec Solidarités, il rejoint ECHO, le département humanitaire de la Commission Européenne en 2003, et occupe plusieurs postes dans des contextes de crises. Il rejoint l’OECD en 2016 pour analyser l’engagement des membres du DAC dans les pays fragiles ou en crise. Il a également écrit une série de guides “policy into action” puis ”Lives in crises” afin d’aider à traduire les engagements politiques et financiers des bailleurs en programmation efficace dans les crises. Il est diplômé de la faculté de Droit d’Aix-Marseille.
Je vous invite à lire ces articles publiés dans l’édition :
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- Tour d’horizon humanitaire et géopolitique
- L’action humanitaire à l’épreuve de la fonte des financements publics. Un article d’Antoine Vaccaro
- Qui veut la paix prépare la guerre. Un article de Grégoire de Saint-Quentin
- Entretien avec Marie-France Chatin, productrice de l’émission Géopolitique sur RFI
- Défis Humanitaires, qu’en pensez-vous ?
- A vos plumes, témoignez !
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