Lorsqu’on entreprend des programmes humanitaires, le but est d’accéder aux populations les plus en détresse pour les secourir au mieux, les aider à vivre, voire à survivre lors de crises pour lesquelles elles n’ont aucune responsabilité mais qui les frappent durement. On pense à Gaza, au Soudan, à l’Ukraine, on pense aussi aux catastrophes d’origine naturelle. Dans le système actuel, cela implique des transferts monétaires importants qui vont bien au-delà de l’aide humanitaire. Les pays dont les populations reçoivent une aide humanitaire bénéficient de montants encore bien plus importants d’Aide Publique au Développement (APD) non humanitaire.
L’aide internationale des bailleurs officiels a continué de croitre en 2023 atteignant 223,7 milliards USD, contre 211 milliards USD en 2022. L’augmentation est due aux flux d’aide à l’Ukraine ainsi qu’à une augmentation globale d’aide humanitaire. Tout cela est bien compté, chaque année avec une définition parfois imparfaite mais toujours claire de ce qui représente de l’aide. Les discussions au sein du Comité D’Aide au Développement (CAD) sont incessantes pour que les 32 pays membres s’accordent sur ce qui est APD est ce qui ne l’est pas. Les définitions évoluent doucement, pour ne pas créer de ruptures statistiques mais elles évoluent, au gré des crises traversées et des grands enjeux du moment. Est-ce que l’aide aux réfugiés dans les pays donateurs constitue de l’aide ou pas ? Le soutien aux missions de maintien de la paix, APD ou pas ? Les prêts aux pays, quelle partie est de l’APD ? Les garanties du secteur privé, sont-elles comptées sur le seul montant de la garantie ou sur le total de l’investissement qui ne serait pas possible sans ladite garantie ? Tout devient vite très technique, très complexe dans ce domaine. Il y a des pays donateurs qui veulent compter le plus large possible pour se rapprocher de la cible communément admise de 0,7% du revenu national brut dédié à l’APD. Il y a d’autres pays qui ont cette cible fixée par la loi et qui donc veulent exclure le plus possible d’activité de l’APD pour préserver leurs budgets. Tout devient vite un peu politique aussi. Mais enfin les règles existent, elles sont fiables et si l’on met le compteur au niveau des donateurs, l’on a une bonne idée des volumes d’aide générés chaque année.
Quant au pays récipiendaire de l’aide, c’est une autre histoire.
Car il y a bien longtemps que l’aide au développement n’est plus un transfert direct de ressource des budgets des bailleurs vers le budget des pays récipiendaires. On se souvient qu’a l’origine, l’aide au développement visait à pallier l’absence d’épargne nationale des pays nouvellement indépendants afin de financer les infrastructures économiques nécessaires à leur développement économique et humain. Il était impossible de financer un port, une route, un système de sécurité sociale avec une épargne nationale inexistante et des ressources fiscales encore naissantes. Les pays recevaient alors de leurs parrains de l’époque – URSS, USA, ancienne puissance coloniale, puis l’UE – des ressources extérieures.
Graduellement, ces transferts de ressources sont allés de moins en moins directement aux budgets des pays en développement, et sont désormais mobilisés par de nombreux canaux d’acheminement, de telle sorte qu’il est quasiment impossible pour quiconque – à commencer par les gouvernement concernés – de savoir combien le pays reçoit de source extérieure et comment.
Pour chaque pays, et singulièrement pour les pays en crise ou les canaux d’aide sont encore plus complexes, Il y a donc un écart très important entre les montants indiqués par l’OCDE et les bailleurs et ce dont le gouvernement est informé. C’est important de le comprendre, car cela nourrit des suspicions et rancœurs qui ont un impact direct sur la confiance – le manque de confiance – entre des acteurs internationaux soupçonnant des détournements d’aide systémiques et des autorités nationales soupçonnant que l’aide profite d’abord à ses servants plus qu’à ses bénéficiaires.
Le schéma ci-dessous est une simplification des mécanismes, mais il permet de comprendre ce hiatus. À gauche ce qui sort des poches des bailleurs. Tous les bailleurs du CAD, une grande partie des bailleurs non-membre du CAD, et les plus grandes fondations privées rapportent leur aide à l’OCDE. Avec un an et demi de retard, le temps de tout compter, on connait donc les montants précis. En agrégeant tous ces montants, c’est ainsi que l’on sait qu’en 2023, l’Ukraine est devenu le premier récipiendaire mondial d’APD avec environ 20 milliard de dollars d’aide.
À droite, les gouvernements ont une idée précise des montants d‘aide directe, le soutien budgétaire ou les prêts, puisque c’est le gouvernement central, souvent le ministère des finances qui signe les prêts et gère le budget. Le reste, ils n’ont aucune idée, ou très parcellaire.
Des bailleurs ou des organisations multilatérales soutiennent parfois des ministères techniques en direct, ou des autorités régionales et il n’y a pas toujours un système en place pour que ceux-ci informent quelqu’un qui centraliserait les informations quelque part. Les bailleurs soutiennent tous des organisations multilatérales, banques de développement ou agences des Nations unies, qui parfois informent le gouvernement central (la flèche est bleue) parfois non (la flèche est verte). Ces agences deviennent souvent elle-même des bailleurs et financent d‘autres organisations multilatérales ou des ONGs pour mettre en œuvre des programmes. Les programmes humanitaires, opérant dans des contextes de défiance accrue, sont rarement rapportés ou que ce soit. Avec des montants importants dans certains contextes, généralement non taxés, une frustration évidente s’établit souvent.
Au-delà des aspects de défiance que ce manque de clarté occasionne, cela a également un impact sur les priorités budgétaires des pays concernés. Pour rester en Ukraine, le pays a un besoin urgent de générateurs et ce matériel électrique qui est désormais particulièrement ciblé. Il a aussi un besoin urgent d’équipement civil ou militaire. Si le gouvernement priorise l’achat de générateur alors que le pays en reçoit par ailleurs, il y aura des stocks de générateurs et un manque d’équipement pour les hôpitaux ou pour le front. Même si l’Ukraine est un cas à part au vu des montants en jeux, de la proximité géographique et politique de la plupart des bailleurs, la mise en place d‘un système de gestion de l’aide est une étape importante pour aider un pays à recouvrer son autonomie budgétaire. La compréhension de cette complexité est aussi importante pour des acteurs humanitaires engagés sur de longues périodes.
Cyprien Fabre.
Cyprien Fabre est le chef de l’unité « crises et fragilités » à l’OCDE. Après plusieurs années de missions humanitaires avec Solidarités, il rejoint ECHO, le département humanitaire de la Commission Européenne en 2003, et occupe plusieurs postes dans des contextes de crises. Il rejoint l’OECD en 2016 pour analyser l’engagement des membres du DAC dans les pays fragiles ou en crise. Il a également écrit une série de guides “policy into action” puis ”Lives in crises” afin d’aider à traduire les engagements politiques et financiers des bailleurs en programmation efficace dans les crises. Il est diplômé de la faculté de Droit d’Aix-Marseille.
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