Les chiffres 2023 de l’Aide Publique au Développement et de l’humanitaire

Un article de Cyprien Fabre.

Barrage de VEDI en Arménie construit en partenariat avec l’Agence Française de Développement avec le soutien de la Commission Européenne. Il va permettre d’irriguer 3000 hectares de terre agricole dans la plaine de l’Ararat. Photo AFD.

2023, c’est déjà loin, tout va tellement vite. Les acteurs humanitaires vivent dans un éternel présent. Il fait froid tout de suite en Arménie ou en Ukraine, il fait peur cette nuit aussi au Soudan, et la soif n’attendra pas demain à Mayotte ou ailleurs. Les humanitaires ne conduisent pas en regardant vers l’arrière, mais l’OCDE si.

Toutes les réponses humanitaires partout dans le monde, ce sont des milliers de projets individuels à agréger pour avoir une idée des montants globaux, pour mesurer et comparer. Après la signature d’un contrat, les montants déboursés sont comptabilisés par chacun des bureaux géographiques ou thématiques, mis ensemble par un ministère – Bercy pour la France – en envoyé à l’OCDE qui vérifie ligne par ligne que les projets correspondent à la définition de l’Aide Publique au Développement (APD), dont l‘assistance humanitaire est une partie importante.

C’est ainsi que mi-janvier cette année, l’OCDE a publié les chiffres officiels d’Aide Publique au Développement pour 2023. En 2023, cette APD se montait à 223,3 milliards USD, continuant une tendance haussière commencée en 2007. Cette hausse s’explique en partie par l’accroissement des financements humanitaires : +5,9 %.

Les plus grands bailleurs

Pour l’APD en général ou pour l’assistance humanitaire en particulier, la concentration reste toujours aussi importante. Les Etats-Unis d’abord (64,7 milliards USD d’APD, dont 14,5 milliards d’assistance humanitaire). Les financements humanitaires ont augmenté en volume et en pourcentage d’APD sous la première administration Trump, et il est difficile de prévoir ce qui va se passer désormais même à court terme. Bien plus loin derrière, l’Allemagne (37,9 milliards USD d’APD, dont 2,4 milliards d’assistance humanitaire) puis les institutions européennes (26,9 milliards USD d’APD, dont 3 milliards d’assistance humanitaire). En sixième position après le Japon et le Royaume uni, la France faisait partie en 2023 des ‘gros bailleurs’ (15 milliards USD d’APD, mais seulement 410 millions d’assistance humanitaire)

Cette concentration historique comporte des risques déjà connus. Une baisse d’un des plus grands contributeurs a le potentiel de déstabiliser tout le système du financement humanitaire, car cette baisse ne pourrait pas être compensée par la somme des contributeurs moyens ou plus modestes, si seulement ils le pouvaient et le souhaitaient. Les annonces budgétaires de 2024 et de 2025, déjà discutées dans les éditions précédentes de Défis humanitaires montrent que nous en sommes là. Les membres du Comité d’Aide au Développement (DAC) qui regroupe les principaux contributeurs d’APD, fournissent toujours et de loin la plus grande part de l’effort. Les bailleurs non-DAC, c’est-à-dire ne faisant pas partie de ce que l’on appelle parfois les ‘bailleurs traditionnels’ sont d’importants contributeurs à la solidarité humanitaire, mais les systèmes en place ne se traduisent pas par une forte prédictibilité. En 2023, le financement humanitaire des bailleurs non-DAC a été porté par la Türkiye, qui demeure au-delà des 5 milliards USD pour la septième année consécutive, puis par les Émirats arabes unis, qui passent de 278 millions USD en 2022 à 1 milliard en 2023.

L’APD française

L’APD française suit les mêmes tendances globales que les autres pays du CAD. Au-delà de la baisse d’APD globale en 2023, la France se caractérise cependant par des financements humanitaires significativement plus faibles. L’augmentation de ces fond humanitaires relevée dernièrement représentait une évolution intéressante, mais qui ne change pas réellement « l’effort humanitaire », lorsque les financements humanitaires passait de 2% à 4% de l’APD bilatérale française entre 2022 et 2023, toujours loin derrière la moyenne du CAD qui reste autour des 15%. Les deux graphiques qui ci-dessous montrent la nature de l’APD de la France puis des pays du CAD. (Les graphiques sont interactifs ici : FR Final 2023 statistics | Flourish)

Source : OECD, FR Final 2023 statistics | Flourish

Ou va cette aide ? En 2023, l’Ukraine a été pour la deuxième année consécutive le premier bénéficiaire de l’APD et d’autres financements concessionnels, avec 38,9 milliards USD, soit une augmentation de 28,5 % par rapport à 2022. L’Ukraine a reçu près de cinq fois plus d’aide de la part des membres du CAD que le deuxième bénéficiaire, l’Inde. Cela concerne aussi les financements humanitaires, qui, tout bailleurs confondus, ont augmenté de 23% en 2023, atteignant 3,5 milliards USD, le premier récipiendaire global.

D’autres pays reçoivent une assistance humanitaire conséquente. L’Éthiopie (1,6 milliard USD, +6%) Gaza recevait 1,7 milliard (+122%), la Somalie (1,2 milliard USD +51%), la RDC (1,2 milliard USD, +108%), le Soudan (865 millions USD, +19%)

D’autres pays reçoivent des montants humanitaires plus modestes, avec des variations importantes, en réaction aux événements de l’année. L’Arménie recevait 5 millions USD en 2022, mais 35 millions en 2023. Le Tchad a reçu 379 millions USD d’assistance, en hausse de 119% avec l’arrivée supplémentaire de réfugiés soudanais.

Souvenez-vous, 2023 a également été marquée par plusieurs catastrophes naturelles frappant des contextes déjà très fragiles comme la Libye, la Syrie ou la Papouasie-Nouvelle-Guinée, Madagascar, le Malawi ou la Tanzanie mais aussi le Maroc ou la Turquie. Dans tous ces contextes, y compris ceux qui reçoivent généralement peu d’aide, les financements humanitaires ont été importants.

Le Sahel central est resté à des niveaux similaires de financements humanitaire montrant que les différents coups d’état, s’ils ont eu un impact clair sur la coopération bilatérale pour le développement, affectent moins la réponse aux besoins humanitaires.

Avec 32% de baisse, l’Afghanistan reste à 1,4 milliard USD, un niveau d’assistance humanitaire encore bien supérieur au niveau de 2020 (562 millions USD). Au Yémen, l’aide baisse de 16% mais demeure élevée (1,4 milliard USD). Peu d’autres contextes de crise ont connu une baisse importante de financement humanitaire. Les pays qui recevaient peu d‘aide humanitaire en ont reçu moins, une tendance baissière notable en Irak depuis 2016, ou d’autres pays avec des trajectoires de développement plus établie (Sierra Leone, Liberia).

Qui délivre cette aide humanitaire ? les structures financières sont bien rôdées, construites par et pour des acteurs qui ont construits des mécanismes leur permettant de mobiliser des fonds rapidement. Les agences multilatérales mobilisaient en 2023 la moitié des fonds humanitaires, une tendance pourtant à la baisse. Ces mêmes agences mobilisaient 60% des fonds humanitaires en 2020. La part de financement humanitaire mobilisée par les ONGs demeure à peu près stable, à 28% en 2023.

Une évolution est notable avec des contributions de plus en plus importantes depuis 2021 à des projets de résilience marqués comme humanitaires, par exemple de la International Finance Corporation (IFC) en Afghanistan ou en Ukraine, sur des sujets de déplacement forcés ou de sécurité alimentaire. Ces canaux, marqués « autres » dans le graphique ci-dessus, atteignent 15% en 2023 alors qu’ils n’en représentaient que 3% en 2020.

Ainsi, à l’heure ou la classification des projets n’est pas toujours clairement humanitaire au sens « dunantien » du terme, où le long-terme et le court-terme s’entremêlent, de nouveaux acteurs apparaissent sur la scène financière humanitaire. C’est un mouvement qui va continuer, prenant en compte les baisses attendues d’APD classique, et même les changements conceptuels en cours sur la nature même de la coopération entre pays. Autant s’y préparer.

Cyprien Fabre est le chef de l’unité « crises et fragilités » à l’OCDE. Après plusieurs années de missions humanitaires avec Solidarités, il rejoint ECHO, le département humanitaire de la Commission Européenne en 2003, et occupe plusieurs postes dans des contextes de crises. Il rejoint l’OECD en 2016 pour analyser l’engagement des membres du DAC dans les pays fragiles ou en crise. Il a également écrit une série de guides “policy into action” puis ”Lives in crises” afin d’aider à traduire les engagements politiques et financiers des bailleurs en programmation efficace dans les crises. Il est diplômé de la faculté de Droit d’Aix-Marseille.

Je vous invite à lire ces articles publiés dans l’édition :

Financement de l’aide humanitaire de l’Union Européenne : limites et perspectives

Alors que de nombreux États membres de l’Union Européenne sont contraints de réduire leurs budgets et l’aide publique au développement (APD), l’aide humanitaire en subit de plein fouet les conséquences. L’Allemagne, deuxième donateur mondial après les États-Unis, a annoncé une baisse drastique de son aide humanitaire (-53%), tandis que la France, qui avait initialement prévu un budget d’un milliard d’euros pour 2025, a dû le revoir à la baisse à 500 millions d’euros dans son projet de loi de finances qui reste en débat au parlement avant un vote.

Avec un nombre record de personnes nécessitant une aide dans les pays touchés par les crises, plus de 300 millions selon les estimations, ces exemples illustrent parfaitement le « funding gap » (manque de financement ndlr) qui s’aggrave de jour en jour. En effet, face à des besoins humanitaires sans précédent qui nécessitent 49 milliards de dollars selon l’ONU (UNOCHA) pour venir en aide à 187,6 millions de personnes, les financements ne cessent de diminuer, passant de 24,3 milliards de dollars en septembre 2023 à seulement 22,48 milliards de dollars à la même période en 2024. Ce désengagement croissant des bailleurs de fonds risque d’avoir des répercussions catastrophiques pour les populations les plus vulnérables dans le monde.

Troisième bailleur mondial d’aide humanitaire, l’Union Européenne ne semble pas mesurer l’ampleur du désengagement croissant des autres donateurs et des besoins humanitaires toujours plus importants. Pour l’année 2025, la Commission Européenne a initialement proposé un budget de 1,89 milliard d’euros. Si le Conseil Européen a légèrement augmenté cette enveloppe de 30 millions d’euros, ce montant reste bien inférieur aux besoins réels et aux demandes de la Direction générale de la protection civile et des opérations d’aide humanitaire (DG ECHO). Le Parlement européen, de son côté, avait voté un amendement prévoyant une augmentation de 120 millions d’euros, portant ainsi le budget total à plus de 2 milliards d’euros. Le 16 novembre dernier un compromis a été trouvé entre le Conseil et le Parlement, réduisant les ambitions initiales du Parlement : l’augmentation finale n’est que de 50 millions d’euros, portant le budget total à environ 1,95 milliard d’euros.

Les besoins d’aide humanitaire ont constamment dépassé le budget initial, nécessitant des transferts récurrents depuis des instruments financiers spéciaux. Pour maintenir son niveau d’activité, la DG ECHO requiert en moyenne 2,42 milliards d’euros par an, un montant significativement supérieur au budget de base. Ce déficit est comblé par des consolidations provenant de la Réserve d’Aide d’Urgence (EAR).

Figure 1- Budget UE pour l’aide humanitaire, novembre 2024. Ce document est basé sur des informations publiques provenant de la Commission européenne et du Conseil de l’Union européenne. Bien que tous les efforts aient été faits pour assurer l’exactitude des informations, des divergences peuvent apparaître en raison de la nature dynamique des sources de données.

Bien qu’en pratique cette réserve ait jusqu’à présent renforcé l’aide humanitaire, elle peut être aussi mobilisé pour d’autres lignes budgétaires. Si 2025 reproduit les schémas des années précédentes, alors on atteindrait un budget annuel de 2.52 milliards d’euros avec des renforcements de la Réserve d’Aide d’Urgence (EAR) à hauteur de 580 millions d’euros.

« Dans un contexte où les Etats membres réduisent leurs dépenses, VOICE et ses 89 membres continueront de défendre un budget pour l’aide humanitaire à la hauteur des besoins et une mobilisation du EAR exclusivement pour les crises extérieures. »

Maria Groenewald, Directrice de VOICE

Alors que le budget initial pour l’aide humanitaire n’a jamais passé la barre des 2 milliards d’euros, nous voyons les limites du Cadre Financier Pluriannuel (CFP), qui prévoit des plafonds pour chaque programme. Ainsi, l’aide humanitaire a un plafond de 11.6 milliards d’euros pour une période de 7 ans, soit en moyenne 1.65 milliards d’euros par an. Une augmentation de l’aide humanitaire nécessite soit une augmentation des contributions des Etats membres comme en 2022 où le conflit en Ukraine a suscité d’importantes contributions ; soit une réallocation de crédits vers la ligne budgétaire pour l’aide humanitaire. Dans ce contexte il est difficile d’envisager une augmentation importante du budget annuel.

Les discussions pour le prochain Cadre Financier Pluriannuel (2028-2035) s’ouvrent à la Commission Européenne, qui présentera une proposition courant 2025. Face à l’ampleur des crises, il est urgent de garantir une réponse financière adaptée, conformément aux Conclusions du Conseil sur les mesures à prendre pour combler le déficit de financement humanitaire. VOICE et ses membres attendent de la nouvelle Commission Européenne qu’elle saisisse cette opportunité pour doter l’aide humanitaire d’un budget à la hauteur des besoins et maintienne une ligne budgétaire séparée. L’aide humanitaire doit être détachée de toute considération politique et doit rester fondée sur les principes d’humanité, d’impartialité, de neutralité et d’indépendance.

Figure 2 – VOICE, ICRC, Red Cross EU and MSF : Echange à la Commission du Développement au Parlement européen, 26 septembre 2024.

VOICE Policy Resolution « Take a stand : Pledge for Humanitarian Action!” lance un appel auprès des décideurs politiques pour une action humanitaire forte avec trois priorités: préserver l’espace humanitaire, combler le déficit de financements humanitaires et prendre en compte l’augmentation des conflits et des catastrophes naturelles liées au climat.

Les prochains mois seront décisifs pour le budget alloué à l’aide humanitaire. VOICE et ses 89 membres poursuivront leurs efforts pour porter ces messages au plus haut niveau, auprès de toutes les institutions européennes, du Parlement à la Commission en passant par le Conseil de l’Union Européenne, mais aussi directement auprès des Etats membres par l’action de ses membres dans chaque pays.

Caroline Correia.

Caroline Correia travaille au sein de l’organisation VOICE en tant qu’assistante plaidoyer. Après avoir étudié le droit international public, elle a rejoint Coordination SUD comme chargée de plaidoyer avant de poursuivre son chemin à VOICE pour se concentrer sur le suivi des financements destinés à l’aide humanitaire.