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Financement de l’aide humanitaire de l’Union Européenne : limites et perspectives

Alors que de nombreux États membres de l’Union Européenne sont contraints de réduire leurs budgets et l’aide publique au développement (APD), l’aide humanitaire en subit de plein fouet les conséquences. L’Allemagne, deuxième donateur mondial après les États-Unis, a annoncé une baisse drastique de son aide humanitaire (-53%), tandis que la France, qui avait initialement prévu un budget d’un milliard d’euros pour 2025, a dû le revoir à la baisse à 500 millions d’euros dans son projet de loi de finances qui reste en débat au parlement avant un vote.

Avec un nombre record de personnes nécessitant une aide dans les pays touchés par les crises, plus de 300 millions selon les estimations, ces exemples illustrent parfaitement le « funding gap » (manque de financement ndlr) qui s’aggrave de jour en jour. En effet, face à des besoins humanitaires sans précédent qui nécessitent 49 milliards de dollars selon l’ONU (UNOCHA) pour venir en aide à 187,6 millions de personnes, les financements ne cessent de diminuer, passant de 24,3 milliards de dollars en septembre 2023 à seulement 22,48 milliards de dollars à la même période en 2024. Ce désengagement croissant des bailleurs de fonds risque d’avoir des répercussions catastrophiques pour les populations les plus vulnérables dans le monde.

Troisième bailleur mondial d’aide humanitaire, l’Union Européenne ne semble pas mesurer l’ampleur du désengagement croissant des autres donateurs et des besoins humanitaires toujours plus importants. Pour l’année 2025, la Commission Européenne a initialement proposé un budget de 1,89 milliard d’euros. Si le Conseil Européen a légèrement augmenté cette enveloppe de 30 millions d’euros, ce montant reste bien inférieur aux besoins réels et aux demandes de la Direction générale de la protection civile et des opérations d’aide humanitaire (DG ECHO). Le Parlement européen, de son côté, avait voté un amendement prévoyant une augmentation de 120 millions d’euros, portant ainsi le budget total à plus de 2 milliards d’euros. Le 16 novembre dernier un compromis a été trouvé entre le Conseil et le Parlement, réduisant les ambitions initiales du Parlement : l’augmentation finale n’est que de 50 millions d’euros, portant le budget total à environ 1,95 milliard d’euros.

Les besoins d’aide humanitaire ont constamment dépassé le budget initial, nécessitant des transferts récurrents depuis des instruments financiers spéciaux. Pour maintenir son niveau d’activité, la DG ECHO requiert en moyenne 2,42 milliards d’euros par an, un montant significativement supérieur au budget de base. Ce déficit est comblé par des consolidations provenant de la Réserve d’Aide d’Urgence (EAR).

Figure 1- Budget UE pour l’aide humanitaire, novembre 2024. Ce document est basé sur des informations publiques provenant de la Commission européenne et du Conseil de l’Union européenne. Bien que tous les efforts aient été faits pour assurer l’exactitude des informations, des divergences peuvent apparaître en raison de la nature dynamique des sources de données.

Bien qu’en pratique cette réserve ait jusqu’à présent renforcé l’aide humanitaire, elle peut être aussi mobilisé pour d’autres lignes budgétaires. Si 2025 reproduit les schémas des années précédentes, alors on atteindrait un budget annuel de 2.52 milliards d’euros avec des renforcements de la Réserve d’Aide d’Urgence (EAR) à hauteur de 580 millions d’euros.

« Dans un contexte où les Etats membres réduisent leurs dépenses, VOICE et ses 89 membres continueront de défendre un budget pour l’aide humanitaire à la hauteur des besoins et une mobilisation du EAR exclusivement pour les crises extérieures. »

Maria Groenewald, Directrice de VOICE

Alors que le budget initial pour l’aide humanitaire n’a jamais passé la barre des 2 milliards d’euros, nous voyons les limites du Cadre Financier Pluriannuel (CFP), qui prévoit des plafonds pour chaque programme. Ainsi, l’aide humanitaire a un plafond de 11.6 milliards d’euros pour une période de 7 ans, soit en moyenne 1.65 milliards d’euros par an. Une augmentation de l’aide humanitaire nécessite soit une augmentation des contributions des Etats membres comme en 2022 où le conflit en Ukraine a suscité d’importantes contributions ; soit une réallocation de crédits vers la ligne budgétaire pour l’aide humanitaire. Dans ce contexte il est difficile d’envisager une augmentation importante du budget annuel.

Les discussions pour le prochain Cadre Financier Pluriannuel (2028-2035) s’ouvrent à la Commission Européenne, qui présentera une proposition courant 2025.  Face à l’ampleur des crises, il est urgent de garantir une réponse financière adaptée, conformément aux Conclusions du Conseil sur les mesures à prendre pour combler le déficit de financement humanitaire. VOICE et ses membres attendent de la nouvelle Commission Européenne qu’elle saisisse cette opportunité pour doter l’aide humanitaire d’un budget à la hauteur des besoins et maintienne une ligne budgétaire séparée. L’aide humanitaire doit être détachée de toute considération politique et doit rester fondée sur les principes d’humanité, d’impartialité, de neutralité et d’indépendance.

Figure 2 – VOICE, ICRC, Red Cross EU and MSF : Echange à la Commission du Développement au Parlement européen, 26 septembre 2024.

VOICE Policy Resolution « Take a stand : Pledge for Humanitarian Action!” lance un appel auprès des décideurs politiques pour une action humanitaire forte avec trois priorités: préserver l’espace humanitaire, combler le déficit de financements humanitaires et prendre en compte l’augmentation des conflits et des catastrophes naturelles liées au climat.

Les prochains mois seront décisifs pour le budget alloué à l’aide humanitaire. VOICE et ses 89 membres poursuivront leurs efforts pour porter ces messages au plus haut niveau, auprès de toutes les institutions européennes, du Parlement à la Commission en passant par le Conseil de l’Union Européenne, mais aussi directement auprès des Etats membres par l’action de ses membres dans chaque pays.

Caroline Correia.

Caroline Correia travaille au sein de l’organisation VOICE en tant qu’assistante plaidoyer. Après avoir étudié le droit international public, elle a rejoint Coordination SUD comme chargée de plaidoyer avant de poursuivre son chemin à VOICE pour se concentrer sur le suivi des financements destinés à l’aide humanitaire.

 

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Je vous invite à lire ces articles publiés dans l’édition :

L’Effet papillon, de la guerre à l’humanitaire !

© UNRWA Ashraf Amra

« Le battement d’ailes d’un papillon au Brésil peut-il provoquer une tornade au Texas ? ». Cette phrase du météorologue Edward Lorenz est à l’origine de la théorie de l’Effet papillon. Celle-ci peut-elle aujourd’hui s’appliquer à la géopolitique et avec quelles conséquences pour l’aide humanitaire ? Notre propos, dans cet éditorial, est d’être autant que possible lucide.

Quant à l’issue de la Conférence Internationale de soutien à l’Ukraine qui a réuni 21 chefs d’Etat et de Gouvernement à l’Elysée le 26 février, le Président de la République, Emmanuel Macron, déclare que « rien ne doit être exclu » et qu’il évoque l’éventualité d’un déploiement de troupes occidentales en Ukraine même, s’agit d’un Effet Papillon ?

Celui-ci est-il déclenché par un rapport de force qui devient dangereusement défavorable aux Ukrainiens ainsi que par les déclarations provocatrices de Trump sur la faiblesse de l’effort de guerre des pays Européen ?

Quand Vladimir Poutine répond dans son discours annuel à la nation russe « Cela constitue une réelle menace de conflit avec une utilisation d’armes nucléaires, ce qui signifie la destruction de la civilisation », est-on là encore dans l’Effet Papillon et jusqu’où cela pourrait-il conduire quand l’on sait que cet Effet Papillon est aussi nommé la théorie du chaos !

Méditons la fameuse phrase de Carl Von Clausewitz, général, philosophe et historien militaire prussien, dans son livre « L’art de la guerre » quand il écrit que la guerre est la poursuite de la politique par d’autres moyens. Et nous sommes en guerre aujourd’hui sur le continent européen ou de nombreuses organisations humanitaires sont actives en Ukraine pour secourir les victimes d’une guerre de haute intensité. Après avoir échoué à préserver la paix sur le continent, sommes-nous condamné à voir cette guerre durer, s’intensifier, s’élargir à d’autres territoires, voire à une escalade vers l’emploi d’armes non conventionnelles.

Il y a des chiffres qui en dise long.  

Le budget de la défense en France est passé en 2017 de 32,3 milliards d’euros à 47 en 2024 et il devrait être de l’ordre de 70 milliards d’euros en 2030 ! La tendance générale est similaire au niveau mondial. Selon l’Institut international de recherche sur la paix de Stockholm (SIPRI), l’année 2022 représente la huitième année consécutive de hausse pour la défense dans le monde estimée à 2340 milliards de dollars. Les dépenses en Europe ont dépassé (480 milliards d’euros en 2022) leur niveau de la fin de la guerre froide.

« Si tu veux la paix prépare la guerre » dit l’adage antique et c’est bien ce qui pourrait se produire maintenant en passant en économie de guerre quand l’Europe et les Etats-Unis ne parviennent pas à ravitailler l’Ukraine en obus. La Russie produit 2 à 2,5 millions d’obus par an quand l’engagement des occidentaux de fournir un million d’obus s’est limité à 300.000 en 9 mois sur un engagement d’un an.

Des experts évoquent maintenant le risque d’une situation de bascule dans la guerre en Ukraine avec une victoire finale possible de la Russie. Face à ce risque et à l’inquiétude relatives aux élections américaines en fin d’année, les pays de l’Europe s’accordent pour l’essentiel « Nous ferons tout ce qu’il faut pour que la Russie ne puisse pas gagner cette guerre ».

Voilà un long cheminement pour en arriver aux causes et aux conséquences qui vont impacter l’aide humanitaire et ses acteurs. L’Effet Papillon géopolitique s’est-il aujourd’hui étendu à toute la planète ? L’ordre international qui prévalait depuis la disparition de l’URSS est révolu et nous voilà entrés dans une phase de fragmentation qui fait dire au général français Michel Yakovleff « Nous sommes parti pour 20 ans de chaos ».

Dans un tel contexte, posons-nous la question suivante. Y a-t-il un lien entre la guerre en Ukraine et l’offensive militaire de l’Azerbaïdjan contre le Haut-Karabagh ou Artsakh en septembre 2023 ? Les menaces actuelles de l’Azerbaïdjan contre l’Arménie conduisent-elles des pays comme l’Inde et la France à fournir aujourd’hui de l’armement à ce pays ?

Soldats arméniens devant les 50 blindés livrés par La France à l’Arménie pour se défendre.

Y a-t-il un effet d’imitation entre le bras de fer de l’Alliance des Etats du Sahel (Mali, Burkina Faso, Niger) avec la Communauté économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) et la guerre qui a repris de plus belle en République Démocratique du Congo (RDC) entre l’armée et le mouvement rebelle M 23 soutenu militairement par le Rwanda face à une coalition réunissant l’Angola, l’Afrique du Sud, le Burundi ?

Est-il nécessaire d’évoquer la situation à Gaza pour comprendre, comme en Ukraine, qu’il s’agit aussi d’une guerre régionale à dimension mondiale, qui nous plonge dans l’incertitude de ses conséquences dans la durée. En tout cas, disons-le ici nettement, l’aide humanitaire à la population de Gaza est une urgence immédiate de survie et une obligation morale absolue.

Dans un contexte de dérégulation des relations internationales, d’affaiblissement de l’ONU, de mise en cause du magistère occidental, il y a un moment favorable à saisir, une opportunité, pour des pays et des acteurs qui voudraient en profiter pour s’emparer par la force de territoires.

Dans un article, des journalistes (Stéphane Aubouard et Alain Léauthier dans Marianne) ont calculés que si l’on additionnait les populations des pays en guerre avec un Etat, ceux en guerre civile, en guerre hybride ou en guerre civile, cela représentait 48% de la population mondiale. Même si nous devons relativiser ce chiffre, ces conflits sont autant de risques d’aggravation et d’extension dans un moment et un environnement favorable à toute remise en cause de l’ordre établi.

Quel Effet Papillon pour l’humanitaire ?

Les besoins humanitaires vont-ils augmenter, se stabiliser ou décroître ? Telle est la question à se poser pour se préparer à l’hypothèse qui semble la plus probable. La fragmentation est porteuse de conflits comme on le voit avec les tensions en Moldavie avec la Transnistrie ainsi que dans les Balkans.

Si les conséquences des conflits représentent aujourd’hui la part la plus importante de l’aide humanitaire, n’oublions pas que le dérèglement climatique et ses catastrophes, le stress hydrique, la faim, l’épuisement progressif des ressources naturelles sur fond de croissance démographique et de l’augmentation exponentielle de la consommation vont amplifier et accélérer les besoins de réponse humanitaire.

Quelle sera la tendance des années à venir en matière d’accès des populations aux secours. Amélioration, stabilisation ou régression ? Les exemples de Gaza, du blocus du Haut-Karabakh, de l’Ukraine et des territoires en guerre dans les pays du Sahel illustrent-ils la tendance ?

Les financements seront-ils à la hauteur des besoins vitaux des populations victimes d’une guerre, d’une catastrophe ou d’une épidémie ? L’alarme a sonné en 2023 avec le pire déficit de financement, selon OCHA et Martin Griffiths, quand face à des besoins évalués en fin d’année à 56,7 milliards USD, seulement 19,9 milliards USD ont été réunis ! Qu’en sera-t-il en 2024 et dans les années à venir ?

La France, qui avait augmenté son Aide Publique au Développement (APD) de moins de 10 milliards d’euros en 2017 à plus de 15 milliards en 2022, vient de diminuer l’APD 2024 de 746 millions d’euros dans le cadre d’un plan de réduction de la dépense publique d’un montant de 10 milliards d’euros, faute d’une croissance suffisante ! Comment compenser cette perte, comment la rattraper en 2025.

Alors, la grande question est de savoir si le nouveau contexte international de conflictualité et de course aux armements, du passage possible à une économie de guerre qui provoquerait des contraintes et des pénuries dans certains secteurs, verra l’APD et l’aide humanitaire sanctuarisées à la hauteur des besoins ou au contraire réduite.

Sans parler du risque de politisation de l’humanitaire, tant de la part de certains Etats que de diverses organisations. La récente publication d’un article intitulé « La folle dérive des ONG » dans la revue Franc-tireur mettant en cause l’impartialité d’ONG droits de l’homme devrait nous inciter à la réflexion pour garder la confiance du public et des donateurs et renforcer l’accès aux populations en danger.

Pour un aggiornamento humanitaire.

© UNWRA. Camions de ravitaillement pour Gaza en attente pour entrer.

Les humanitaires sont aujourd’hui confrontés à de multiples défis dont certains dépendent d’eux et d’autres peu ou pas du tout. L’humanitaire doit se reposer la question de ses capacités qu’elles soient humaines, financières, logistiques, en matière d’innovation, de soutien de l’opinion publique, d’influence.

Influence plus que jamais indispensable pour faire vivre, élargir, approfondir l’espace humanitaire dans les politiques publiques. Qu’il s’agisse de l’APD, des financements humanitaires, de l’accès à l’eau, à l’alimentation, aux abris et aux soins et tous les facteurs qui interagissent tels le climat, l’eau, les ressources naturelles, l’environnement que je ne peux ici tous citer.

Que l’on me comprenne bien, je crois en une influence en matière de politique publique humanitaire et pas en une quelconque idéologie partisane utilisant l’humanitaire et qui affaiblirait immanquablement notre influence et à terme notre action. D’autres peuvent le faire, mais le mélange des genres est contraire aux principes humanitaires de neutralité, d’impartialité et d’indépendance qui constituent la condition majeure de l’accès humanitaire, certes souvent malmenés, parfois bloqués mais toujours essentiels.

Dans cet éditorial, malgré la description d’un paysage géopolitique assez sombre, mon propos est d’être réaliste. Si le pire n’est heureusement jamais sûr, pour l’empêcher il faut agir en conséquence et le monde actuel recèle aussi beaucoup de signes d’espoir dont celui, précieux, de l’optimisme de la volonté pour éviter le chaos et préserver l’humanisme.

Cet article est une illustration de la politique éditoriale de la revue en ligne Défis Humanitaires. Analyser, anticiper, proposer, débattre pour un humanitaire plus intelligent et plus efficace.  Débattre comme nous le faisons ici à nouveau sur la dramatique situation à Gaza et comme nous allons continuer de le faire pour l’avenir de l’humanitaire.

 

Alain Boinet

Alain Boinet est le président de l’association Défis Humanitaires qui publie la Revue en ligne www.defishumanitaires.com. Il est le fondateur de l’association humanitaire Solidarités International dont il a été directeur général durant 35 ans. Par ailleurs, il est membre du Groupe de Concertation Humanitaire auprès du Centre de Crise et de Soutien du ministère de l’Europe et des affaires étrangères, membre du Conseil d’administration de Solidarités International, du Partenariat Français pour l’eau (PFE), de la Fondation Véolia, du Think Tank (re)sources. Il continue de se rendre sur le terrain (Syrie du nord-est, Haut-Karabagh/Artsakh et Arménie) et de témoigner dans les médias.

 

Nous sommes heureux de vous proposer des articles et interviews sur Gaza, l’Arménie, le Kurdistan ainsi que des articles sur l’eau à l’occasion de la Journée Mondiale de l’Eau du 22 mars. En vous remerciant pour votre soutien (faireundon). Edition 86 :