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Soudan : le bord du précipice ?

Des mères avec leurs enfants attendent à la clinique MSF dans le camp de Zamzam, à 15 km d’El Fasher, dans le Darfour du Nord. © MSF

Dans un article intitulé « Soudan la guerre des généraux – Quelles perspectives pour l’action humanitaire ? » publié en juin 2023 dans Défis Humanitaires, j’avais brossé le tableau de ce pays qui venait d’entrer, depuis avril 2023, dans une guerre civile, produit d’une lutte de pouvoir. Je ne reviendrai pas sur les racines de ce conflit devenu chronique ni sur ses enjeux militaires – ceux-ci n’ont guère changé – mais il faut refaire le point de la situation humanitaire, que j’avais à l’époque déjà traitée, et qui n’a fait depuis que s’aggraver.

Aggraver est, en l’espèce, un euphémisme, puisque l’ONU considère que ce pays est plongé dans « l’une des pires crises humanitaires de mémoire récente », avec près de 25 millions de personnes ayant besoin d’assistance humanitaire en 2024, selon l’UNOCHA (United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs – Bureau Commun de l’Action Humanitaire). Une crise faites de multiples crises s’imbriquant et se nourrissant entre elles : crise de déplacement de population, crise alimentaire-crise agricole, crise sanitaire, crise du respect des droits humains et du droit humanitaire International (DIH)… Enfin crise de l’accès humanitaire et de la réponse internationale qui a attendu, qui attend encore parfois, entre aversion aux risques et respect juridique freinant les initiatives d’aide transfrontalière, quand l’implication de tous les acteurs humanitaires, avec volontarisme, voire audace, est urgente, nécessaire, vitale, alors que combats, massacres et non-accès aux ressources et services de bases ont déjà causé des dizaines de milliers de morts.

Environ 200 000 réfugiés sont toujours entassés dans un camp temporaire qui s’est formé autour de la ville d’Adré, dans l’est du Tchad. TCHAD – Septembre 2023 – ©Abdulmonam Eassa

Crise de déplacement de population

Depuis le début de la guerre au Soudan en avril 2023, le pays a connu le déplacement de plus de 12,8 millions de personnes (la population déplacée / réfugiée la plus élevée au monde), selon l’ONU, qui estime également que ce conflit constitue « la crise de déplacement la plus rapide au monde ». Selon l’UNOCHA, sur ces 12,8 millions, plus de 10,7 millions sont des déplacés internes (dont beaucoup ont dû se re-déplacer une ou plusieurs fois), tandis que 2,1 millions sont réfugiés dans les pays voisins (Tchad qui connaît ses propres difficultés et instabilités, Soudan du Sud alors que c’est le pays le plus pauvre de la planète…).

Crise alimentaire-crise agricole

Le 27 juin 2024, les trois responsables de trois agences des Nations-Unies concernées (La Food and Agriculture Organization of the United Nations-FAO, le UN Children’s Fund-UNICEF et le UN World Food Programme-WFP) ont alerté sur le fait que le Soudan fait face à « une crise de la faim sans précédent ». Les dernières données révèlent que plus de 755.000 personnes y sont en état d’insécurité alimentaire catastrophique (IPC–Integrated Phase Classification ou Cadre intégré de classification de la sécurité alimentaire  / phase 5), plus de 8,5 millions en urgence alimentaire (IPC Phase 4) et plus de 16,3 millions en situation de crise alimentaire (IPC Phase 3), et enfin plus de 15 millions en stress alimentaire (IPC Phase 2), une amplitude de crise qui n’avait pas été observée depuis celle du Darfour au début des années 2.000, puisque, au total, 25.6 million de personnes (environ 54% de la population), sont classifiés en IPC Phase 3 ou pire. 14 zones seraient en risque de famine. Les pires conditions se trouvent dans les zones les plus touchées par les combats et où les personnes déplacées par le conflit se sont rassemblées. Pour plus de la moitié de la population du Soudan, ont souligné les responsables des Nations-Unies, chaque jour est un combat pour se nourrir, soi et sa famille ; par ailleurs, selon ces mêmes responsables, c’est la première fois que le niveau catastrophique de IPC Phase 5 a été confirmé au Soudan depuis la mise en place dans ce pays de l’outil de mesure IPC. Enfin, à la différence de la crise du Darfour il y a vingt ans, celle d’aujourd’hui touche l’ensemble du pays, jusqu’à la capitale Khartoum ou l’état de Gezira (longtemps le grenier à blé du pays, et en proie depuis juillet à une recrudescence de pillages, destruction et fuite des habitants majoritairement agriculteurs). Cindy McCain, directrice exécutive du WFP, a déploré que « pour une personne que nous avons atteinte cette année, huit autres ont désespérément besoin d’aide »…

A titre d’exemple, dans le camp de déplacés de Zamzam (situé à 12 km au sud d’El-Fasher, capitale du Darfour Nord, et où le WFP n’a pas distribué de nourriture depuis mai 2023), au Darfour du Nord, qui accueillait plus de 300.000 personnes au début de l’été, 63.000 enfants étaient considérés comme malnutris, dont 10% « gravement et sévèrement malnutris », selon Médecins Sans Frontières-MSF. Depuis, et selon un rapport des experts du Cadre intégré de classification de la sécurité alimentaire-IPC, daté du 1er août 2024, la population du camp a connu une croissance rapide pour atteindre au moins 500.000 personnes…  « Les principaux facteurs de la famine dans le camp de Zamzam sont le conflit et le manque d’accès humanitaire, deux facteurs qui peuvent être immédiatement corrigés avec la volonté politique nécessaire », selon le rapport de l’IPC. L’ONG Action Contre la Faim-ACF, le 7 août dernier, a publié un communiqué de presse alertant sur l’urgence au Soudan, et particulièrement dans ce camp de Zamzam « où les conditions de famine ont été déclarées » ; et citant Paloma Martín de Miguel, responsable des opérations pour l’Afrique de l’Ouest à Action contre la Faim : « Le niveau de violence au Soudan est extrême. Du fait du conflit, dans la région d’El Fasher, d’autres camps de déplacés exposés à la violence sont menacés par la famine »…

Outre les niveaux IPC catastrophiques, la question des récoltes est un facteur aggravant de la situation alimentaire au Soudan : la destruction des infrastructures agricoles, les pillages, la hausse des prix alimentaires et l’impossibilité de cultiver les terres en raison des combats ont entraîné une période de soudure (depuis juin jusqu’à septembre) extrêmement difficile pour les populations. De plus, la saison des pluies et des inondations, laquelle coïncide avec cette période de soudure, a rendu beaucoup de routes impraticables, limitant l’acheminement de l’aide (nous reviendrons plus loin sur la question de l’accès). L’ONG SOLIDARITES INTERNATIONAL (qui intervient à partir de Geneina au Darfour Ouest et Centre, avec une présence à El Fasher au Darfour Nord, tout en mettant en œuvre des programmes d’aide en zone gouvernementale à Khartoum et Gedaref auprès des déplacés, et en aidant les réfugiés soudanais au Tchad et au Soudan du Sud), témoigne que les communautés avec lesquelles ses équipes sont en contact « souffrent d’un large déficit en nourriture en comparaison de l’année dernière, dû à l’impossibilité de semer et récolter, à la perte de bétail en raison de pillages, de manque de nourriture et de soins… Dans beaucoup de foyers les semences ont dû être mangées pour survivre ». Ayant perdu travail et revenus, beaucoup de foyers réduisent leur repas jusqu’à un seul par jour avec des carences en apports, parfois mangent des feuilles d’arbres, vendent leurs possessions ou s’endettent, s’appauvrissant encore plus…  Fatima, qui reçoit une aide de SOLIDARITES INTERNATIONAL (SI) au Ouest Darfour, déclare que « La nourriture est la priorité du moment. Nous faisons face à une énorme augmentation des prix sur les marchés, et grâce aux bons d’achat donnés par SI je peux sélectionner et acheter des produits alimentaires pour mes enfants que je n’aurais jamais pu acheter sans cette aide ». Cette inflation est impitoyable : d’après la veille des prix de marché du WFP/PAM (Programme Alimentaire Mondial) publiée en juin 2024, le prix du sorgho a connu une augmentation de 124,22% par rapport à la même période l’année dernière, celui de la farine de blé de 60,54 %, l’arachide de 118,97%… Au total, le coût du panier alimentaire moyen a connu une hausse de 121, 39%…

Vue de l’hôpital d’El Fasher en avril 2023. Soudan. © MSF/Mohamed Gibreel Adam

Crise sanitaire

Crise de santé et crise des moyens sanitaires. Crise de santé :  selon Jean Stowell, chef de mission de MSF au Soudan « Seuls 20 à 30 % des centres de santé sont encore fonctionnels au Soudan ». Dans les zones contrôlées par les RSF, (Rapid Support Forces, opposées aux forces gouvernementales) où opèrent aussi différents groupes armés et milices, les établissements de santé et les entrepôts médicaux ont été souvent pillés au cours des premiers mois du conflit. La plupart des blessés des combats, combattants ou civils, ne peuvent atteindre les hôpitaux, dont plus de 70% sont hors service. De plus, selon MSF « Presque une personne sur trois admises avec des blessures liées à la guerre est une femme ou un enfant de moins de 10 ans« . Enfin, si l’acheminement de médicaments est très compliqué (accès, insécurité) pour des ONG comme MSF travaillant aussi en zone gouvernementale, il est pratiquement arrêté dans les zones tenues par les RSF.

Crise des moyens sanitaires, et en particulier crise de l’accès à l’eau potable ; comme en témoigne Xavier Lauth, Directeur des opérations de l’ONG SOLIDARITES INTERNATIONAL : « Au Darfour par exemple, où nous avons été l’une des premières ONG à revenir, nous avons constaté que les combats ont détruit nombre d’infrastructures d’accès à l’eau : réseaux d’eau, points d’eau, réservoirs… Au Darfour Ouest, après avoir fait du watertrucking (acheminement d’eau par camion) nous réhabilitons des réseaux d’eau, forages, points d’eau. Même à El Fasher, qui est une localité très exposée, assiégée, nous nous efforçons d’assurer du watertrucking… ».

Photos prises par Justine Muzik Piquemal lors d’une évaluations des besoins EHA sites de regroumenet de IDPs (IDPs gathering site) lors d’une visite pour évaluer les besoins EHA- il y a 108 sites de déplacés a El Geneina, West Darfur, aout 2022. ©Solidarités International

Crise du respect des droits humains et du droit humanitaire International

Outre des entraves à l’accès humanitaire aux personnes nécessitant l’aide (voir plus loin), le pillage et la destruction d’hôpitaux, centres de santé, entrepôts, le ciblage de lieux de regroupement de déplacés ou de localités abritant des civils, la guerre civile débutée en avril 2023 a rallumé des conflits locaux ou régionaux (intercommunautaires, souvent), notamment au Darfour, et permis à nombre de milices armées – souvent quasi-incontrôlées, et indifférentes à tout respect du DIH – de perpétrer exactions, massacres, tortures, enlèvements et détentions arbitraires, viols et crimes sexuels de masse. Il faut souligner que par exemple au Darfour, certaines des victimes du conflit de 2003, comme les Masalit, sont de nouveau les victimes du conflit recommencé en 2023. Devant l’ampleur du non-respect des droits humains et du droit humanitaire International dans la guerre au Soudan, MSF a publié récemment un rapport documenté intitulé « A War on People » (Une guerre faite aux personnes) qui figure à la fin de cet article.

Intervention à Geradef pour fournir une assistance WASH d’urgence aux populations affectées par le conflit dans l’Etat de Gedaref, au Soudan, 6 janvier 2024. ©Solidarités international

Crise de l’accès humanitaire

La question de l’accès humanitaire est la question-clé de la crise au Soudan. Alors que les restrictions administratives d’accès et la fermeture par les autorités gouvernementales (retirées à Port-Soudan) de points de passage transfrontaliers avec le Tchad comme celui D’Adré, se conjuguent avec la menace de la famine de masse imminente, et la saison des pluies isolant des zones entières, le débat agite la communauté humanitaire internationale. Celle-ci est-elle trop frileuse, trop attentiste ? C’est le cœur de l’enjeu : le 16 juillet dernier, Christos Christou, le président international de MSF, soulignait l’urgence pour les agences de l’ONU et les ONG de revenir au Soudan en guerre pour aider la population confrontée à une crise humanitaire majeure : « L’ONU et ses partenaires continuent de s’imposer des restrictions d’accès à ces régions, et ne se sont pas préparés à intervenir ou à mobiliser des équipes sur le terrain ».

Vickie Hawkins, directrice générale de MSF-Pays-Bas, dénonçait récemment le fait qu’au Soudan les soins médicaux essentiels soient encore régulièrement bloqués par des obstacles bureaucratiques comme le refus de délivrer des permis de circulation ou d’autoriser le passage de médicaments ou de matériel essentiels : « Ces obstructions s’ajoutent à la violence des parties au conflit, et peuvent être aussi meurtrières que les balles et les bombes, en étant utilisées pour bloquer les secours au moment où la population en a le plus besoin ».

Quel est le problème ? Au début de la crise, le Tchad a eu un positionnement positif envers les acteurs humanitaires, d’une part en laissant sa frontière ouverte pour les personnes qui fuyaient et d’autre part, en laissant passer l’aide d’urgence entre le Tchad et le Soudan, alors que le Tchad, rappelons-le, est un pays confronté lui-aussi à des difficultés. Depuis, une décision des autorités officielles soudanaise a été prise, celle d’interdire le transit entre le Tchad et le Soudan, ce qui revient à une interdiction de facto de laisser passer l’aide (sauf au point de de passage de Tina, voir plus loin). Cette décision officielle s’applique à toute organisation suivant les règles de cet Etat. Elle a ainsi été suivie par les Nations Unies, lesquelles considèrent qu’elles sont soumises au droit de l’Etat soudanais, s’opposant ainsi aux demandes des ONG soulignant le risque que faisait peser cette prise de position sur les populations. Dans l’histoire de l’humanitaire, et en partant du principe que la puissance occupante d’un territoire ou d’une partie de celui-ci n’est pas celle des autorités régulières, les ONG ont su contourner ce genre d’interdiction… Mais, devant le légalisme et la prudence des décideurs onusiens, une grande partie des partenaires humanitaires attendent… Parmi les grandes agences humanitaires des Nations-Unies, le WFP/PAM s’est montrée désireuse d’aller de l’avant, envisageant même, à défaut de pouvoir faire du « crossborder » (passage transfrontalier) de faire du « crossline », c’est-à dire de passer de la zone sous contrôle des autorités soudanaise à la zone de combat ou « RSF » en passant les lignes de front. Mais l’inquiétude du PAM, en faisant cela, est d’abord d’être exposé aux violences et pillages en zone RSF sur le chemin vers le Darfour, et surtout de perdre l’accès au reste du Soudan sous le contrôle des autorités, et où le PAM mène d’importants programmes d’aide alimentaire.

Au moment où j’écris ces lignes, le seul point de passage effectif et ouvert officiellement entre le Tchad et le Soudan est celui de Tina, au Darfour du Nord. Celui-ci, très isolé, coûteux logistiquement, et situé dans un environnement de grande insécurité (les forces gouvernementales tiennent le poste-frontière, après ce sont les RSF, ou des milices armées…), constitue clairement une réponse inadéquate aux besoins opérationnels. Il y a donc une forme d’alarme, pour les acteurs humanitaires qui cherchent à faire bouger les choses quant à l’accès, devant les pesanteurs d’un système dont « l’urgence » est pourtant censée être le mandat et le métier… Même la conférence de Paris sur le Soudan du 15 avril dernier (voir plus bas) n’a pas apporté de changement majeur ni de réponse dans la politique onusienne sur ce sujet du transit de l’aide humanitaire vers le Soudan à partir du Tchad… Et pourtant, le 27 juin dernier, les responsables des grandes agences onusiennes concernées tiraient eux-mêmes la sonnette d’alarme devant le risque de famine…

Xavier Lauth, Directeur des opérations de l’ONG SI, résume l’enjeu et les demandes des acteurs humanitaires engagés sur le terrain  : « Nous appelons à un sursaut devant la situation alimentaire au Soudan, l’une des pires au niveau mondial. Il faut permettre d’utiliser toutes les voies d’accès à notre disposition, que ce soit en crossborder ou en crossline du moment que ça fonctionne, sachant qu’en ce moment le crossborder est trop limité, et le crossline non effectif ; on peut aussi envisager des voies, outre le Tchad, par le Soudan du Sud. Il faut plus d’opérations de la communauté humanitaire au Soudan en général, au Darfour en particulier, et dans la zone d’Al Fasher encore plus, ce qui veut dire plus de volume d’aide alimentaire, ce qui implique d’augmenter et d’accélérer les financements, et de respecter les engagements financiers pris à la conférence de Paris… ».

Fourniture de services intégrés en matière de santé, de nutrition, d’eau, d’assainissement et d’hygiène, de sécurité alimentaire et de moyens de subsistance aux personnes déplacées et aux communautés d’accueil à El Fasher, au Darfour-Nord, 15 mars 2024. © Solidarités International

La conférence de Paris, un timide sursaut en retard sur l’urgence ?

A l’initiative de la France, de l’Allemagne et de l’Union européenne, la conférence humanitaire internationale pour le Soudan et les pays voisins s’est tenue à Paris le 15 avril 2024. Celle-ci a rassemblé 58 Etats, dont des pays de la région et des pays bailleurs de fonds, les principales organisations régionales comme les dirigeants de plusieurs agences des Nations Unies. Elle n’a pourtant permis de recueillir que la moitié des 4,01 milliards de dollars demandés par les Nations Unies : 1,4 milliard de dollars pour un plan régional d’intervention destiné aux réfugiés et visant 2,7 millions de personnes dans cinq pays voisins ; et 2,7 milliards de dollars pour un plan d’intervention humanitaire national ciblant 14,7 millions de personnes à l’intérieur du Soudan (chiffre à comparer aux près de 25 millions de personnes ayant besoin d’assistance humanitaire en 2024). Par ailleurs, ces chiffres annoncés sont à considérer en tenant compte du fait que les engagements ne sont pas toujours tenus et que les fonds engagés sont parfois des fonds déjà annoncés auparavant…. La vigilance sur le respect rapide des engagements pris, évoquée par Xavier Lauth, sera bien cruciale. Pourtant, cette conférence aura eu le mérite de permettre aux ONG d’être présentes, de participer, et de mettre en avant, au-delà de la question des financements, des sujets-clés comme celui de l’accès. Dans un article publié en avril 2024 dans Défis Humanitaires, Kevin Goldberg, directeur général de SOLIDARITES INTERNATIONAL et intervenant à la conférence, résumait ainsi ses enjeux et effets « Cette conférence intervient après des mois d’apathie et de silence de la communauté internationale. Alors que de plus en plus de personnes sont confrontées à la faim, aux maladies et aux déplacements forcés, que l’économie et les services de base se sont effondrés, le plan de réponse humanitaire n’était jusqu’alors financé qu’à hauteur de 5%. À cet égard, la Conférence apparaît comme un sursaut, une prise de conscience bienvenue mais tardive ».

Le 21 septembre 2023 à Adré à l’Est de Tchad Hussam Ali, 7 ans, boit de l’eau assis sur les affaires que sa famille a pu à emporter alors qu’ils fuyaient la localité de Murnei à l’ouest du Darfour. TCHAD – septembre 2023 – ©Abdulmonam Eassa

Conclusion provisoire… Au bord du précipice ?  

La crise humanitaire au Soudan est à son moment de vérité, au bord d’une forme de précipice, avec la vie de millions de personnes en perspective, et une partie de la crédibilité du système humanitaire international en jeu (celle-ci, en l’espèce, marquée par la confusion, l’attentisme, la désorganisation et des injonctions contradictoires). Dans un contexte caractérisé par une très haute insécurité et un défi logistique d’ampleur, les opérations d’aide ne peuvent être que complexes, mais absolument vitales… Enfin, pour élargir la focale, il faut également en saisir les implications et conséquences plus larges et à plus long terme ; comme le résumait Kevin Goldberg, directeur général de SOLIDARITES INTERNATIONAL, dans son article dans Défis Humanitaires d’avril dernier « N’oublions pas aussi l’effet domino de cette crise : l’instabilité du Soudan menace toute la région, et notamment des pays déjà fragiles, confrontés à leurs propres défis humanitaires et économiques – le Tchad, le Soudan du Sud, l’Égypte, l’Éthiopie et la République centrafricaine. C’est pourquoi une réponse internationale plus coordonnée au niveau régional est nécessaire ».  Dont acte…

 

Pierre Brunet

Ecrivain et humanitaire

Pierre Brunet est romancier et membre du Conseil d’administration de l’ONG SOLIDARITES INTERNATIONAL. Il s’engage dans l’humanitaire au Rwanda en 1994, puis en 1995 en Bosnie, et est depuis retourné sur le terrain (Afghanistan en 2003, jungle de Calais en 2016, camps de migrants en Grèce et Macédoine en 2016, Irak et Nord-Est de la Syrie en 2019, Ukraine en 2023). Les romans de Pierre Brunet sont publiés chez Calmann-Lévy : « Barnum » en 2006, « JAB » en 2008, « Fenicia » en 2014 et « Le triangle d’incertitude » en 2017. Ancien journaliste, Pierre Brunet publie régulièrement des articles d’analyse, d’opinion, ou des chroniques.

 

PS/ Merci de votre soutien (faireundon) à Défis Humanitaires.

 

Lire aussi :

Article de Kevin Goldberg : Conférence pour le Soudan : il était plus qu’urgent d’agir 

Article de Pierre Brunet : Soudan, la guerre des généraux 

 

Je vous invite à lire ces article publiés dans l’édition :

Ukraine : reportage, témoignages et dangers.

Santé, une nouvelle initiative pour la mobilisation des acteurs en faveur des hôpitaux

Le barrage de la discorde du Nil : Entre la renaissance et la ruine

 

Forum Humanitaire Européen 2024 : le calme avant la tempête ?

Malgré un contexte géopolitique de début d’année assez chargé, difficile de passer en ce mois de mars à côté de la 3ème édition du FHE qui s’est tenu à Bruxelles le 18 et 19. L’occasion pour l’Union Européenne de réaffirmer son ambition de puissance humanitaire majeure. Pari réussi ? Thierry Benlahsen nous livre ses éléments de lecture.

« Ne vous y trompez pas, le canot de sauvetage humanitaire est en train de couler ».

C’est à travers ce constat résolument sinistre que le commissaire européen à la Gestion des Crises, Janez Lenarčič, a décidé d’ouvrir la troisième édition du Forum Humanitaire Européen (EHF) le 18 et 19 mars dernier.

Il faut bien avouer que le contexte international de ce début d’année 2024 se prête particulièrement bien à ce ton d’introduction. Le nombre de conflits actifs autour de la planète a atteint un record inégalé depuis la fin de la seconde Guerre mondiale. A cela s’ajoute la défiance palpable d’un nombre croissant de pays vis-à-vis de l’ordre multilatéral mondial, récemment caractérisé par le schisme géopolitique autour du conflit en Ukraine ou par les accusations, des mots employés par Josep Borell[1] lui-même, d’une politique du deux poids deux mesures des membres du Conseil de Sécurité de l’ONU autour de la question de Gaza. Le monde devient plus dangereux, les populations civiles en paient le prix fort, et la capacité du secteur humanitaire à répondre à l’explosion des besoins est remise en question.

Cet état de fait était d’ailleurs relayé par les deux thèmes principaux de ce 3ème EHF. Le gap de financement humanitaire, s’il est loin d’être un nouveau sujet, a pris en 2023 un tout autre sens à la suite de l’annonce de coupes budgétaires drastiques par plusieurs contributeurs majeurs à l’aide (Etats-Unis, Allemagne, Suède, et France plus récemment). Les crises négligées, supposément victimes de l’agglomération de ces financements autour de contextes à plus forte couverture médiatique et politique, étaient une priorité pour la présidence belge de l’UE – qui coorganisait l’évènement avec la DG ECHO – avec en ligne de mire le maintien d’une réponse forte aux crises chroniques, en RDC notamment, mais également au Yémen, au Nigéria, en RCA.

Après une 2ème édition (2023) marquée par la présence de nombreux ministres des Affaires Etrangères des Etats Membres de l’UE, cette troisième occurrence était attendue par beaucoup comme une occasion de voir l’Union Européenne marquer son positionnement de porte-drapeau humanitaire dans un monde de plus en plus polarisé.

Forum Humanitaire Européen, 2024 © European Comission

Le bon format ?

Qu’en a-t-il été, au final, de l’évènement et de ses temps forts ?

Un observateur un peu trop cynique conclurait probablement avec scepticisme. Une fois passés les premiers mots d’introduction, certains brillants, d’autres très convenus, le forum a repris une structure déjà bien connue. Entre une dizaine de sessions d’illustration contextuelle mettant cette année le projecteur sur des crises oubliées se sont insérés de nombreux panels thématiques couvrant à peu près l’ensemble des problématiques d’actualité. Ces panels, dont certains ont décrié la vocation plus descriptive (des problèmes) que prescriptive (de solutions ou de recommandations) étaient pour l’essentiel d’entre eux rémanents du programme de l’année précédente et de celui de la plupart des évènements du secteur (HNPW, etc), le tout dans un langage finalement assez technique et dans un certain entre-soi.

Ce sont d’ailleurs les principaux reproches faits à ce type de format d’évènement à l’audience mixte. Les professionnels humanitaires y participant déploreront immanquablement un manque de résultats, d’engagements et de points d’action concrets pour le secteur. Les profils politiques et institutionnels, venus quant à eux sécuriser des accords et des leviers en marge du forum, regretteront le manque de portée – politique justement – de ce dernier et l’absence de représentants gouvernementaux suffisamment calibrés pour permettre la négociation directe autour d’enjeux pressants (Gaza, engagements sur le niveau de contributions financières à l’aide, …).

Ces frustrations sont légitimes : l’ampleur des défis à venir pour le secteur, couplée avec le rôle prêté à l’UE – et bien souvent endossé de manière complaisante par cette dernière – de puissance humanitaire mondiale amène évidemment à des attentes fortes en termes de livrables autour des problématiques « dures » du système humanitaire : réforme du secteur, évolution des lignes politiques et institutionnelles, consensus forts.

Mais est-ce réellement l’enjeu de ce forum ? L’ambition affichée – ou en tout cas à peine voilée – du cabinet du commissaire Lenarčič a toujours été de rehausser la visibilité et l’image de marque de la réponse humanitaire de l’UE. Ceci en premier lieu auprès des autres directions générales de la Commission – régulièrement agacées par l’exception administrative dont bénéficie la DG ECHO en termes de souplesse vis-à-vis des règles administratives habituellement très rigides de l’UE – mais également des Etats Membres dont le support est clef pour sécuriser à long terme son budget.

Une année 2024 à très gros enjeux pour l’aide humanitaire européenne   

A vrai dire, les enjeux immédiats au sein même de la Commission Européenne sont déjà suffisamment élevés pour justifier comme seule raison d’être du forum le besoin d’un simple coup de projecteur humanitaire.

En juin, les élections européennes amèneront au renouvellement d’un grand nombre d’institutions de l’UE, y compris la Commission, au sein de laquelle Ursula Von der Leyen briguera un deuxième mandat. Il n’y a de doute possible pour personne que ce prochain cycle priorisera un réalignement autour des questions de défense et de protection de l’espace européen. La question du rattachement des dossiers de protection civile à ce volet pourrait entraîner des conséquences majeures pour le portefeuille de la DG ECHO.

Aide de la Grèce en Moldavie via le mécanisme de protection civile de l’UE © European Union, 2022

L’autre dossier d’intérêt – faisant écho à la volonté affichée de l’UE de développer sa propre capacité d’influence internationale – est l’opérationnalisation du Global Gateway, ce nouveau paradigme d’aide extérieure souvent décrit comme la réponse européenne à l’initiative Route et Ceinture[2] du gouvernement chinois. Ce mécanisme, soutenu directement par la présidente Von der Leyen, et abrité au sein de la DG INTPA, compte progressivement déployer des moyens de développement jusqu’ici inégalés auprès des partenaires du Sud considérés comme stratégiques. En sous-main, beaucoup s’inquiètent déjà que l’APD européenne se détourne drastiquement des traditionnels Objectifs de Développement Durable, ou SDGs, au profit d’un principe premier de protection des intérêts économiques, géopolitiques et sécuritaires de l’Union.

Ces deux dynamiques, si elles ne menacent pas ouvertement l’espace humanitaire stricto sensu à ce stade, témoignent toutefois d’une appétence grandissante au sein de l’UE, pour une forme de realgeopolitik décomplexée. Cette dernière se voudrait ouverte aux rapports de force et serait prête à remettre en question certains privilèges du multilatéralisme, notamment des Nations Unies, lorsque jugés inopportuns. Sans préjuger de l’opportunité de cette réorientation du narratif européen dans un monde en pleine mutation ni de l’ampleur que prendrait cette transition, l’on ne peut que comprendre l’enjeu de ce forum pour la DG ECHO : démontrer auprès de ses Etats Membres l’importance de la « citadelle humanitaire » européenne pour le secteur et le coût humain que représenterait son désengagement, même minime.

Les organisations américaines et britanniques l’ont d’ailleurs bien compris en réinvestissant assez massivement le forum cette année. On pourra noter l’exemple d’IRC et de la publication d’un rapport dédié au nom assez équivoque : « Mettre la barre plus haut : recommandations pour un leadership européen dans un monde de crises croissantes ».

Les convois d’aide entrent dans la bande de Gaza par le point de passage de Rafah © UNICEF / Eyad El Baba

A quelles réelles avancées s’attendre ?

Il est toujours difficile d’anticiper les retombées de ce type d’évènement, pour les raisons expliquées ci-dessus. Il serait cependant malhonnête de les ignorer complètement et de négliger par là-même le potentiel de catalyseur de solutions institutionnelles de cet événement annuel.

Prenons l’exemple du gap de financement humanitaire, l’un des thèmes clefs de ce forum pour la deuxième année consécutive. Quelques mois après l’EHF 2023, le Conseil Européen – rassemblant les gouvernements de l’ensemble des Etats Membres – avait émis une série de conclusions sur « les mesures à prendre pour combler le déficit de financement humanitaire » dans lesquelles il avait notamment réaffirmé l’engagement de ses membres à consacrer 0,07% de leur revenu national brut à l’aide humanitaire. Il est probable que cette année soit d’abord consacrée au suivi de cet engagement collectif, malgré des annonces inopinées de coupes par certains membres, dont la France. L’élargissement de la base des Etats contributeurs, au-delà de l’UE, aux grandes économies alternatives (BRICS, pays du Golfe, pays du Sud-Est et du Sud asiatique) deviendra probablement l’un des nouveaux axes de travail, même si les discussions autour de la manière d’approcher ces bailleurs émergents ou non-alignés restent encore embryonnaires. Les considérations institutionnelles liées à la mobilisation du secteur privé semblent quant à elle atteindre un plafond de verre, une fois la perspective d’une taxation ou une d’imposition dédiée écartée comme cela semble être manifestement le cas.

En contrepoint du gap de financement, l’agenda de priorisation de l’aide humanitaire, annoncé en amont de la publication du dernier Aperçu de la Situation Humanitaire Mondiale de l’ONU comme un impératif absolu et repris dans l’agenda de ce forum, suivra sans doute quant à lui un cours assez prévisible : imposé par les réalités financières, pas réellement cadré par les décideurs institutionnels, et assumé quasi-entièrement par les opérateurs et coordinateurs de l’aide. A ce titre, l’on peut déjà déplorer que la question des crises négligées, pourtant l’autre thème-clef de ce forum, n’aura bénéficié au sein de ce dernier d’aucune avancée tangible permettant un rééquilibrage plus juste des canaux de financement, que ce soit à travers un fonds global dédié ou via un mécanisme de ciblage objectivé.

La protection de l’espace et des travailleurs humanitaires est potentiellement le sujet autour duquel le plus d’optimisme est permis. Le consensus, affiché pendant ce forum par toutes les parties, sur l’importance de maintenir et de développer les acquis de la résolution 2664 du CSNU[3], était une étape importante alors que celle-ci doit être renouvelée – ou pas – en fin d’année. La présence d’Olivier Vandecasteele, libéré en mai 2023 après 455 jours de détention arbitraire en Iran, et le lancement de sa plateforme « Protect Humanitarians », a pu permettre de redynamiser le sujet autour de propositions concrètes. Un peu d’optimisme donc, d’un point de vue institutionnel, mais à relativiser au vu du nombre de travailleurs et d’installations humanitaires ciblés en 2023, y compris par des Etats Membres de l’ONU.

Solidarités International apporte une aide aux centres collectifs pour loger les personnes déplacées par la guerre en Ukraine. © SOLIDARITÉS INTERNATIONAL

Qu’est-ce que cela signifie pour les ONG ?

« Ne vous y trompez pas, le canot de sauvetage humanitaire est en train de couler ». Le message a clairement vocation à être effrayant et à alerter sur les écueils éthiques que le secteur est amené à rencontrer.

Face à des narratifs de plus en plus décomplexés émanant de parlementaires européens, de représentants gouvernementaux ou d’intervenants externes au secteur portant sur les ambitions de restructuration de l’aide, les représentants d’ONG sont restés – à quelques exceptions notables – relativement discrets et coopératifs pendant ce forum.

Cette posture attentiste peut facilement s’expliquer par le manque de visibilité sur les directions que prendra la prochaine commission élue et par l’incertitude autour des enjeux électoraux majeurs de 2024 à travers le monde. Elle est certainement motivée aussi par la volonté de maintenir une approche constructive auprès d’interlocuteurs institutionnels – bailleurs, délégations de ministères des affaires étrangères – toujours considérés comme des alliés auprès de leurs gouvernements et organisations régionales respectifs, et essayant eux-mêmes de promouvoir les intérêts du secteur dans un contexte politique mouvant.

Que les interlocuteurs institutionnels et gouvernementaux des ONG soient en train de réviser leur partition, de considérer de nouveaux compromis acceptables et d’ancrer leur stratégie d’aide dans de nouvelles réalités géopolitiques est largement compréhensible, ne serait-ce que pour maintenir leurs crédits budgétaires.

En revanche, l’on peut sérieusement se demander si les ONG ne gagneraient pas – quitte à être jugées rétrogrades – à montrer dès maintenant un peu plus les dents afin de créer un contrepoids à certaines de ces dynamiques, quand ces dernières risquent de saper à moyen-terme les principes et les acquis fondamentaux de l’aide. Une « conscience humanitaire » qui aujourd’hui est finalement portée par très peu de voix audibles au sein de ce type d’évènement.

En 2025, l’EHF sera coorganisé par la présidence polonaise qui a déjà confirmé son intérêt pour les questions humanitaires. Si l’élection de Donald Tusk, pro-européen, au poste de Premier ministre rend ce gouvernement respectable pour beaucoup d’interlocuteurs, il est fort probable que les priorités pour l’EHF de cette nouvelle présidence diffèrent fortement des précédentes. Plus que jamais, la posture des ONG vis-à-vis des enjeux forts du secteur sera décisive et ne pourra souffrir d’un silence contrit…si ce n’est contraint.

 

[1] Vice-président de la Commission Européenne : « Nous devons prendre des mesures maintenant vis-à-vis de ce qui est train de se passer (à Gaza). Nous en plaindre ne suffit plus. » (ouverture de l’EHF2024).

[2] Le Belt and Road Initiative (BRI), ou Nouvelle Route de la Soie  est la stratégie d’aide au développement du gouvernement chinois, ancrée sur la promotion de partenariats économiques et structurels avec des

[3] Cette résolution de novembre 2022 officialise l’exemption des acteurs humanitaires et des facilitateurs de l’aide aux risques de sanctions  – passées et futures – des Nations Unies.

 

Thierry-Mehdi Benlahsen

Thierry-Mehdi Benlahsen travaille dans le secteur humanitaire et de la réponse aux urgences depuis 20 ans. Anciennement Directeur des Opérations pour SOLIDARITÉS INTERNATIONAL, il a multiplié les déploiements dans plusieurs contextes de crise tels que la République Démocratique du Congo, le Mali, la Libye et le Moyen-Orient, avant d’assumer des fonctions plus globales. Il est désormais consultant indépendant pour le secteur et contribue activement à plusieurs projets de réflexion sur le système humanitaire, notamment avec l’Institut Royal Egmont des Relations Internationales.