Malgré un contexte géopolitique de début d’année assez chargé, difficile de passer en ce mois de mars à côté de la 3ème édition du FHE qui s’est tenu à Bruxelles le 18 et 19. L’occasion pour l’Union Européenne de réaffirmer son ambition de puissance humanitaire majeure. Pari réussi ? Thierry Benlahsen nous livre ses éléments de lecture.
« Ne vous y trompez pas, le canot de sauvetage humanitaire est en train de couler ».
C’est à travers ce constat résolument sinistre que le commissaire européen à la Gestion des Crises, Janez Lenarčič, a décidé d’ouvrir la troisième édition du Forum Humanitaire Européen (EHF) le 18 et 19 mars dernier.
Il faut bien avouer que le contexte international de ce début d’année 2024 se prête particulièrement bien à ce ton d’introduction. Le nombre de conflits actifs autour de la planète a atteint un record inégalé depuis la fin de la seconde Guerre mondiale. A cela s’ajoute la défiance palpable d’un nombre croissant de pays vis-à-vis de l’ordre multilatéral mondial, récemment caractérisé par le schisme géopolitique autour du conflit en Ukraine ou par les accusations, des mots employés par Josep Borell[1] lui-même, d’une politique du deux poids deux mesures des membres du Conseil de Sécurité de l’ONU autour de la question de Gaza. Le monde devient plus dangereux, les populations civiles en paient le prix fort, et la capacité du secteur humanitaire à répondre à l’explosion des besoins est remise en question.
Cet état de fait était d’ailleurs relayé par les deux thèmes principaux de ce 3ème EHF. Le gap de financement humanitaire, s’il est loin d’être un nouveau sujet, a pris en 2023 un tout autre sens à la suite de l’annonce de coupes budgétaires drastiques par plusieurs contributeurs majeurs à l’aide (Etats-Unis, Allemagne, Suède, et France plus récemment). Les crises négligées, supposément victimes de l’agglomération de ces financements autour de contextes à plus forte couverture médiatique et politique, étaient une priorité pour la présidence belge de l’UE – qui coorganisait l’évènement avec la DG ECHO – avec en ligne de mire le maintien d’une réponse forte aux crises chroniques, en RDC notamment, mais également au Yémen, au Nigéria, en RCA.
Après une 2ème édition (2023) marquée par la présence de nombreux ministres des Affaires Etrangères des Etats Membres de l’UE, cette troisième occurrence était attendue par beaucoup comme une occasion de voir l’Union Européenne marquer son positionnement de porte-drapeau humanitaire dans un monde de plus en plus polarisé.
Le bon format ?
Qu’en a-t-il été, au final, de l’évènement et de ses temps forts ?
Un observateur un peu trop cynique conclurait probablement avec scepticisme. Une fois passés les premiers mots d’introduction, certains brillants, d’autres très convenus, le forum a repris une structure déjà bien connue. Entre une dizaine de sessions d’illustration contextuelle mettant cette année le projecteur sur des crises oubliées se sont insérés de nombreux panels thématiques couvrant à peu près l’ensemble des problématiques d’actualité. Ces panels, dont certains ont décrié la vocation plus descriptive (des problèmes) que prescriptive (de solutions ou de recommandations) étaient pour l’essentiel d’entre eux rémanents du programme de l’année précédente et de celui de la plupart des évènements du secteur (HNPW, etc), le tout dans un langage finalement assez technique et dans un certain entre-soi.
Ce sont d’ailleurs les principaux reproches faits à ce type de format d’évènement à l’audience mixte. Les professionnels humanitaires y participant déploreront immanquablement un manque de résultats, d’engagements et de points d’action concrets pour le secteur. Les profils politiques et institutionnels, venus quant à eux sécuriser des accords et des leviers en marge du forum, regretteront le manque de portée – politique justement – de ce dernier et l’absence de représentants gouvernementaux suffisamment calibrés pour permettre la négociation directe autour d’enjeux pressants (Gaza, engagements sur le niveau de contributions financières à l’aide, …).
Ces frustrations sont légitimes : l’ampleur des défis à venir pour le secteur, couplée avec le rôle prêté à l’UE – et bien souvent endossé de manière complaisante par cette dernière – de puissance humanitaire mondiale amène évidemment à des attentes fortes en termes de livrables autour des problématiques « dures » du système humanitaire : réforme du secteur, évolution des lignes politiques et institutionnelles, consensus forts.
Mais est-ce réellement l’enjeu de ce forum ? L’ambition affichée – ou en tout cas à peine voilée – du cabinet du commissaire Lenarčič a toujours été de rehausser la visibilité et l’image de marque de la réponse humanitaire de l’UE. Ceci en premier lieu auprès des autres directions générales de la Commission – régulièrement agacées par l’exception administrative dont bénéficie la DG ECHO en termes de souplesse vis-à-vis des règles administratives habituellement très rigides de l’UE – mais également des Etats Membres dont le support est clef pour sécuriser à long terme son budget.
Une année 2024 à très gros enjeux pour l’aide humanitaire européenne
A vrai dire, les enjeux immédiats au sein même de la Commission Européenne sont déjà suffisamment élevés pour justifier comme seule raison d’être du forum le besoin d’un simple coup de projecteur humanitaire.
En juin, les élections européennes amèneront au renouvellement d’un grand nombre d’institutions de l’UE, y compris la Commission, au sein de laquelle Ursula Von der Leyen briguera un deuxième mandat. Il n’y a de doute possible pour personne que ce prochain cycle priorisera un réalignement autour des questions de défense et de protection de l’espace européen. La question du rattachement des dossiers de protection civile à ce volet pourrait entraîner des conséquences majeures pour le portefeuille de la DG ECHO.
L’autre dossier d’intérêt – faisant écho à la volonté affichée de l’UE de développer sa propre capacité d’influence internationale – est l’opérationnalisation du Global Gateway, ce nouveau paradigme d’aide extérieure souvent décrit comme la réponse européenne à l’initiative Route et Ceinture[2] du gouvernement chinois. Ce mécanisme, soutenu directement par la présidente Von der Leyen, et abrité au sein de la DG INTPA, compte progressivement déployer des moyens de développement jusqu’ici inégalés auprès des partenaires du Sud considérés comme stratégiques. En sous-main, beaucoup s’inquiètent déjà que l’APD européenne se détourne drastiquement des traditionnels Objectifs de Développement Durable, ou SDGs, au profit d’un principe premier de protection des intérêts économiques, géopolitiques et sécuritaires de l’Union.
Ces deux dynamiques, si elles ne menacent pas ouvertement l’espace humanitaire stricto sensu à ce stade, témoignent toutefois d’une appétence grandissante au sein de l’UE, pour une forme de realgeopolitik décomplexée. Cette dernière se voudrait ouverte aux rapports de force et serait prête à remettre en question certains privilèges du multilatéralisme, notamment des Nations Unies, lorsque jugés inopportuns. Sans préjuger de l’opportunité de cette réorientation du narratif européen dans un monde en pleine mutation ni de l’ampleur que prendrait cette transition, l’on ne peut que comprendre l’enjeu de ce forum pour la DG ECHO : démontrer auprès de ses Etats Membres l’importance de la « citadelle humanitaire » européenne pour le secteur et le coût humain que représenterait son désengagement, même minime.
Les organisations américaines et britanniques l’ont d’ailleurs bien compris en réinvestissant assez massivement le forum cette année. On pourra noter l’exemple d’IRC et de la publication d’un rapport dédié au nom assez équivoque : « Mettre la barre plus haut : recommandations pour un leadership européen dans un monde de crises croissantes ».
A quelles réelles avancées s’attendre ?
Il est toujours difficile d’anticiper les retombées de ce type d’évènement, pour les raisons expliquées ci-dessus. Il serait cependant malhonnête de les ignorer complètement et de négliger par là-même le potentiel de catalyseur de solutions institutionnelles de cet événement annuel.
Prenons l’exemple du gap de financement humanitaire, l’un des thèmes clefs de ce forum pour la deuxième année consécutive. Quelques mois après l’EHF 2023, le Conseil Européen – rassemblant les gouvernements de l’ensemble des Etats Membres – avait émis une série de conclusions sur « les mesures à prendre pour combler le déficit de financement humanitaire » dans lesquelles il avait notamment réaffirmé l’engagement de ses membres à consacrer 0,07% de leur revenu national brut à l’aide humanitaire. Il est probable que cette année soit d’abord consacrée au suivi de cet engagement collectif, malgré des annonces inopinées de coupes par certains membres, dont la France. L’élargissement de la base des Etats contributeurs, au-delà de l’UE, aux grandes économies alternatives (BRICS, pays du Golfe, pays du Sud-Est et du Sud asiatique) deviendra probablement l’un des nouveaux axes de travail, même si les discussions autour de la manière d’approcher ces bailleurs émergents ou non-alignés restent encore embryonnaires. Les considérations institutionnelles liées à la mobilisation du secteur privé semblent quant à elle atteindre un plafond de verre, une fois la perspective d’une taxation ou une d’imposition dédiée écartée comme cela semble être manifestement le cas.
En contrepoint du gap de financement, l’agenda de priorisation de l’aide humanitaire, annoncé en amont de la publication du dernier Aperçu de la Situation Humanitaire Mondiale de l’ONU comme un impératif absolu et repris dans l’agenda de ce forum, suivra sans doute quant à lui un cours assez prévisible : imposé par les réalités financières, pas réellement cadré par les décideurs institutionnels, et assumé quasi-entièrement par les opérateurs et coordinateurs de l’aide. A ce titre, l’on peut déjà déplorer que la question des crises négligées, pourtant l’autre thème-clef de ce forum, n’aura bénéficié au sein de ce dernier d’aucune avancée tangible permettant un rééquilibrage plus juste des canaux de financement, que ce soit à travers un fonds global dédié ou via un mécanisme de ciblage objectivé.
La protection de l’espace et des travailleurs humanitaires est potentiellement le sujet autour duquel le plus d’optimisme est permis. Le consensus, affiché pendant ce forum par toutes les parties, sur l’importance de maintenir et de développer les acquis de la résolution 2664 du CSNU[3], était une étape importante alors que celle-ci doit être renouvelée – ou pas – en fin d’année. La présence d’Olivier Vandecasteele, libéré en mai 2023 après 455 jours de détention arbitraire en Iran, et le lancement de sa plateforme « Protect Humanitarians », a pu permettre de redynamiser le sujet autour de propositions concrètes. Un peu d’optimisme donc, d’un point de vue institutionnel, mais à relativiser au vu du nombre de travailleurs et d’installations humanitaires ciblés en 2023, y compris par des Etats Membres de l’ONU.
Qu’est-ce que cela signifie pour les ONG ?
« Ne vous y trompez pas, le canot de sauvetage humanitaire est en train de couler ». Le message a clairement vocation à être effrayant et à alerter sur les écueils éthiques que le secteur est amené à rencontrer.
Face à des narratifs de plus en plus décomplexés émanant de parlementaires européens, de représentants gouvernementaux ou d’intervenants externes au secteur portant sur les ambitions de restructuration de l’aide, les représentants d’ONG sont restés – à quelques exceptions notables – relativement discrets et coopératifs pendant ce forum.
Cette posture attentiste peut facilement s’expliquer par le manque de visibilité sur les directions que prendra la prochaine commission élue et par l’incertitude autour des enjeux électoraux majeurs de 2024 à travers le monde. Elle est certainement motivée aussi par la volonté de maintenir une approche constructive auprès d’interlocuteurs institutionnels – bailleurs, délégations de ministères des affaires étrangères – toujours considérés comme des alliés auprès de leurs gouvernements et organisations régionales respectifs, et essayant eux-mêmes de promouvoir les intérêts du secteur dans un contexte politique mouvant.
Que les interlocuteurs institutionnels et gouvernementaux des ONG soient en train de réviser leur partition, de considérer de nouveaux compromis acceptables et d’ancrer leur stratégie d’aide dans de nouvelles réalités géopolitiques est largement compréhensible, ne serait-ce que pour maintenir leurs crédits budgétaires.
En revanche, l’on peut sérieusement se demander si les ONG ne gagneraient pas – quitte à être jugées rétrogrades – à montrer dès maintenant un peu plus les dents afin de créer un contrepoids à certaines de ces dynamiques, quand ces dernières risquent de saper à moyen-terme les principes et les acquis fondamentaux de l’aide. Une « conscience humanitaire » qui aujourd’hui est finalement portée par très peu de voix audibles au sein de ce type d’évènement.
En 2025, l’EHF sera coorganisé par la présidence polonaise qui a déjà confirmé son intérêt pour les questions humanitaires. Si l’élection de Donald Tusk, pro-européen, au poste de Premier ministre rend ce gouvernement respectable pour beaucoup d’interlocuteurs, il est fort probable que les priorités pour l’EHF de cette nouvelle présidence diffèrent fortement des précédentes. Plus que jamais, la posture des ONG vis-à-vis des enjeux forts du secteur sera décisive et ne pourra souffrir d’un silence contrit…si ce n’est contraint.
[1] Vice-président de la Commission Européenne : « Nous devons prendre des mesures maintenant vis-à-vis de ce qui est train de se passer (à Gaza). Nous en plaindre ne suffit plus. » (ouverture de l’EHF2024).
[2] Le Belt and Road Initiative (BRI), ou Nouvelle Route de la Soie est la stratégie d’aide au développement du gouvernement chinois, ancrée sur la promotion de partenariats économiques et structurels avec des
[3] Cette résolution de novembre 2022 officialise l’exemption des acteurs humanitaires et des facilitateurs de l’aide aux risques de sanctions – passées et futures – des Nations Unies.
Thierry-Mehdi Benlahsen
Thierry-Mehdi Benlahsen travaille dans le secteur humanitaire et de la réponse aux urgences depuis 20 ans. Anciennement Directeur des Opérations pour SOLIDARITÉS INTERNATIONAL, il a multiplié les déploiements dans plusieurs contextes de crise tels que la République Démocratique du Congo, le Mali, la Libye et le Moyen-Orient, avant d’assumer des fonctions plus globales. Il est désormais consultant indépendant pour le secteur et contribue activement à plusieurs projets de réflexion sur le système humanitaire, notamment avec l’Institut Royal Egmont des Relations Internationales.