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Les chiffres 2023 de l’Aide Publique au Développement et de l’humanitaire

Un article de Cyprien Fabre.

Barrage de VEDI en Arménie construit en partenariat avec l’Agence Française de Développement avec le soutien de la Commission Européenne. Il va permettre d’irriguer 3000 hectares de terre agricole dans la plaine de l’Ararat. Photo AFD.

2023, c’est déjà loin, tout va tellement vite. Les acteurs humanitaires vivent dans un éternel présent. Il fait froid tout de suite en Arménie ou en Ukraine, il fait peur cette nuit aussi au Soudan, et la soif n’attendra pas demain à Mayotte ou ailleurs. Les humanitaires ne conduisent pas en regardant vers l’arrière, mais l’OCDE si.

Toutes les réponses humanitaires partout dans le monde, ce sont des milliers de projets individuels à agréger pour avoir une idée des montants globaux, pour mesurer et comparer. Après la signature d’un contrat, les montants déboursés sont comptabilisés par chacun des bureaux géographiques ou thématiques, mis ensemble par un ministère – Bercy pour la France – en envoyé à l’OCDE qui vérifie ligne par ligne que les projets correspondent à la définition de l’Aide Publique au Développement (APD), dont l‘assistance humanitaire est une partie importante.

C’est ainsi que mi-janvier cette année, l’OCDE a publié les chiffres officiels d’Aide Publique au Développement pour 2023. En 2023, cette APD se montait à 223,3 milliards USD, continuant une tendance haussière commencée en 2007. Cette hausse s’explique en partie par l’accroissement des financements humanitaires : +5,9 %.

Les plus grands bailleurs

Pour l’APD en général ou pour l’assistance humanitaire en particulier, la concentration reste toujours aussi importante. Les Etats-Unis d’abord (64,7 milliards USD d’APD, dont 14,5 milliards d’assistance humanitaire). Les financements humanitaires ont augmenté en volume et en pourcentage d’APD sous la première administration Trump, et il est difficile de prévoir ce qui va se passer désormais même à court terme. Bien plus loin derrière, l’Allemagne (37,9 milliards USD d’APD, dont 2,4 milliards d’assistance humanitaire) puis les institutions européennes (26,9 milliards USD d’APD, dont 3 milliards d’assistance humanitaire). En sixième position après le Japon et le Royaume uni, la France faisait partie en 2023 des ‘gros bailleurs’ (15 milliards USD d’APD, mais seulement 410 millions d’assistance humanitaire)

Cette concentration historique comporte des risques déjà connus. Une baisse d’un des plus grands contributeurs a le potentiel de déstabiliser tout le système du financement humanitaire, car cette baisse ne pourrait pas être compensée par la somme des contributeurs moyens ou plus modestes, si seulement ils le pouvaient et le souhaitaient. Les annonces budgétaires de 2024 et de 2025, déjà discutées dans les éditions précédentes de Défis humanitaires montrent que nous en sommes là. Les membres du Comité d’Aide au Développement (DAC) qui regroupe les principaux contributeurs d’APD, fournissent toujours et de loin la plus grande part de l’effort.  Les bailleurs non-DAC, c’est-à-dire ne faisant pas partie de ce que l’on appelle parfois les ‘bailleurs traditionnels’ sont d’importants contributeurs à la solidarité humanitaire, mais les systèmes en place ne se traduisent pas par une forte prédictibilité. En 2023, le financement humanitaire des bailleurs non-DAC a été porté par la Türkiye, qui demeure au-delà des 5 milliards USD pour la septième année consécutive, puis par les Émirats arabes unis, qui passent de 278 millions USD en 2022 à 1 milliard en 2023.

L’APD française

L’APD française suit les mêmes tendances globales que les autres pays du CAD. Au-delà de la baisse d’APD globale en 2023, la France se caractérise cependant par des financements humanitaires significativement plus faibles. L’augmentation de ces fond humanitaires relevée dernièrement représentait une évolution intéressante, mais qui ne change pas réellement « l’effort humanitaire », lorsque les financements humanitaires passait de 2% à 4% de l’APD bilatérale française entre 2022 et 2023, toujours loin derrière la moyenne du CAD qui reste autour des 15%.  Les deux graphiques qui ci-dessous montrent la nature de l’APD de la France puis des pays du CAD. (Les graphiques sont interactifs ici :  FR Final 2023 statistics | Flourish)

Source : OECD, FR Final 2023 statistics | Flourish
Source : OECD, FR Final 2023 statistics | Flourish

Ou va cette aide ? En 2023, l’Ukraine a été pour la deuxième année consécutive le premier bénéficiaire de l’APD et d’autres financements concessionnels, avec 38,9 milliards USD, soit une augmentation de 28,5 % par rapport à 2022. L’Ukraine a reçu près de cinq fois plus d’aide de la part des membres du CAD que le deuxième bénéficiaire, l’Inde. Cela concerne aussi les financements humanitaires, qui, tout bailleurs confondus, ont augmenté de 23% en 2023, atteignant 3,5 milliards USD, le premier récipiendaire global.

D’autres pays reçoivent une assistance humanitaire conséquente. L’Éthiopie (1,6 milliard USD, +6%) Gaza recevait 1,7 milliard (+122%), la Somalie (1,2 milliard USD +51%), la RDC (1,2 milliard USD, +108%),  le Soudan (865 millions USD, +19%)

D’autres pays reçoivent des montants humanitaires plus modestes, avec des variations importantes, en réaction aux événements de l’année. L’Arménie recevait 5 millions USD en 2022, mais 35 millions en 2023. Le Tchad a reçu 379 millions USD d’assistance, en hausse de 119% avec l’arrivée supplémentaire de réfugiés soudanais.

Souvenez-vous, 2023 a également été marquée par plusieurs catastrophes naturelles frappant des contextes déjà très fragiles comme la Libye, la Syrie ou la Papouasie-Nouvelle-Guinée, Madagascar, le Malawi ou la Tanzanie mais aussi le Maroc ou la Turquie. Dans tous ces contextes, y compris ceux qui reçoivent généralement peu d’aide, les financements humanitaires ont été importants.

Le Sahel central est resté à des niveaux similaires de financements humanitaire montrant que les différents coups d’état, s’ils ont eu un impact clair sur la coopération bilatérale pour le développement, affectent moins la réponse aux besoins humanitaires.

Avec 32% de baisse, l’Afghanistan reste à 1,4 milliard USD, un niveau d’assistance humanitaire encore bien supérieur au niveau de 2020 (562 millions USD). Au Yémen, l’aide baisse de 16% mais demeure élevée (1,4 milliard USD). Peu d’autres contextes de crise ont connu une baisse importante de financement humanitaire. Les pays qui recevaient peu d‘aide humanitaire en ont reçu moins, une tendance baissière notable en Irak depuis 2016, ou d’autres pays avec des trajectoires de développement plus établie (Sierra Leone, Liberia).

Qui délivre cette aide humanitaire ? les structures financières sont bien rôdées, construites par et pour des acteurs qui ont construits des mécanismes leur permettant de mobiliser des fonds rapidement. Les agences multilatérales mobilisaient en 2023 la moitié des fonds humanitaires, une tendance pourtant à la baisse. Ces mêmes agences mobilisaient 60% des fonds humanitaires en 2020. La part de financement humanitaire mobilisée par les ONGs demeure à peu près stable, à 28% en 2023.

Une évolution est notable avec des contributions de plus en plus importantes depuis 2021 à des projets de résilience marqués comme humanitaires, par exemple de la International Finance Corporation (IFC) en Afghanistan ou en Ukraine, sur des sujets de déplacement forcés ou de sécurité alimentaire. Ces canaux, marqués « autres » dans le graphique ci-dessus, atteignent 15% en 2023 alors qu’ils n’en représentaient que 3% en 2020.

Ainsi, à l’heure ou la classification des projets n’est pas toujours clairement humanitaire au sens « dunantien » du terme, où le long-terme et le court-terme s’entremêlent, de nouveaux acteurs apparaissent sur la scène financière humanitaire. C’est un mouvement qui va continuer, prenant en compte les baisses attendues d’APD classique, et même les changements conceptuels en cours sur la nature même de la coopération entre pays. Autant s’y préparer.

 

Cyprien Fabre est le chef de l’unité « crises et fragilités » à l’OCDE. Après plusieurs années de missions humanitaires avec Solidarités, il rejoint ECHO, le département humanitaire de la Commission Européenne en 2003, et occupe plusieurs postes dans des contextes de crises. Il rejoint l’OECD en 2016 pour analyser l’engagement des membres du DAC dans les pays fragiles ou en crise. Il a également écrit une série de guides “policy into action” puis ”Lives in crises” afin d’aider à traduire les engagements politiques et financiers des bailleurs en programmation efficace dans les crises. Il est diplômé de la faculté de Droit d’Aix-Marseille. 

 

Je vous invite à lire ces articles publiés dans l’édition :

Les systèmes de gestion de l’aide, un outil indispensable pour les pays récipiendaires

La centrale nucléaire de Zaporijjia en Ukraine. Ⓒ IAEA

Lorsqu’on entreprend des programmes humanitaires, le but est d’accéder aux populations les plus en détresse pour les secourir au mieux, les aider à vivre, voire à survivre lors de crises pour lesquelles elles n’ont aucune responsabilité mais qui les frappent durement. On pense à Gaza, au Soudan, à l’Ukraine, on pense aussi aux catastrophes d’origine naturelle. Dans le système actuel, cela implique des transferts monétaires importants qui vont bien au-delà de l’aide humanitaire. Les pays dont les populations reçoivent une aide humanitaire bénéficient de montants encore bien plus importants d’Aide Publique au Développement (APD) non humanitaire.

L’aide internationale des bailleurs officiels a continué de croitre en 2023 atteignant 223,7 milliards USD, contre 211 milliards USD en 2022. L’augmentation est due aux flux d’aide à l’Ukraine ainsi qu’à une augmentation globale d’aide humanitaire. Tout cela est bien compté, chaque année avec une définition parfois imparfaite mais toujours claire de ce qui représente de l’aide. Les discussions au sein du Comité D’Aide au Développement (CAD) sont incessantes pour que les 32 pays membres s’accordent sur ce qui est APD est ce qui ne l’est pas. Les définitions évoluent doucement, pour ne pas créer de ruptures statistiques mais elles évoluent, au gré des crises traversées et des grands enjeux du moment. Est-ce que l’aide aux réfugiés dans les pays donateurs constitue de l’aide ou pas ? Le soutien aux missions de maintien de la paix, APD ou pas ? Les prêts aux pays, quelle partie est de l’APD ? Les garanties du secteur privé, sont-elles comptées sur le seul montant de la garantie ou sur le total de l’investissement qui ne serait pas possible sans ladite garantie ?  Tout devient vite très technique, très complexe dans ce domaine. Il y a des pays donateurs qui veulent compter le plus large possible pour se rapprocher de la cible communément admise de 0,7% du revenu national brut dédié à l’APD. Il y a d’autres pays qui ont cette cible fixée par la loi et qui donc veulent exclure le plus possible d’activité de l’APD pour préserver leurs budgets. Tout devient vite un peu politique aussi. Mais enfin les règles existent, elles sont fiables et si l’on met le compteur au niveau des donateurs, l’on a une bonne idée des volumes d’aide générés chaque année.

Un bombardement a partiellement détruit un immeuble d’appartements dans le district d’Obolon, à Kiev, le 14 mars 2022. Photo : Oleksandr Ratushniak, PNUD Ukraine.

Quant au pays récipiendaire de l’aide, c’est une autre histoire.

Car il y a bien longtemps que l’aide au développement n’est plus un transfert direct de ressource des budgets des bailleurs vers le budget des pays récipiendaires. On se souvient qu’a l’origine, l’aide au développement visait à pallier l’absence d’épargne nationale des pays nouvellement indépendants afin de financer les infrastructures économiques nécessaires à leur développement économique et humain. Il était impossible de financer un port, une route, un système de sécurité sociale avec une épargne nationale inexistante et des ressources fiscales encore naissantes. Les pays recevaient alors de leurs parrains de l’époque – URSS, USA, ancienne puissance coloniale, puis l’UE – des ressources extérieures.

Graduellement, ces transferts de ressources sont allés de moins en moins directement aux budgets des pays en développement, et sont désormais mobilisés par de nombreux canaux d’acheminement, de telle sorte qu’il est quasiment impossible pour quiconque – à commencer par les gouvernement concernés – de savoir combien le pays reçoit de source extérieure et comment.

Pour chaque pays, et singulièrement pour les pays en crise ou les canaux d’aide sont encore plus complexes, Il y a donc un écart très important entre les montants indiqués par l’OCDE et les bailleurs et ce dont le gouvernement est informé.  C’est important de le comprendre, car cela nourrit des suspicions et rancœurs qui ont un impact direct sur la confiance – le manque de confiance – entre des acteurs internationaux soupçonnant des détournements d’aide systémiques et des autorités nationales soupçonnant que l’aide profite d’abord à ses servants plus qu’à ses bénéficiaires.

Le schéma ci-dessous est une simplification des mécanismes, mais il permet de comprendre ce hiatus. À gauche ce qui sort des poches des bailleurs. Tous les bailleurs du CAD, une grande partie des bailleurs non-membre du CAD, et les plus grandes fondations privées rapportent leur aide à l’OCDE. Avec un an et demi de retard, le temps de tout compter, on connait donc les montants précis. En agrégeant tous ces montants, c’est ainsi que l’on sait qu’en 2023, l’Ukraine est devenu le premier récipiendaire mondial d’APD avec environ 20 milliard de dollars d’aide.

À droite, les gouvernements ont une idée précise des montants d‘aide directe, le soutien budgétaire ou les prêts, puisque c’est le gouvernement central, souvent le ministère des finances qui signe les prêts et gère le budget. Le reste, ils n’ont aucune idée, ou très parcellaire.

Des bailleurs ou des organisations multilatérales soutiennent parfois des ministères techniques en direct, ou des autorités régionales et il n’y a pas toujours un système en place pour que ceux-ci informent quelqu’un qui centraliserait les informations quelque part. Les bailleurs soutiennent tous des organisations multilatérales, banques de développement ou agences des Nations unies, qui parfois informent le gouvernement central (la flèche est bleue) parfois non (la flèche est verte).  Ces agences deviennent souvent elle-même des bailleurs et financent d‘autres organisations multilatérales ou des ONGs pour mettre en œuvre des programmes. Les programmes humanitaires, opérant dans des contextes de défiance accrue, sont rarement rapportés ou que ce soit. Avec des montants importants dans certains contextes, généralement non taxés, une frustration évidente s’établit souvent.

Au-delà des aspects de défiance que ce manque de clarté occasionne, cela a également un impact sur les priorités budgétaires des pays concernés. Pour rester en Ukraine, le pays a un besoin urgent de générateurs et ce matériel électrique qui est désormais particulièrement ciblé. Il a aussi un besoin urgent d’équipement civil ou militaire. Si le gouvernement priorise l’achat de générateur alors que le pays en reçoit par ailleurs, il y aura des stocks de générateurs et un manque d’équipement pour les hôpitaux ou pour le front. Même si l’Ukraine est un cas à part au vu des montants en jeux, de la proximité géographique et politique de la plupart des bailleurs, la mise en place d‘un système de gestion de l’aide est une étape importante pour aider un pays à recouvrer son autonomie budgétaire.  La compréhension de cette complexité est aussi importante pour des acteurs humanitaires engagés sur de longues périodes.

Cyprien Fabre.

 

Cyprien Fabre est le chef de l’unité « crises et fragilités » à l’OCDE. Après plusieurs années de missions humanitaires avec Solidarités, il rejoint ECHO, le département humanitaire de la Commission Européenne en 2003, et occupe plusieurs postes dans des contextes de crises. Il rejoint l’OECD en 2016 pour analyser l’engagement des membres du DAC dans les pays fragiles ou en crise. Il a également écrit une série de guides “policy into action” puis ”Lives in crises” afin d’aider à traduire les engagements politiques et financiers des bailleurs en programmation efficace dans les crises. Il est diplômé de la faculté de Droit d’Aix-Marseille.