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Humanitaire : pour un choc de simplification des procédures.

Interview avec Ludovic Donnadieu.
Expert-comptable et commissaire aux comptes, fondateur du cabinet Donnadieu & Associés.

Ludovic Donnadieu en mission en 2010 à Boromo, au Burkina Faso, pour le recrutement d’un responsable financier pour l’ONG La Voûte Nubienne. Aujourd’hui, 14 ans après, ce responsable, Boubacar Ouily, toujours en fonction en tant que coordinateur du Burkina Faso et conseil stratégique pour le reste de la sous-région, constitue un véritable pilier de l’association pour le déploiement de son programme. Cette belle histoire illustre à merveille la préciosité de l’accompagnement des ONG, une responsabilité qui incombe à l’ensemble de leurs partenaires.

Alain Boinet
Pour les lectrices et lecteurs de Défis Humanitaires, je vous remercie de vous présenter.

Ludovic Donnadieu
Je suis Ludovic Donnadieu, expert-comptable, commissaire aux comptes et diplômé en économie du développement. Mon parcours professionnel a pris un tournant décisif il y a 15 ans, suite à un séjour de deux années en Côte d’Ivoire dans le cadre de l’aide publique au développement. Cette expérience m’a inspiré à fonder le cabinet Donnadieu & Associés, dédié exclusivement à l’audit et à l’accompagnement des acteurs de la solidarité internationale, dans les domaines comptables et financiers.

Face aux défis spécifiques rencontrés sur le terrain, j’ai perçu la nécessité d’offrir une expertise adaptée à ce secteur. Notre cabinet vise ainsi à renforcer la sécurité financière des ONG, des fondations et des bailleurs de fonds, en répondant à leurs exigences de redevabilité.

Opérant à l’international, Donnadieu & Associés s’efforce de servir de pont indépendant entre les financeurs et les bénéficiaires, tout en proposant des solutions innovantes pour une gestion optimale des ressources financières dédiées à la solidarité internationale.

AB
Lors du Sommet Humanitaire Mondial, en mai 2016, dans le cadre du “Grand Bargain”, l’une des priorités était de provoquer un “choc de simplification” des procédures s’appliquant aux organisations humanitaires. Ce choc a-t-il eu lieu selon vous ? Et quelle est la situation actuelle ?

LD
Nous sommes effectivement loin d’avoir atteint l’objectif de « choc de simplification » envisagé lors du Sommet Humanitaire Mondial en 2016. En réalité, nous observons à l’inverse une tendance à la complexification des procédures pour les organisations humanitaires.

Sommet Humanitaire Mondial, Mai 2016.

Cette complexification s’explique principalement par deux facteurs. Le premier est de nature globale : nous évoluons dans une ère où l’administration et la justification priment, nécessitant des processus de plus en plus détaillés et souvent redondants. Cela reflète une recherche accrue de transparence et de redevabilité, mais au prix d’une lourdeur administrative croissante.

Le second facteur est la diversité des financeurs impliqués dans l’humanitaire. Chaque financeur, qu’il soit national ou international, opère selon ses propres règles et critères. Cette variété génère un cadre hétérogène où chaque organisation doit naviguer entre différentes exigences, souvent sans grande cohérence entre elles. Cela rend les processus non seulement plus complexes mais également moins efficients.

Malgré ces défis, il reste impératif d’œuvrer pour une harmonisation des règles de redevabilité. Idéalement, un consensus entre les principaux bailleurs de fonds pourrait permettre de proposer aux ONG un cadre plus uniforme et simplifié, qui respecterait les objectifs de transparence tout en réduisant la charge administrative. Cette harmonisation serait une étape essentielle pour revenir vers l’esprit du « Grand Bargain » et pour véritablement simplifier les procédures dans le secteur humanitaire.

Dans cette optique, il serait bénéfique que les différents acteurs du secteur, en particulier les bailleurs et les ONG, se réunissent pour discuter des moyens concrets de simplification, en prenant en compte les défis spécifiques à chaque type de financeur et à chaque contexte d’intervention.

AB
Vous appelez à préserver la stabilité financière et l’efficacité opérationnelle des organisations humanitaires par une redevabilité appropriée, en ajoutant que celle-ci ne l’est pas toujours. Pourriez-vous nous expliquer cela et nous donner des exemples concrets de ce qui n’est pas adapté mais qui pourrait l’être ?

LD
Un dicton, auquel je crois, dit que les choses les plus simples sont les plus difficiles.

Ceci s’applique parfaitement à la redevabilité dans le secteur humanitaire. Les règles actuelles manquent de flexibilité et ne tiennent pas toujours compte des spécificités propres à chaque ONG, surtout en matière de contexte opérationnel.

Prenons l’exemple des exigences en matière de reporting financier. Pour une grande ONG avec des ressources substantielles, répondre à ces exigences peut être gérable. Cependant, pour une petite ONG opérant dans une région en crise, avec un accès limité à des compétences comptables spécialisées, ces mêmes exigences peuvent s’avérer disproportionnées et détourner des ressources précieuses de leur mission principale.

Les règles de redevabilité devraient donc être adaptées pour tenir compte de la variabilité des contextes opérationnels des ONG. Par exemple, développer des standards modulables qui s’ajusteraient en fonction de la taille de l’ONG, de la nature de ses programmes, et des conditions de sécurité de l’environnement dans lequel elle opère. Cela permettrait une évaluation plus juste de leurs performances et de leur conformité.

De plus, il est impératif d’accroître les investissements dans la formation des acteurs du secteur sur les spécificités de la gestion financière dans un contexte humanitaire. Des programmes de formation spécialisés pourraient être mis en place pour renforcer les capacités locales, garantissant ainsi que les ONG disposent des compétences nécessaires pour répondre efficacement aux exigences de redevabilité.

La création d’outils comptables et financiers plus adaptés, spécifiquement conçus pour répondre aux besoins des ONG en fonction de leur taille et de leur secteur d’activité, pourrait également contribuer à simplifier le processus de redevabilité tout en renforçant la sécurité financière des organisations.

Face à des règles complexes et à un manque de ressources adaptées, les ONG se trouvent souvent dans une situation où la gestion de la redevabilité empiète sur leur capacité à atteindre leurs objectifs opérationnels. Il est donc crucial de repenser ces règles pour mieux concilier les exigences de redevabilité avec les impératifs opérationnels, permettant ainsi aux ONG de se concentrer davantage sur leur mission humanitaire.

Dans le cadre du Mécanisme de Réponse Rapide financé par la DG ECHO, les équipes répondent à des alertes de déplacements de populations, et viennent en aide aux personnes déplacées internes qui fuient la violence. C’est dans ce cadre qu’une assistance en vivres sous forme de transferts monétaires, des distributions de kits d’articles ménagers essentiels et de purificateurs d’eau, ainsi que des distributions de supplémentations nutritionnelles sous forme de farine enrichie aux enfants de moins de deux ans ont eu lieu la semaine du 19 juin 2023.
MALI – expo photo ©Vinabè Mounkoro ECHO 2728

AB
Pourriez-vous spécifier la différence qu’il peut y avoir en termes de reporting entre les acteurs de l’humanitaire (d’urgence) et les acteurs du développement qui agissent dans des contextes différents ? Quelle différence est-ce que cela fait par rapport à la redevabilité ?

LD
Effectivement, la nature des programmes humanitaires d’urgence et des programmes de développement diffère substantiellement, ce qui se reflète dans leurs exigences de reporting et, par extension, dans leur redevabilité.

Les programmes d’urgence sont souvent mis en œuvre dans des contextes de crise, où l’instabilité et l’insécurité prédominent. Ces conditions affectent directement la capacité des organisations à rendre compte de manière détaillée et régulière. Par exemple, dans une zone touchée par un conflit ou une catastrophe naturelle, l’accès à des ressources telles que l’internet, l’électricité, ou même des professionnels qualifiés peut être sporadique. Cette réalité peut retarder leur reporting ou limiter leur précision, impactant ainsi la manière dont ces organisations rendent compte à leurs donateurs et parties prenantes.

À l’opposé, les programmes de développement opèrent généralement dans des environnements plus stables. Ces programmes peuvent planifier sur le long terme et souvent compter sur des infrastructures plus fiables et des équipes plus stables. Par conséquent, leur reporting peut être plus détaillé et fréquent, offrant une visibilité accrue sur leurs activités et résultats.

La différence en termes de redevabilité entre ces deux types d’acteurs est donc notable. Pour les programmes d’urgence, les exigences de reporting devraient être adaptées à la réalité du terrain. Cela peut signifier des délais plus longs pour les rapports, ou des formats simplifiés qui ne requièrent pas des données aussi détaillées que celles attendues dans les contextes de développement.

Il apparait crucial que les bailleurs de fonds et les organismes de régulation reconnaissent ces différences et les prennent en compte dans leurs critères d’évaluation de la redevabilité. Cela implique d’établir un socle de normes de redevabilité commun mais flexible, permettant des adaptations selon les conditions spécifiques de chaque programme. Cette approche granulaire permettrait que toutes les organisations, indépendamment des défis auxquels elles sont confrontées, soient jugées de manière équitable et selon des standards adaptés à leur environnement opérationnel.

MLI ECHO 2990 – RRM – distribution de kits d’abris, distribution de kits NFI et assistance en cash dans la région de Tombouctou. Crédit photo Almoudou Mahamane BANGOU

AB
Dans un article publié dans Défis Humanitaires, Olivier Routeau, directeur des opérations de Première Urgence Internationale, citait deux exemples qui illustrent bien le poids administratif croissant de la redevabilité sans apporter de plus-value opérationnelle.

Il prend l’exemple d’un consortium d’ONG en Ukraine pour lequel un pack documentaire a été demandé par le bailleur : 137 documents complémentaires au document de projet lui-même, avec des négociations contractuelles qui ont duré 4 mois. Dans ce délai des 4 mois, d’autres acteurs humanitaires Ukrainiens ou internationaux sont intervenus sur ce programme pour répondre aux besoins en attente. Cela a donc remis en cause le projet en cours d’une négociation trop longue et compliquée dans une situation d’urgence.

De même, un projet financé par une agence des Nations Unies qui demandait à l’origine, demandait deux rapports intermédiaires de suivi par an. L’agence a finalement demandé un reporting mensuel et formalisé pour chacun des 7 sites d’intervention. Cette demande a fait passer le nombre de rapports à soumettre de 2 à 84.

Quelle est votre réaction face à ces exemples ? Comment qualifier cet excès qui peut entraver l’action et accroitre considérablement le coût administratif ?

LD
Ces exemples illustrent bien les défis que pose l’escalade des exigences en matière de redevabilité dans le secteur humanitaire. Il est clair que dans ces situations, le fardeau administratif non seulement entrave l’efficacité opérationnelle, mais peut aussi compromettre la rapidité et l’efficacité des interventions d’urgence.

D’une part, l’exemple du consortium en Ukraine montre comment des négociations prolongées et des exigences documentaires excessives peuvent retarder des interventions cruciales. Pendant que les acteurs s’efforcent de répondre à ces demandes administratives, des besoins urgents restent insatisfaits, ce qui peut conduire à une inefficacité opérationnelle et une duplication des efforts lorsque d’autres organisations interviennent pour combler le vide laissé par les délais prolongés.

D’autre part, la situation avec l’agence des Nations Unies qui a multiplié le nombre de rapports requis soulève des questions importantes sur la proportionnalité des exigences de reporting par rapport à l’impact réel sur l’amélioration de la gestion et de la transparence des projets. Augmenter le nombre de rapports de 2 à 84 par an impose une charge administrative énorme, absorbant des ressources qui pourraient être autrement utilisées sur le terrain.

En réponse à ces problématiques, il apparaît crucial de revisiter la notion de redevabilité pour s’assurer qu’elle serve réellement à renforcer l’efficacité et la transparence, sans devenir un obstacle à l’action. Il est possible de parvenir à un équilibre en adoptant des approches de redevabilité plus nuancées et adaptées aux contextes spécifiques des programmes. Par exemple, des rapports simplifiés ou des évaluations basées sur les résultats plutôt que sur le processus pourraient être envisagés pour réduire la charge administrative tout en maintenant un niveau adéquat de surveillance.

Enfin, il est impératif de construire une relation de confiance entre financeurs et organisations financées, basée sur une compréhension mutuelle des défis et des réalités du terrain. Ceci pourrait passer par une collaboration plus étroite dans la définition des exigences de redevabilité, garantissant ainsi que ces normes soient à la fois justes et réalistes.

Ukraine – 2024 – Base de Solidarités International MYKOLAIV – Michael Bunel

AB
Comme vous l’avez dit antérieurement, vous appelez à ce que soient fournis aux ONGI des moyens adaptés notamment pour les ressources humaines et les outils informatiques pour pouvoir répondre aux exigences sans cesse grandissantes des bailleurs. Aujourd’hui, c’est aux ONG de se doter et de financer ces capacités et on sait que le coût en est élevé. Comment votre suggestion pourrait-elle se concrétiser ? Comment, au-delà du mode de fonctionnement actuel, pourrait-on fournir aux ONG les moyens de répondre en termes de redevabilité ?

LD
Pour permettre aux ONG internationales de répondre efficacement aux exigences croissantes de redevabilité imposées par les bailleurs, il est impératif de considérer deux axes stratégiques principaux :

D’une part, il est essentiel d’intégrer systématiquement des budgets dédiés à la formation et à l’accompagnement dans les financements alloués aux ONG, particulièrement celles situées dans les pays du Sud. Actuellement, dans le cadre des partenariats Nord-Sud, qui sont cruciaux pour l’obtention de financements via le « Grand Bargain« , l’accent est mis sur la quantité plutôt que sur la qualité de l’aide apportée. Or, il est contreproductif de financer des entités sans les préparer adéquatement à gérer ces fonds de manière sécurisée et efficace. Cela se traduit souvent par des coûts supplémentaires pour les ONG du Nord, qui se retrouvent responsables des erreurs de gestion financière de leurs partenaires du Sud. Il est donc primordial d’investir dans le renforcement des capacités des ONG pour garantir l’utilisation optimale des fonds publics et maximiser l’impact sur les populations bénéficiaires.

D’autre part, le développement et la mise à disposition d’outils comptables et financiers spécifiquement conçus pour les besoins des ONG sont indispensables. Actuellement, la plupart des ONG sont contraintes d’utiliser des logiciels comptables génériques complétés manuellement par des tableurs, ce qui entraîne une charge de travail excessive et des risques d’erreurs accrus. Pour remédier à cela, il serait bénéfique que les bailleurs financent la création ou l’adaptation d’outils comptables qui répondent aux formats de reporting complexes et variés exigés. Un tel investissement réduirait considérablement le temps et les coûts associés à la gestion financière, permettant ainsi aux ONG de se concentrer davantage sur leur mission principale.

En mettant en œuvre ces deux mesures, nous pourrions non seulement améliorer la gestion des fonds alloués mais également renforcer la transparence et l’efficacité des projets menés par les ONG à travers le monde. Cela nécessite un engagement actif des bailleurs de fonds pour repenser le modèle de financement actuel et y intégrer un soutien plus structuré et ciblé.

AB
Dans une autre tribune publiée dans Défis Humanitaires par François Dupaquier de l’ONG U-Saved, une ONG ukrainienne, il explique que les OI/ONGI transfèrent les risques de sécurité, surtout les risques administratifs, sur les acteurs humanitaires nationaux, entravant ainsi leur capacité à secourir les populations. La politique du risque 0 des OI/ONGI entraîne une recherche systématique de dépenses inéligibles auprès du partenaire local et, au nom du risque 0 en zone de guerre, on est entrés dans un système en cascade dans lequel chacun se protège au risque de paralysie de l’aide.

LD
Dans le cadre du « Grand Bargain », nous observons un transfert progressif de la responsabilité en matière de gestion des risques : des bailleurs aux ONG internationales, puis aux organisations locales. Ce processus impose des exigences de compliance rigoureuses aux partenaires locaux, sans nécessairement leur fournir les ressources adéquates pour y répondre. Cette démarche, bien que visant à assurer une gestion transparente et éthique des fonds, peut malheureusement placer les ONG locales dans une situation de vulnérabilité financière, particulièrement lorsqu’elles se voient pénalisées lors d’audits financiers pour des cas de non-conformité de leurs dépenses.

Il est crucial que les bailleurs de fonds assument une part active dans la préparation des ONG à ces défis. Cela signifie vérifier que les organisations sont équipées, dès le début du financement, pour respecter les normes de compliance imposées. Lorsque les ressources sont insuffisantes, une collaboration pour fournir le soutien nécessaire est indispensable.

Actuellement, l’approche dominante en matière de redevabilité tend à se concentrer sur des audits financiers post-projet, une méthode qui peut s’avérer contre-productive. Nous préconisons plutôt une stratégie proactive, qui implique un soutien en amont pour les ONG, afin de prévenir les problèmes de conformité avant qu’ils ne surviennent.

En collaboration avec le Centre de crise et de soutien (CDCS) et l’Agence Française de Développement (AFD), notre cabinet a développé des évaluations de risques pour les ONG en quête de financements. Ces évaluations nous permettent d’analyser leurs capacités opérationnelles et de s’assurer qu’elles peuvent répondre à leurs engagements de manière sécurisée. Nous avons également mis en place des programmes d’accompagnement pour renforcer la gestion des risques et préparer les ONG pour des audits futurs.

Pour garantir l’efficacité et la pérennité de l’aide, il est essentiel que les bailleurs de fonds et les ONG établissent un partenariat équilibré et robuste.

Conférence Nationale Humanitaire. Depuis la première en 2011, il y a eu 6 CNH dont la plus récente le 19 décembre 2023.

AB
Il y a une grande diversité de bailleurs internationaux de l’aide humanitaire dont les règles sont différentes. Il en va de même pour les cabinets d’audit. Vous suggérez une harmonisation des règles entre les bailleurs pour favoriser la redevabilité et l’aide de terrain. Est-ce vraiment possible compte-tenu de la diversité de la législation, des règles comptables, des cadres légaux propres à chaque pays voire à chaque organisation internationale ? Il est clair qu’il s’agit de quelque chose de souhaitable, mais est-ce possible ?

LD
Dans le domaine de l’aide humanitaire, deux aspects de la redevabilité doivent être systématiquement pris en compte : le respect du cadre légal des pays d’intervention et la gestion transparente des fonds publics.

En effet, chaque ONG, quelle que soit sa zone d’opération, doit se conformer à la législation et la réglementation locales. En ce qui concerne la redevabilité financière, les exigences peuvent varier significativement d’un bailleur à l’autre, ce qui pose souvent un défi en termes de gestion et de justification des dépenses.

Face à cette diversité d’exigences, les ONG tendent à adopter les standards les plus stricts pour éviter toute non-conformité. Cela entraîne souvent des processus internes lourds et une allocation disproportionnée de ressources à l’administratif au détriment de l’action humanitaire elle-même.

L’harmonisation des règles de redevabilité entre les bailleurs de fonds est donc une nécessité pour simplifier le travail des ONG et garantir une utilisation efficace des fonds. Des règles claires, pertinentes et réalistes aideraient les ONG à mieux comprendre et à appliquer les procédures de redevabilité, tout en renforçant la transparence et l’efficacité de l’aide.

En somme, bien que l’harmonisation des règles de redevabilité semble complexe en raison de la diversité des cadres législatifs et normatifs, il s’agit d’une démarche essentielle. Elle doit permettre de réduire les disparités injustifiées, tout en permettant des ajustements adaptés aux contextes opérationnels des projets. Cette approche renforcerait l’efficacité de l’aide et la confiance entre les bailleurs de fonds et les ONG.

AB
Vous suggérez que la France prenne, avec le CDCS, une initiative d’harmonisation en redevabilité et la propose aux bailleurs de fonds des pays membres de l’UE et de la Commission Européenne. Dans ce cadre, pouvez-vous nous en dire plus sur la cartographie des risques du CDCS et ce qui est fait en termes de formation pour soutenir les ONGI ?

LD
Depuis plusieurs années, notre cabinet collabore avec le Centre de crise et de soutien (CDCS) du ministère de l’Europe et des Affaires étrangères, pour examiner la structure interne de leurs ONG partenaires. Nous analysons une vingtaine d’aspects clés tels que la comptabilité, la finance, la légalité, l’éthique, les opérations, la sécurité.

Cette évaluation complète nous permet de cartographier les risques auxquels les ONG sont exposées, en examinant leurs politiques, procédures et outils internes. Nous identifions les forces et les faiblesses des organisations et proposons des recommandations personnalisées.

Cette approche, préventive et constructive, permet aux ONG de se préparer à répondre efficacement aux exigences de redevabilité de leur financeur.

Ukraine ECHO – Distribution de briquettes à Mykolaiv – Liubomyrivka – Solidarités International

AB
Vous dites que l’audit d’efficience est plus pertinent et constructif qu’un audit financier stricto sensu. Vous appelez aussi à concilier les objectifs de redevabilité et d’efficience des projets. Alors, quels changements vous proposeriez pour y parvenir ? et qui pourrait porter cette initiative auprès de bailleurs de fonds ?

LD
Il est essentiel de reconnaître la pertinence des audits d’efficience dans le secteur de la solidarité. Traditionnellement, les évaluateurs opérationnels et les auditeurs financiers travaillent de manière isolée, ce qui peut conduire à des conclusions contradictoires concernant une même dépense. Par exemple, dans un projet de construction, un auditeur pourrait juger une dépense éligible sur la base des seuls documents fournis, alors même que l’évaluateur signalerait des défauts significatifs dans les travaux réalisés. Inversement, une dépense pourrait être rejetée en totalité par l’auditeur pour des irrégularités documentaires, bien que l’évaluateur confirme que l’ouvrage a été correctement achevé.

Ces exemples illustrent le risque de déconnecter les aspects financiers des objectifs opérationnels. L’éligibilité d’une dépense ne devrait pas être évaluée uniquement sur la base de sa documentation, mais aussi en fonction de l’atteinte réelle des objectifs opérationnels. De même, il serait inapproprié de déclarer une dépense comme intégralement inéligible uniquement en raison de déficiences administratives, si les objectifs opérationnels ont été atteints. Cette approche peut pénaliser injustement les organisations qui accomplissent leur mission efficacement.

Dans le cadre d’un audit financier, la redevabilité est souvent strictement documentaire et peut négliger l’aspect opérationnel et la réalité du terrain. Cependant, si le budget a été respecté et les objectifs opérationnels du contrat de financement atteints, il conviendrait de prendre en compte ces résultats avant de déclarer des dépenses inéligibles. Cette manière de procéder favoriserait une utilisation plus judicieuse et transparente des fonds publics.

Pour avancer dans cette direction, il est crucial que les audits d’efficience soient intégrés de manière systématique dans nos pratiques. Ces audits lient la redevabilité financière à la performance opérationnelle, rétablissant ainsi la véritable fonction de la redevabilité, qui est de s’assurer que l’argent du public est bien utilisé selon son objectif.

AB
Qui voyez-vous pour porter cette question de l’audit d’efficience et de l’audit financier coordonnés auprès des bailleurs ? Comment la porter ? À quel niveau ?

LD
Le développement des audits d’efficience nécessite un engagement fort des décideurs politiques pour reformuler les normes de redevabilité des ONG. Cette initiative pourrait être initiée en France avant de s’étendre au niveau européen. Pour cela, je propose la création d’un groupe de concertation, composé de représentants des bailleurs de fonds, des ONG, ainsi que des auditeurs et évaluateurs.

L’objectif serait de développer un cadre commun d’audit qui renforce la transparence et l’efficacité de l’utilisation des fonds. En mettant en place des échanges réguliers et structurés au sein de ce groupe, nous pourrions non seulement standardiser les procédures d’audit, mais aussi favoriser une meilleure compréhension des attentes mutuelles, augmentant ainsi l’efficacité des financements et la confiance entre les parties prenantes.

AB
Comment souhaitez-vous conclure cette entrevue ?

LD
Nos échanges mettent en lumière l’importance cruciale d’une collaboration renforcée entre les acteurs intervenant dans le processus de redevabilité. Il est essentiel d’unir nos expertises et de mobiliser une volonté politique forte pour alléger rapidement la charge administrative des ONG, dont le rôle est de plus en plus vital dans le contexte géopolitique actuel. Face à la rareté des ressources et à l’ampleur des besoins, nous devons garantir que chaque euro dépensé soit utilisé de la manière la plus efficiente possible.

 

Ludovic Donnadieu
Expert-comptable et commissaire aux comptes

Diplômé d’expertise comptable et en économie du développement, Ludovic Donnadieu a, à la suite d’une expérience au sein de l’Agence Française de Développement et en Afrique au ministère des Affaires Etrangères, fondé en 2008 le cabinet Donnadieu & Associés. Son cabinet a pour objectif de développer une expertise spécifique à haute valeur ajoutée dans le secteur de la solidarité internationale. Très sensible aux immenses enjeux liés à la protection et à l’accompagnement de la jeunesse, il a créé en 2023 la Fondation Donnadieu sous l’égide de la Fondation pour l’Enfance, afin de conduire des actions novatrices dans le domaine culturel.

Forum Humanitaire Européen 2024 : le calme avant la tempête ?

Malgré un contexte géopolitique de début d’année assez chargé, difficile de passer en ce mois de mars à côté de la 3ème édition du FHE qui s’est tenu à Bruxelles le 18 et 19. L’occasion pour l’Union Européenne de réaffirmer son ambition de puissance humanitaire majeure. Pari réussi ? Thierry Benlahsen nous livre ses éléments de lecture.

« Ne vous y trompez pas, le canot de sauvetage humanitaire est en train de couler ».

C’est à travers ce constat résolument sinistre que le commissaire européen à la Gestion des Crises, Janez Lenarčič, a décidé d’ouvrir la troisième édition du Forum Humanitaire Européen (EHF) le 18 et 19 mars dernier.

Il faut bien avouer que le contexte international de ce début d’année 2024 se prête particulièrement bien à ce ton d’introduction. Le nombre de conflits actifs autour de la planète a atteint un record inégalé depuis la fin de la seconde Guerre mondiale. A cela s’ajoute la défiance palpable d’un nombre croissant de pays vis-à-vis de l’ordre multilatéral mondial, récemment caractérisé par le schisme géopolitique autour du conflit en Ukraine ou par les accusations, des mots employés par Josep Borell[1] lui-même, d’une politique du deux poids deux mesures des membres du Conseil de Sécurité de l’ONU autour de la question de Gaza. Le monde devient plus dangereux, les populations civiles en paient le prix fort, et la capacité du secteur humanitaire à répondre à l’explosion des besoins est remise en question.

Cet état de fait était d’ailleurs relayé par les deux thèmes principaux de ce 3ème EHF. Le gap de financement humanitaire, s’il est loin d’être un nouveau sujet, a pris en 2023 un tout autre sens à la suite de l’annonce de coupes budgétaires drastiques par plusieurs contributeurs majeurs à l’aide (Etats-Unis, Allemagne, Suède, et France plus récemment). Les crises négligées, supposément victimes de l’agglomération de ces financements autour de contextes à plus forte couverture médiatique et politique, étaient une priorité pour la présidence belge de l’UE – qui coorganisait l’évènement avec la DG ECHO – avec en ligne de mire le maintien d’une réponse forte aux crises chroniques, en RDC notamment, mais également au Yémen, au Nigéria, en RCA.

Après une 2ème édition (2023) marquée par la présence de nombreux ministres des Affaires Etrangères des Etats Membres de l’UE, cette troisième occurrence était attendue par beaucoup comme une occasion de voir l’Union Européenne marquer son positionnement de porte-drapeau humanitaire dans un monde de plus en plus polarisé.

Forum Humanitaire Européen, 2024 © European Comission

Le bon format ?

Qu’en a-t-il été, au final, de l’évènement et de ses temps forts ?

Un observateur un peu trop cynique conclurait probablement avec scepticisme. Une fois passés les premiers mots d’introduction, certains brillants, d’autres très convenus, le forum a repris une structure déjà bien connue. Entre une dizaine de sessions d’illustration contextuelle mettant cette année le projecteur sur des crises oubliées se sont insérés de nombreux panels thématiques couvrant à peu près l’ensemble des problématiques d’actualité. Ces panels, dont certains ont décrié la vocation plus descriptive (des problèmes) que prescriptive (de solutions ou de recommandations) étaient pour l’essentiel d’entre eux rémanents du programme de l’année précédente et de celui de la plupart des évènements du secteur (HNPW, etc), le tout dans un langage finalement assez technique et dans un certain entre-soi.

Ce sont d’ailleurs les principaux reproches faits à ce type de format d’évènement à l’audience mixte. Les professionnels humanitaires y participant déploreront immanquablement un manque de résultats, d’engagements et de points d’action concrets pour le secteur. Les profils politiques et institutionnels, venus quant à eux sécuriser des accords et des leviers en marge du forum, regretteront le manque de portée – politique justement – de ce dernier et l’absence de représentants gouvernementaux suffisamment calibrés pour permettre la négociation directe autour d’enjeux pressants (Gaza, engagements sur le niveau de contributions financières à l’aide, …).

Ces frustrations sont légitimes : l’ampleur des défis à venir pour le secteur, couplée avec le rôle prêté à l’UE – et bien souvent endossé de manière complaisante par cette dernière – de puissance humanitaire mondiale amène évidemment à des attentes fortes en termes de livrables autour des problématiques « dures » du système humanitaire : réforme du secteur, évolution des lignes politiques et institutionnelles, consensus forts.

Mais est-ce réellement l’enjeu de ce forum ? L’ambition affichée – ou en tout cas à peine voilée – du cabinet du commissaire Lenarčič a toujours été de rehausser la visibilité et l’image de marque de la réponse humanitaire de l’UE. Ceci en premier lieu auprès des autres directions générales de la Commission – régulièrement agacées par l’exception administrative dont bénéficie la DG ECHO en termes de souplesse vis-à-vis des règles administratives habituellement très rigides de l’UE – mais également des Etats Membres dont le support est clef pour sécuriser à long terme son budget.

Une année 2024 à très gros enjeux pour l’aide humanitaire européenne   

A vrai dire, les enjeux immédiats au sein même de la Commission Européenne sont déjà suffisamment élevés pour justifier comme seule raison d’être du forum le besoin d’un simple coup de projecteur humanitaire.

En juin, les élections européennes amèneront au renouvellement d’un grand nombre d’institutions de l’UE, y compris la Commission, au sein de laquelle Ursula Von der Leyen briguera un deuxième mandat. Il n’y a de doute possible pour personne que ce prochain cycle priorisera un réalignement autour des questions de défense et de protection de l’espace européen. La question du rattachement des dossiers de protection civile à ce volet pourrait entraîner des conséquences majeures pour le portefeuille de la DG ECHO.

Aide de la Grèce en Moldavie via le mécanisme de protection civile de l’UE © European Union, 2022

L’autre dossier d’intérêt – faisant écho à la volonté affichée de l’UE de développer sa propre capacité d’influence internationale – est l’opérationnalisation du Global Gateway, ce nouveau paradigme d’aide extérieure souvent décrit comme la réponse européenne à l’initiative Route et Ceinture[2] du gouvernement chinois. Ce mécanisme, soutenu directement par la présidente Von der Leyen, et abrité au sein de la DG INTPA, compte progressivement déployer des moyens de développement jusqu’ici inégalés auprès des partenaires du Sud considérés comme stratégiques. En sous-main, beaucoup s’inquiètent déjà que l’APD européenne se détourne drastiquement des traditionnels Objectifs de Développement Durable, ou SDGs, au profit d’un principe premier de protection des intérêts économiques, géopolitiques et sécuritaires de l’Union.

Ces deux dynamiques, si elles ne menacent pas ouvertement l’espace humanitaire stricto sensu à ce stade, témoignent toutefois d’une appétence grandissante au sein de l’UE, pour une forme de realgeopolitik décomplexée. Cette dernière se voudrait ouverte aux rapports de force et serait prête à remettre en question certains privilèges du multilatéralisme, notamment des Nations Unies, lorsque jugés inopportuns. Sans préjuger de l’opportunité de cette réorientation du narratif européen dans un monde en pleine mutation ni de l’ampleur que prendrait cette transition, l’on ne peut que comprendre l’enjeu de ce forum pour la DG ECHO : démontrer auprès de ses Etats Membres l’importance de la « citadelle humanitaire » européenne pour le secteur et le coût humain que représenterait son désengagement, même minime.

Les organisations américaines et britanniques l’ont d’ailleurs bien compris en réinvestissant assez massivement le forum cette année. On pourra noter l’exemple d’IRC et de la publication d’un rapport dédié au nom assez équivoque : « Mettre la barre plus haut : recommandations pour un leadership européen dans un monde de crises croissantes ».

Les convois d’aide entrent dans la bande de Gaza par le point de passage de Rafah © UNICEF / Eyad El Baba

A quelles réelles avancées s’attendre ?

Il est toujours difficile d’anticiper les retombées de ce type d’évènement, pour les raisons expliquées ci-dessus. Il serait cependant malhonnête de les ignorer complètement et de négliger par là-même le potentiel de catalyseur de solutions institutionnelles de cet événement annuel.

Prenons l’exemple du gap de financement humanitaire, l’un des thèmes clefs de ce forum pour la deuxième année consécutive. Quelques mois après l’EHF 2023, le Conseil Européen – rassemblant les gouvernements de l’ensemble des Etats Membres – avait émis une série de conclusions sur « les mesures à prendre pour combler le déficit de financement humanitaire » dans lesquelles il avait notamment réaffirmé l’engagement de ses membres à consacrer 0,07% de leur revenu national brut à l’aide humanitaire. Il est probable que cette année soit d’abord consacrée au suivi de cet engagement collectif, malgré des annonces inopinées de coupes par certains membres, dont la France. L’élargissement de la base des Etats contributeurs, au-delà de l’UE, aux grandes économies alternatives (BRICS, pays du Golfe, pays du Sud-Est et du Sud asiatique) deviendra probablement l’un des nouveaux axes de travail, même si les discussions autour de la manière d’approcher ces bailleurs émergents ou non-alignés restent encore embryonnaires. Les considérations institutionnelles liées à la mobilisation du secteur privé semblent quant à elle atteindre un plafond de verre, une fois la perspective d’une taxation ou une d’imposition dédiée écartée comme cela semble être manifestement le cas.

En contrepoint du gap de financement, l’agenda de priorisation de l’aide humanitaire, annoncé en amont de la publication du dernier Aperçu de la Situation Humanitaire Mondiale de l’ONU comme un impératif absolu et repris dans l’agenda de ce forum, suivra sans doute quant à lui un cours assez prévisible : imposé par les réalités financières, pas réellement cadré par les décideurs institutionnels, et assumé quasi-entièrement par les opérateurs et coordinateurs de l’aide. A ce titre, l’on peut déjà déplorer que la question des crises négligées, pourtant l’autre thème-clef de ce forum, n’aura bénéficié au sein de ce dernier d’aucune avancée tangible permettant un rééquilibrage plus juste des canaux de financement, que ce soit à travers un fonds global dédié ou via un mécanisme de ciblage objectivé.

La protection de l’espace et des travailleurs humanitaires est potentiellement le sujet autour duquel le plus d’optimisme est permis. Le consensus, affiché pendant ce forum par toutes les parties, sur l’importance de maintenir et de développer les acquis de la résolution 2664 du CSNU[3], était une étape importante alors que celle-ci doit être renouvelée – ou pas – en fin d’année. La présence d’Olivier Vandecasteele, libéré en mai 2023 après 455 jours de détention arbitraire en Iran, et le lancement de sa plateforme « Protect Humanitarians », a pu permettre de redynamiser le sujet autour de propositions concrètes. Un peu d’optimisme donc, d’un point de vue institutionnel, mais à relativiser au vu du nombre de travailleurs et d’installations humanitaires ciblés en 2023, y compris par des Etats Membres de l’ONU.

Solidarités International apporte une aide aux centres collectifs pour loger les personnes déplacées par la guerre en Ukraine. © SOLIDARITÉS INTERNATIONAL

Qu’est-ce que cela signifie pour les ONG ?

« Ne vous y trompez pas, le canot de sauvetage humanitaire est en train de couler ». Le message a clairement vocation à être effrayant et à alerter sur les écueils éthiques que le secteur est amené à rencontrer.

Face à des narratifs de plus en plus décomplexés émanant de parlementaires européens, de représentants gouvernementaux ou d’intervenants externes au secteur portant sur les ambitions de restructuration de l’aide, les représentants d’ONG sont restés – à quelques exceptions notables – relativement discrets et coopératifs pendant ce forum.

Cette posture attentiste peut facilement s’expliquer par le manque de visibilité sur les directions que prendra la prochaine commission élue et par l’incertitude autour des enjeux électoraux majeurs de 2024 à travers le monde. Elle est certainement motivée aussi par la volonté de maintenir une approche constructive auprès d’interlocuteurs institutionnels – bailleurs, délégations de ministères des affaires étrangères – toujours considérés comme des alliés auprès de leurs gouvernements et organisations régionales respectifs, et essayant eux-mêmes de promouvoir les intérêts du secteur dans un contexte politique mouvant.

Que les interlocuteurs institutionnels et gouvernementaux des ONG soient en train de réviser leur partition, de considérer de nouveaux compromis acceptables et d’ancrer leur stratégie d’aide dans de nouvelles réalités géopolitiques est largement compréhensible, ne serait-ce que pour maintenir leurs crédits budgétaires.

En revanche, l’on peut sérieusement se demander si les ONG ne gagneraient pas – quitte à être jugées rétrogrades – à montrer dès maintenant un peu plus les dents afin de créer un contrepoids à certaines de ces dynamiques, quand ces dernières risquent de saper à moyen-terme les principes et les acquis fondamentaux de l’aide. Une « conscience humanitaire » qui aujourd’hui est finalement portée par très peu de voix audibles au sein de ce type d’évènement.

En 2025, l’EHF sera coorganisé par la présidence polonaise qui a déjà confirmé son intérêt pour les questions humanitaires. Si l’élection de Donald Tusk, pro-européen, au poste de Premier ministre rend ce gouvernement respectable pour beaucoup d’interlocuteurs, il est fort probable que les priorités pour l’EHF de cette nouvelle présidence diffèrent fortement des précédentes. Plus que jamais, la posture des ONG vis-à-vis des enjeux forts du secteur sera décisive et ne pourra souffrir d’un silence contrit…si ce n’est contraint.

 

[1] Vice-président de la Commission Européenne : « Nous devons prendre des mesures maintenant vis-à-vis de ce qui est train de se passer (à Gaza). Nous en plaindre ne suffit plus. » (ouverture de l’EHF2024).

[2] Le Belt and Road Initiative (BRI), ou Nouvelle Route de la Soie  est la stratégie d’aide au développement du gouvernement chinois, ancrée sur la promotion de partenariats économiques et structurels avec des

[3] Cette résolution de novembre 2022 officialise l’exemption des acteurs humanitaires et des facilitateurs de l’aide aux risques de sanctions  – passées et futures – des Nations Unies.

 

Thierry-Mehdi Benlahsen

Thierry-Mehdi Benlahsen travaille dans le secteur humanitaire et de la réponse aux urgences depuis 20 ans. Anciennement Directeur des Opérations pour SOLIDARITÉS INTERNATIONAL, il a multiplié les déploiements dans plusieurs contextes de crise tels que la République Démocratique du Congo, le Mali, la Libye et le Moyen-Orient, avant d’assumer des fonctions plus globales. Il est désormais consultant indépendant pour le secteur et contribue activement à plusieurs projets de réflexion sur le système humanitaire, notamment avec l’Institut Royal Egmont des Relations Internationales.