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L’aide humanitaire, 31 milliards en 2020

Lancement d’une campagne de nutrition au Sud-Soudan avec l’UNICEF et le PAM, 2015. Credit: UN Photo/JC McIlwaine (CC BY-NC-ND 2.0)

Les chiffres de l’aide Publique au Développement pour 2020 sont maintenant disponibles.

2020 ? Pour des opérateurs humanitaires habitués à l’immédiateté, sortir les chiffres de 2020 mi – 2022 peut paraître risible. On peut d’ailleurs trouver des données plus immédiates ailleurs, comme le Financial Tracking System (FTS) d’OCHA.

Mais l’OCDE ne travaille pas sur l’immédiateté, plutôt sur la qualité et la comparabilité des données entre les pays. Chacun des trente membres du Comité d’Aide au Développement (CAD, ou DAC en Anglais) rapporte chaque projet d’aide au développement à l’OCDE, et chacune de ces données, pour chaque contrat signé, est analysée pour s’assurer que la dépense correspond bien à la définition de l’Aide Publique au Développement (APD, ou ODA en Anglais). C’est un travail immense, qui assure l’intégrité des chiffres d’APD depuis sa création en 1969. L’assistance humanitaire est une partie de l’APD parmi de nombreuses autres, et même si les définitions s’adaptent, c’est généralement sur le temps long qu’il faut lire ces chiffres.

2020, donc. La pandémie de Covid commençait juste. Les Nations unies lançaient un appel de fond à hauteur de 9,5 milliards de dollars en même temps que de nombreuses opérations humanitaires étaient gelées. L’Ukraine n’était que le 26ème récipiendaire des fonds humanitaires des Nations unies, et de nombreuses questions se posaient. Pourquoi tant d’argent demandé si autant de programmes sont bloqués ? Qu’allait-il se passer, les bailleurs allaient-ils détourner leurs budgets d’aide au profit d’une réponse économique et sociale à domicile? Il n’en a rien été, et l’APD totale a encore augmenté en 2020, passant de 196 milliards de dollars en 2019 à 224 milliards en 2020. 60% de ce montant provient des 30 membres du CAD. Les chiffres préliminaires pour 2021 suggèrent déjà une nouvelle augmentation.

Pour les bailleurs, les dépense d’aide humanitaire sont une partie de l’Aide Publique au Développement. En 2020, la part d’aide humanitaire des membres du CAD s’élève à 31,2 milliards de dollars. Cela représente 13% de l’APD totale. De manière logique puisque ce sont dans ces contextes que l’aide humanitaire est mobilisée le plus, la part humanitaire représente 25% de l’aide dans les pays fragiles. C’est une moyenne et la part d’aide humanitaire varie beaucoup d’un pays à l’autre (tableau 1). Moins de 1% de l’APD française est allouée à l’aide humanitaire, une baisse depuis 2019, alors que plus de 28% de l’aide américaine est humanitaire. La tendance globale est haussière, donc, pour l’aide humanitaire (figure 1)

Source : OECD Creditor Reporting System, Creditor Reporting System (CRS) (oecd.org)

En 2020, 43% de cette aide humanitaire a été délivrée dans la région Moyen Orient, Afrique du Nord, et 26% en Afrique sub-saharienne. Cela se reflète dans la part des bailleurs ‘non traditionnel’ c’est-à-dire qui ne font pas partie du Comité d’Aide ou Développement et ne suivent pas ses règles. Ce sont principalement des bailleurs du Golfe et de la Turquie, dont l’aide cible plus précisément des crises spécifiques, la Syrie surtout et le Yémen ensuite, avec des variations annuelles de plus grande amplitude, moins de prévisibilité donc. (Figure 2). Il n’est pas sûr que la part des bailleurs non DAC financent de l’aide en Ukraine, ni qu’ils pallient la part d’aide à l’Ukraine de la part des membres du CAD qui n’ira pas à d’autres crises.

Source : OECD Creditor Reporting System, Creditor Reporting System (CRS) (oecd.org)

En 2020, 33% de cette aide humanitaire est mise en œuvre par des ONGs, internationales ou nationales. Si l’aide distribuée par les ONG augmente en valeur absolue, avec 6,4 milliards de dollars en 2020, le pourcentage a tendance à diminuer sur le long-terme, il était de 41% en 2002. C’est ainsi pour les ONG un effet de l’augmentation générale de l’aide humanitaire, qui tend à favoriser les grosses allocations à ceux qui peuvent les absorber le mieux. Pour un bailleur qui est tenu à une rigueur budgétaire avec des effectifs contraints, la capacité d’absorption comprend aussi sa propre capacité administrative à émettre des contrats, et cette capacité ne fait que diminuer, au détriment des ONG et plus encore des ONG nationales. Figure 3)

Source : OECD Creditor Reporting System, Creditor Reporting System (CRS) (oecd.org)

La part croissante d’aide humanitaire en valeur absolue autant qu’en pourcentage de l’aide pose plusieurs questions. Un élément important des discussions est que cette augmentation continue des besoins, et donc des financements humanitaires n’est pas soutenable dans la durée, d’autant plus qu’il y aura toujours plus de besoins que de financement pour y répondre. Les crises sont moins meurtrières que quelques décennies auparavant, mais elles sont plus nombreuses. et il est donc normal que la pression sur l’assistance humanitaire croisse en conséquence. Les crises semblent également de plus en plus couteuses. Le flash appeal des nations unies pour l’Ukraine demande 2,25 milliards de dollars pour six mois d’opération dans une région sans problème logistiques majeurs. Plus de 12 millions de dollars par jour, en plus de la réponse des gouvernements voisins, Pologne en tête, pour accueillir les réfugiés. Pour comparer, les cinq ans de la guerre en Bosnie entre 1991 et 1995 ont coûté à son principal opérateur humanitaire un peu plus d’un milliard de dollars de l’époque – environ deux milliards de nos jours.

Rapporté au 57 pays les plus fragiles, l’aide humanitaire, qui représentait 11% de l’aide totale en 2002 en représente aujourd’hui 25%. Que nous dit cette croissance du secteur humanitaire ?

Le plus gros de cette aide est mobilisée dans des contextes de conflit. C’est une tendance qui reflète en partie l’impossibilité pour la « communauté internationale » de prévenir des conflits, ou à tout le moins de transformer les conflits en violence. D’ailleurs on le voit de plus en plus chaque jour, la liste des valeurs communes qui fondait le concept de communauté internationale s’étiole rapidement. Les Nations Unies ne sont plus à même tenir le rôle qui justifiait leur création – préserver la paix – et, spectateur impuissant d’un monde qui change, l’organisation s’est donc transformée en organisation humanitaire géante. La guerre en Ukraine, inattendue, joue le rôle du tremblement de terre qui libère soudainement des années de tensions géopolitiques accumulées, et nous n’avons probablement pas fini d’en subir les répliques.

Cyprien Fabre

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Cyprien FABRE

Cyprien Fabre est le chef de l’unité « crises et fragilités » à l’OCDE. Après plusieurs années de missions humanitaires avec Solidarités, il rejoint ECHO, le département humanitaire de la Commission Européenne en 2003, et occupe plusieurs postes dans des contextes de crises. Il rejoint l’OECD en 2016 pour analyser l’engagement des membres du DAC dans les pays fragiles ou en crise. Il a également écrit une série de guides “policy into action” puis ”Lives in crises” afin d’aider à traduire les engagements politiques et financiers des bailleurs en programmation efficace dans les crises. Il est diplômé de la faculté de Droit d’Aix-Marseille. 

 

Tableau 1 : Aide Publique au développement 2020 et Aide humanitaire

million de dollar 2020, APD brut, déboursement

Membre du Comité d’Aide au Développement Aide Publique au Développement 2020 (USD million) Aide humanitaire 2020 (USD million) Part d’aide humanitaire de l’APD totale (%)
Total CAD 152 895.09 19 775.44 12.93
Australie 2 318.95 232.88 10.04
Autriche 568.21 55.68 9.8
Belgique 1 175.95 186.89 15.89
Canada 3 917.17 578.87 14.78
Republic Tcheque 72.7 19.03 26.18
Danemark 1 718.5 368.49 21.44
Institutions UE 23 977.1 2 534.8 10.57
Finlande 656.94 90.8 13.82
France 13 088.23 124.29 0.95
Allemagne 25 878.79 1 961.46 7.58
Grèce 84.78 4.21 4.96
Hongrie 225.93 7.65 3.39
Islande 46.13 4.03 8.74
Irelande 521.95 123.24 23.61
Italie 1 403.01 173.29 12.35
Japon 16 886.07 451.19 2.67
Korée 1 925.23 1925.23 6.76
Luxembourg 314.81 61.07 19.4
Pays-bas 3 748.29 342.58 9.14
N.Zélande 433.41 27.33 6.31
Norvège 3 168.32 473.12 14.93
Pologne 233.06 37.07 15.9
Portugal 230.37 6.18 2.68
Répubique Slovaque 37.35 1.4 3.74
Slovénie 31.15 1.82 5.83
Espagne 1 036.17 111.61 10.77
Suède 3 618.25 551.05 15.23
Suisse 2884.7 589.4 20.43
Royaume Uni 12 381.1 12 381.1 15.86
U.S. 30 312.46 8 562.12 28.25

 

Source : OECD Creditor Reporting System, Creditor Reporting System (CRS) (oecd.org)

 

Humanitaire, mais jusqu’où ?

Ruines à Yarmouk en Syrie, humanitaire, mais jusqu’où ? ©OMAR SNADIKI/REUTERS

Les appels humanitaires se suivent et se ressemblent. Pire crise humanitaires au monde en Afghanistan, pire situation humanitaire au Yémen, pire crise économique au Liban. Au-delà de la somme infinie des souffrances individuelles, des morts inutiles, l’inflation des appels internationaux depuis 2011 illustre plusieurs aspects de l’évolution de ce qu’est devenue l’aide humanitaire et de la façon dont elle est pensée.

Que ce soit en Afghanistan, au Yémen ou au Liban, beaucoup de ces besoins humanitaires sont créés non plus directement par un conflit, bombardements, déplacements, mais par une de ses conséquences, la déliquescence de l’économie. Faillite des banques, raréfaction des devises, taux de change fluctuants, sanctions, tout cela détruit les moyens de subsistance d’une population parfois bien intégrée dans l’économie formelle. Des actions urgentes sont alors nécessaires. L’allègement de la dette, le paiement des salaires des fonctionnaires, la stabilité macro-économique peuvent être urgents dans certains contextes. Bien qu’urgentes, ces actions ne sont pas humanitaires. À l’autre bout du spectre, au niveau individuel, la limite entre besoins humanitaires, grande pauvreté et action sociale s’estompe peu à peu. Toute aide humanitaire n’est pas urgente.

Des enfants yéménites jouent dans les décombres de bâtiments détruits par un raid aérien. En 2019, on estime que 24 millions de personnes – 80 % de la population – ont besoin d’aide humanitaire ou de protection. ©2019 European Union (photographe: Peter Biro) licence CC BY-NC-ND 4.0

On le sait, le spectre de l’action humanitaire n’a jamais cessé de s’étendre, expliquant en partie l’accroissement des montants en jeu. Il y a trente ans par exemple, l’éducation des enfants dans les crises n’était pas considérée par les bailleurs ou les acteurs humanitaires ; c’est aujourd’hui un cluster complet, avec ses comités et sous-comités à part entière. L’importance donnée aux distributions monétaires a obligé les acteurs humanitaires à comprendre le fonctionnement complexe de systèmes bancaires et leur aversion au risque, à appréhender les différentes dimensions de mécanismes sociaux éminemment politiques.  Peu auraient prédit cela à l’époque, dans le Biafra ou dans l’Ogaden.

Comment coopérer sans confusion entre humanitaire et développement.

Cette inflation humanitaire signe également pour les pays donateurs une certaine impuissance de l’action politique qui contribue en soi à prolonger les crises, demandant en retour un soutien humanitaire sur plusieurs décennies. Qui imagine la fin des besoins humanitaires au Yémen avant dix ans, même si la paix était signée demain ? L’assistance humanitaire devrait être envisagée à cet horizon alors qu’elle est encore pensée et construite comme un accident sur le chemin d’un développement continu. Très rares sont les bailleurs qui intègrent l’aide humanitaire dans leurs stratégies d’engagement. L’assistance humanitaire est programmée et financée, même massivement, sur des cycles courts consécutifs, par des budgets dédiés et souvent par des agences ou ministères séparés.

Malgré cette dichotomie, beaucoup d’efforts ont été fournis pour mieux combiner ‘humanitaire’ et ‘développement’.  Tellement d’initiatives, de nouveaux acronymes et de réunions ont été initiées afin de faire mieux coïncider ces deux aspects de l’engagement international dans des zone et périodes de crise. Mais c’est surtout en l’absence d’alternatives que les acteurs humanitaires s’impliquent dans des programmes structurels. « On ne peut pas quitter car le développement n’est pas là » entend-on parfois de la part de certains acteurs humanitaires. En conséquence, c’est une ‘aide humanitaire étendue’ qui se déploie. Cela peut devenir dangereux, car cela mène à une confusion entre des principes d’efficacité de l’aide et des principes humanitaires pourtant assez peu complémentaires. L’un présuppose que l’État est un vecteur principal de développement et l’autre qu’il est à l’origine de la plupart des problèmes. Aide humanitaire et développement peuvent tout à fait être complémentaires et cohérents, mais l’un n’est pas la solution aux problèmes de l’autre. La coopération au développement n’est pas le prolongement de l’aide humanitaire.

Distribution d’aide alimentaire d’urgence, Afghanistan hiver 2022 ©Oriane ZERAH

L’action humanitaire au risque de la politisation.

Cette différenciation est importante car si l’aide au développement poursuit un objectif assez consensuel de lutte contre la pauvreté, le choix des moyens de parvenir à ces objectifs impliquent des changements sociétaux, et ce sont par définition des choix politiques. Les acteurs humanitaires, en étendant leurs domaine d’action, s’engagent dans l’opérationnalisation de ces choix politiques. On peut éventuellement considérer que nourrir une population affamée ou soigner des corps détruits ne rentre pas dans le champ politique. Mais par exemple, l’objectif d’accroître l’éducation des filles ne nécessite pas seulement de construire des salles de classe dans des zones reculées : il requiert surtout un engagement à long terme avec des groupes politiques, militaires, administratifs, religieux et de la société civile qui seuls peuvent faire de l’éducation des filles une priorité nationale.

Alors, à partir de quand un besoin cesse-t-il d’être humanitaire ? Cette question devient cruciale, et la difficulté croissante à y répondre montre que l’aide humanitaire est arrivée à une sorte de croisée des chemins. Les organisations doivent définir ce qu’elles sont, à quel modèle elles obéissent, à quels « besoins » elles répondent. Pour des ONG humanitaires, à priori, si l’on reste et travaille au quotidien avec les populations que l’on sert, et pas seulement pour ces populations en mettant en œuvre des programmes, ces questions sont peut-être plus simples.

Cyprien Fabre

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Cyprien Fabre est le chef de l’unité « crises et fragilités » à l’OCDE. Après plusieurs années de missions humanitaires avec Solidarités, il rejoint ECHO, le département humanitaire de la Commission Européenne en 2003, et occupe plusieurs postes dans des contextes de crises. Il rejoint l’OECD en 2016 pour analyser l’engagement des membres du DAC dans les pays fragiles ou en crise. Il a également écrit une série de guides “policy into action” puis ”Lives in crises” afin d’aider à traduire les engagements politiques et financiers des bailleurs en programmation efficace dans les crises. Il est diplômé de la faculté de Droit d’Aix-Marseille.