Europe : l’aide humanitaire en question

Les équipes de Solidarités International préparent une distribution d’argent au Tchad en 2018, ©Solidarités International

La DG ECHO, réflexions et souhaits d’un humanitaire

Quand on m’a gentiment proposé de profiter de l’espace très intéressant qu’offre le site Défis Humanitaires pour parler de la DG ECHO, j’ai très peu hésité car c’est un « objet humanitaire » qui concerne mon poste actuel au sein de SOLIDARITES INTERNATIONAL et qui me tient à cœur.

Cet article n’est pas un article de recherche académique mais une simple transcription des expériences et perceptions d’un praticien de l’action humanitaire envers un des acteurs majeurs qu’il a côtoyé au cours des deux dernières décennies. Il faut y lire beaucoup de subjectivité et de vécu, beaucoup de compliments et de reproches mais aussi beaucoup d’attentes et d’espoir.

Un bailleur « à notre image »

Mon premier contact avec la DG ECHO s’est fait en 2004, à Goma, en République Démocratique du Congo (RDC). J’ai vite été séduit par une image d’un bailleur de fonds présent sur le terrain, au courant des besoins, inscrit dans une démarche de principe et qui se positionne comme co-constructeur de la réponse que SOLIDARITES INTERNATIONAL voulait à l’époque mettre en œuvre à l’Est de la RDC (Ituri, Kalémie, Goma…)

Tout au long de ma vie d’humanitaire j’ai eu à interagir avec les membres de la DG ECHO, que ce soit au niveau du terrain ou au Siège sur les principales crises humanitaires des deux dernières décennies (le Darfour, l’Afghanistan, la Crise Malienne, la Crise Syrienne, Haïti, le Nigéria…). Pour quelqu’un qui travaille dans une organisation humanitaire qui se veut indépendante sans pour autant pouvoir fonctionner sans les financements institutionnels, la DG ECHO a toujours été un bailleur privilégié.

D’abord, le positionnement de l’Union Européenne comme un « soft power » au niveau des relations internationales est un élément rassurant quant à la perception positive (ou a minima « pas négative ») que peuvent avoir les différentes parties prenantes des financements européens de projets humanitaires. Ainsi, l’absence d’orientation politique directe de la majorité des financements de la DG ECHO, permet à ses partenaires ONG de garder un niveau très important d’indépendance et de neutralité. Bien sûr, ceci est une tendance générale même si certains positionnements et certains financements, notamment sur les problématiques de flux migratoires vers l’Europe, restent éminemment politisés.

Ensuite, il faut noter que la majorité des employés de la DG ECHO avec qui j’ai interagi sur le terrain étaient des anciens employés d’ONG humanitaires. Nous parlions le même langage, avions les mêmes considérations et étions aussi attachés à des notions, malheureusement aujourd’hui parfois délaissées, de positionnement de principe. La DG ECHO est l’un des bailleurs les plus vocaux sur les questions de respect du Droit International Humanitaire et est l’un des bailleurs les plus sensibles aux problématiques de respect des principes humanitaires de neutralité, d’indépendance et d’impartialité. Au-delà d’une posture discursive, cette identité forte se perçoit dans chaque pays d’intervention de la DG ECHO et se transcrit en permanence dans les échanges de ses employés avec les autres acteurs humanitaires, dans le choix des zones où intervenir, des priorités à définir, des projets à financer…

Haïti, ©Solidarités International

Aussi, la DG ECHO est l’un des bailleurs les plus proches du terrain. C’est sans doute une volonté institutionnelle mais de mon expérience, ce fut souvent une réalité tangible. Quand de nombreux représentants de bailleurs ont une capacité limitée de déplacement et de visite des terrains directs de l’action humanitaire, la DG ECHO brille par sa capacité à déployer des employés nationaux ou internationaux au cœur des endroits où les projets qu’elle finance sont mis en œuvre. Non seulement c’est une approche qui améliore nettement sa capacité de suivi effectif des réalisations des projets qu’elle finance mais la DG ECHO signifie par cette démarche qu’elle n’est pas dans une logique de transfert de risque vers ses partenaires. C’est une posture d’une valeur très importante dans un environnement humanitaire régi de plus en plus par une logique de transfert de risques des bailleurs, vers les acteurs internationaux et ensuite vers les acteurs nationaux ou locaux.

Enfin, la DG ECHO attache une attention particulière, dans ses différentes programmations, à l’atteinte de populations vulnérables dont l’accès à l’aide humanitaire est restreint ou inexistant. Cette volonté affichée rejoint souvent un leitmotive stratégique central chez SOLIDARITES INTERNATIONAL. En effet, SOLIDARITES INTERNATIONAL a fait de l’accès aux populations affectées un enjeu majeur de son action humanitaire et fait le choix d’investir des efforts particuliers dans ce sens. Des efforts qui se voient en permanence dans ses zones d’interventions et sa propension perpétuelle à « aller où les autres ne vont pas ».

Qui aime bien châtie bien, dit-on. J’ai aussi voulu transcrire dans cet article, des éléments qui me questionnent dans le fonctionnement actuel et projeté de la DG ECHO. Je vais parler de tendances que je trouve dommageables, d’orientations que j’estime non pertinentes, de décisions que je perçois questionnables. Mon avis n’engage que moi, mais j’espère que certaines de mes interrogations seront écoutées et certains de mes souhaits entendus… Certains thèmes traités ci-dessous font partie du plaidoyer continu que SOLIDARITES INTERNATIONAL fait auprès de la DG ECHO que ce soit directement ou à travers notre participation à la plateforme essentielle qu’est VOICE, une voix porteuse des ONG humanitaires européennes.

Des financements qui restent en deçà des besoins

L’augmentation du volume financier d’aide humanitaire attribué par la DG ECHO est une tendance qu’on a observé lors des 10 dernières années et qui se poursuit. Malheureusement, et le constat est partagé par la DG ECHO elle-même, l’amplification des besoins humanitaires reste plus rapide que cette tendance d’augmentation et les fameux « gaps de réponse » restent importants et ont même tendance à croitre. Aujourd’hui, les perspectives d’évolution des financements humanitaires européens d’ici 2027 ne semblent pas prendre réellement en compte les tendances inquiétantes d’augmentation de l’ampleur des crises et leurs prolongations dans le temps. Il est névralgique qu’un acteur aussi important que la DG ECHO dans la sphère humanitaire puissent développer sa capacité d’action et de financement en lien avec la recrudescence continue des besoins humanitaires à travers le monde. Il est crucial d’accompagner la DG ECHO dans ses efforts d’augmentation de ses capacités à travers un travail de plaidoyer permanent auprès des décideurs européens qu’ils soient au niveau étatique ou des instances européennes.

Quid de la part des ONG dans les financements de la DG ECHO ?

En parallèle de l’augmentation des budgets de la DG ECHO, j’ai observé ces dernières années une augmentation de la part de ce budget allant aux organisations internationales (hors ONG) et notamment aux organisations du système onusien. D’ailleurs, entre 2016 et 2019 la part du financement de la DG ECHO allant aux ONG s’est réduit malgré l’augmentation générale des budgets de la DG ECHO : elle est passée de plus de 800 million d’Euros à moins de 700 million d’Euros. Malgré le fait que le système onusien est nécessaire à la réponse humanitaire dans son ensemble il n’en reste pas moins essentiel de maintenir sinon développer la part des ONG dans la réponse. La pluralité, l’indépendance, la flexibilité, la créativité… des ONG en fait un canal privilégié qui ne doit pas être délaissé par la DG ECHO.

On imagine bien que l’une des raisons derrière cette tendance est la capacité des organisations onusiennes à gérer des volumes financiers très conséquents, facilitant ainsi le traitement administratif effectué au niveau de la DG ECHO. Ceci étant dit, il ne faut pas oublier que beaucoup de ces fonds terminent aux mains des ONG, indirectement, ce qui revient à ponctionner des frais administratifs importants des budgets humanitaires en déplaçant le coût administratif de la DG ECHO vers les agences onusiennes. Cette approche « middle man » contribue fortement à réduire la réelle efficience de l’aide, mais elle est peu visible au niveau de la DG ECHO qui se rend ainsi en capacité de de gérer des budgets plus importants sans pour autant augmenter sa masse salariale ou ses coûts administratifs.

Il est souhaitable que la DG ECHO appuie le rôle de coordination, de production de valeur technique et méthodologique, de lien avec les Etats, de mise en œuvre directe, du système onusien et non pas le rôle de bailleur intermédiaire qui, in fine, ne contribue qu’à réduire artificiellement la perception du coût administratif alors que dans la réalité, ce coût augmente.

Pour la recherche d’une efficience cohérente et réelle

L’efficience est une vertu dans la mise en œuvre de toute réponse humanitaire. Attention cependant à prendre en considération les standards minimaux d’une réponse de qualité en analysant le budget d’un projet donné. Dans le cadre du nouveau système en cours depuis le début de l’année 2021, les coûts de Suivi, Evaluation, Redevabilité et Apprentissage (SERA ou MEAL en anglais) sont considérés par la DG ECHO comme des coûts supports sur lesquels s’appliquent un objectif non-dit de baisse au « strict minimum ». Cet exemple est un élément inquiétant qui montre une certaine incohérence intrinsèque lorsque la DG ECHO, à juste titre, augmente ses attentes en matière de qualité de mise en œuvre mais n’est pas prête à assumer financièrement ces exigences.

On voit d’ailleurs de plus en plus d’organisations qui financent leurs coûts dits « support » sur leurs fonds propres ou sur des fonds de bailleurs « moins regardants » pour présenter à la DG ECHO des budgets artificiellement très « efficients ». Cette pratique de « coûts masqués », parfois malheureusement valorisée par les représentants de la DG ECHO, travesti à mon sens la notion d’efficience et l’instrumentalise. Je n’ai malheureusement pas de solution toute prête face à ce problème mais j’appelle néanmoins à une lecture plus englobante de la notion d’efficience et une approche plus humble de la notion de coût par bénéficiaire, qui reste difficile à rendre pertinent comme indicateur rapporté à un projet donné et doit s’analyser d’une manière beaucoup plus globale.

Le « crisis modifier », une excellente modalité qui ne doit pas remplacer un engagement fort de la DG ECHO dans le financement des mécanismes « RRM »

De plus en plus de HIP ECHO (Plan d’Intervention Humanitaire ou programmation) contiennent une mention de la modalité « crisis modifier ». Cette modalité permet aux partenaires de la DG ECHO d’inclure dans leurs propositions d’activités des montants estimatifs qui peuvent être débloqués sous certaines conditions pour répondre à des besoins humanitaires à déclenchement rapide. Ceci permet aux acteurs humanitaires de pouvoir mettre en œuvre une réponse rapide et adaptée qui sort du cadre « normal » du projet initialement soumis et mis en œuvre. L’existence du « crisis modifier » apporte une flexibilité souvent requise dans le cadre de crises humanitaires où des changements contextuels rapides peuvent souvent arriver et changer la dynamique des besoins (conflit, déplacement de population, inondations, sécheresses…).

Nonobstant la vertu réelle et la nécessité d’une telle modalité, elle ne doit pas selon moi être perçue comme un remplacement des mécanismes RRM (Mécanismes de Réponse Rapide). Le RRM est un mécanisme qui a vu le jour en 2004 suite à une collaboration entre SOLIDARITES INTERNATIONAL et l’UNICEF dans l’Est de la République Démocratique du Congo. Le RRM est une approche multisectorielle intégrée et multi-acteurs, adaptée à la large majorité des crises humanitaires et qui inclut une méthodologie commune de pré-positionnement, d’analyse des besoins, et un système coordonné d’activités, de référencement et de suivi évaluation de la réponse. Depuis sa naissance en 2004, le RRM s’est étendu à la quasi-totalité des crises humanitaires (Le soudan du Sud, le Darfour, l’Afghanistan, le Yémen, la RCA, le Nigéria, le Mali…) et SOLIDARITES INTERNATIONAL s’efforce comme d’autres ONG de déployer ce mécanisme dans chaque contexte qui s’y prête.

Goundam, ©Solidarités International

Le caractère systémique et multi-acteurs du RRM est nécessaire pour avoir une réponse de qualité dans des contextes d’occurrences récurrentes de crises localisées et intenses. Cette approche systémique reste de facto absente de la modalité « crisis modifier » et l’usage de celle-ci ne doit pas se faire au dépend d’un renforcement général des mécanismes RRM et une continuation de l’engagement fort de la DG ECHO dans leur financement.

L’ERC (Enhanced Response Capacity), un mécanisme superbe qui déçoit par des moyens faibles

L’ERC est un financement « à part » des HIP traditionnels avec un mandat de renforcement institutionnel ou organisationnel de la capacité de la communauté humanitaire à mieux répondre aux besoin des populations affectées par les crises. Ce mécanisme est une perle, un joyau de possibilités car il est capable de traiter de sujets structurels qui peuvent avoir un effet levier très significatif sur la réponse humanitaire dans son ensemble. Solidarités International a profité de ce mécanisme dernièrement pour poursuivre son travail collectif, au sein du Réseau Logistique Humanitaire, de renforcement de la mutualisation des efforts en termes de logistiques. Malheureusement, les moyens mis à disposition de ce mécanisme ne sont d’aucune commune mesure avec les besoins de renforcement systémique de la réponse humanitaire. En 2020, environ 5 millions d’euros ont été alloués à ce mécanisme ce qui peut représenter pour beaucoup un bel effort. Mais quand vous regardez les besoins d’innovations, d’adaptations, de transformations, de renforcements… continus des acteurs humanitaires face à la diversification des contextes et des problématiques de la réponse, ce montant est malheureusement bien dérisoire. Face aux enjeux majeurs et continus de structuration du secteur, un renforcement significatif de l’ERC est souhaitable pour que la DG ECHO puisse mieux laisser son empreinte positive sur l’ensemble de l’environnement humanitaire.

Le renforcement de capacités, une « inéligibilité » très questionnable

La non-couverture des actions de renforcement de capacités notamment pour le personnel national des ONG internationales financées par la DG ECHO est un élément malheureux qui limite la capacité d’investissement de ces ONG dans le développement des compétences de leurs salariés. Des salariés nationaux qui constituent aux alentours de 90% de la masse salariale des ONG (notamment françaises) et qui portent donc sur leurs épaules la qualité de la réponse.

Certes, la DG ECHO n’est pas un acteur de développement, mais une vision de long-terme permettrait facilement d’entrevoir un retour sur investissement très intéressant en termes de qualité de la réponse, incluant les aspects d’efficiences et de réduction de coûts. Dans la réalité, les bailleurs de développement sont rarement intéressés de financer des formations humanitaires et ainsi, seules les organisations ayant des capacités financières propres issues de la collecte de dons peuvent investir substantiellement dans la formation de leur personnel. La majorité des ONG internationales n’ayant pas des capacités propres suffisantes, les actions de renforcement de capacité passent souvent à la trappe face à l’ampleur d’autres besoins.

L’impact que ces formations peuvent avoir sur la réponse est évident et je reste convaincu que la DG ECHO devrait revoir sa copie en la matière et avoir une politique volontariste d’appui à ses partenaires en matière de formations de leur personnel et d’actions de renforcement de capacité en général

Vers une plus grande bureaucratisation de l’action humanitaire européenne ?

J’ai toujours senti au sein de la DG ECHO une tension permanente entre le « fonctionnaire européen » et « l’humanitaire sans frontiériste ». Une volonté claire de simplification et de non bureaucratisation qui se heurte en permanence à un cadre administratif pour le moins étouffant… J’ai travaillé sur plusieurs Cadres Communs de Partenariats (CCP) et on commence à découvrir le nouveau cadre (Certificat de partenariat Humanitaire) qui a pris effet au premier janvier 2021. Malheureusement, pour le moment, la tendance n’est pas vraiment à la simplification : Coûts RH à suivre en taux journalier, reporting de la TVA, des rapports financiers détaillés supplémentaires, un format de budget nouveau, des contrats de 70 pages, une DG ECHO qui « rentre dans le rang » des formats, des cadres, des outils… de la bureaucratie européenne qu’on a jusqu’à aujourd’hui réussi à partiellement éviter.

Avec le nouveau système, on a l’impression que la DG ECHO a perdu la bataille de la simplification face aux pressions des autres directions de la commission. On n’a pas encore assez de recul, je l’avoue, mais les engagements de simplification du « Grand Bargain » sont bien loin de nous. Ainsi la DG ECHO s’éloigne encore plus avec ce nouveau système du modèle de rapport harmonisé « 8+3 » par exemple.  Des nouvelles règles, de nouvelles exigences, un cadre toujours pas harmonisé entre bailleurs… L’humanitaire enterre l’efficience sous les lourdeurs des cadres de redevabilités bailleurs et la DG ECHO dont on espérait beaucoup, ne se libère pas de cette mouvance dangereuse, bien au contraire.

Parler de la DG ECHO est une entreprise bien ardue ; ce bailleur a une telle centralité dans la réponse humanitaire globale qu’on peut écrire des livres sur le sujet. Le message que je souhaitais passer à travers cet article est que le rôle de la DG ECHO dans la réponse humanitaire est un enjeu majeur pour le secteur tout entier.

Une DG ECHO qui garde ses principes, lutte pour ses valeurs (parfois au prix de rapports de force avec d’autres entités des institutions européennes), continue à se développer en quantité et qualité est une nécessité pour la réponse humanitaire globale. La DG ECHO, entité institutionnelle européenne, doit garder ses racines « Non gouvernementales », son esprit émaillé de « sans frontiérisme », son intransigeance sur les principes et une recherche permanente de simplification administrative qui doit préserver l’action humanitaire de la bureaucratie qui la sclérose.

Hassan El Sayed


Qui est Hassan El Sayed ?

Ingénieur de l’Ecole nationale des Ponts et Chaussées et diplômé de l’Institut d’études politiques de Paris (Sciences-Po), Hassan El Sayed rejoint SOLIDARITÉS INTERNATIONAL dès la fin de ses études en 2004.

Au cours de huit années, il multiplie les missions et les postes au sein de la famille SOLIDARITÉS INTERNATIONAL, entre terrains (Congo, Soudan, Côte d’Ivoire, Libéria, Syrie, Afghanistan, Mauritanie, Indonésie…) et siège, et ne quitte l’association que pour regagner son Liban natal.
« C’est avec SOLIDARITÉS INTERNATIONAL que je suis né à mon humanitaire et que j’ai pu mettre des mots et des actions sur une envie et des principes qui me berçaient depuis l’adolescence »

Après une expérience terrain avec Première Urgence Internationale, il rejoint le Siège de sa deuxième ONG de cœur et navigue entre plusieurs postes (Responsable Géographique, Responsable des Urgences, Référent MEAL, Directeur des Opérations…) jusqu’en 2018 où il passe une année à Bioforce en tant que Directeur des Opérations avant de « revenir à la maison » et réintégrer SOLIDARITÉS INTERNATIONAL en août 2019 et prendre le poste de Directeur de la Transparence et du Développement Institutionnel en août 2020.

 

L’Atlas des frontières

Interview avec Bruno Tertrais

Alain Boinet pour Défis Humanitaires. Bonjour Bruno Tertrais, vous venez de publier avec Delphine Papin aux éditions Les Arènes, L’Atlas des frontières : pourquoi avoir choisi cette approche des frontières, des murs, des migrations et des conflits ?

Bruno Tertrais. Les frontières sont un baromètre de la géopolitique. Nous avons choisi ce thème car il n’existait pas d’atlas des frontières alors que  c’est une clé pour comprendre l’ensemble des grandes questions géopolitiques internationales entre états et même au-delà car nous ne traitons pas que ces relations, même si c’est au cœur de notre sujet. De manière générale, les frontières sont un bon indicateur des relations internationales, et c’est encore plus le cas aujourd’hui qu’il y a quelques années puisqu’on reparle de frontières, davantage qu’il y a vingt ans.

 

Défis Humanitaires. Dans votre atlas, il y a un chapitre intitulé “Le monde au pied du mur” qui commence en 1910 jusqu’en 2020.  Il est frappant de voir à partir des années 1980 la multiplication des murs, des barrières, des clôtures, qui se sont ensuite envolées à partir de 2010. Quels sont les motifs géopolitiques qui expliquent cela ? 

Bruno Tertrais. Il y a plusieurs raisons. La première, c’est que tout simplement, les frontières terrestres sont mieux balisées, définies qu’elles ne l’étaient il y a 50 ou 60 ans. Il reste assez peu de frontières à fixer sur terre. Bien sûr, on connaît les grands contentieux qui agitent la géopolitique mondiale, mais les barrières sont une manière de dire : “mon état s’arrête ici et le tien commence là”. C’est une manière d’affirmer sa souveraineté, c’est quelque chose qui est très populaire chez les nations récentes. 

Concernant, leur popularité grandissante, comme vous le soulignez à juste titre, il y avait seulement une quinzaine de barrières à la fin de la guerre froide, il y en a maintenant – même si la comptabilité se discute, plus de 70. Pourquoi ? 

Simplement car la barrière est perçue comme une protection contre le monde extérieur et en réaction à la mondialisation, l’augmentation des flux et des trafics, cela représente une solution attirante, en particulier depuis une dizaine d’années contre les migrations illégales, les trafics de tout genre et le terrorisme (on peut discuter de savoir si c’est efficace ou pas, mais c’est un autre sujet) et désormais contre les pandémies aussi. La barrière qui matérialise la frontière internationale est donc assez populaire, le mur en lui-même en revanche, est assez rare, puisqu’ils sont rarement en dur, ce sont surtout des barrières, des barbelés, des barrières électroniques.

Il est important de souligner que ce ne sont pas des murs de Berlin, qui eux sont très rares. Un rideau de fer, c’est pour empêcher de sortir. Là, ce sont des murs pour empêcher d’entrer, ce qui est philosophiquement et juridiquement différent.

Enfin, construire une barrière ne veut pas dire fermer la frontière. On peut avoir des barrières avec des frontières quasiment ouvertes, et on peut avoir peu de barrières avec des frontières fermées. Par exemple, entre le Maroc et l’Algérie, il n’y a pas eu de barrière pendant très longtemps mais la frontière était fermée. Il faut donc distinguer la fermeture physique de la fermeture juridique. 

La Corée du Sud a érigé un mur de barbelés à la frontière avec la Corée du Nord à Paju le 12 février 2017

Défis Humanitaires. En lien avec ces barrières, dans votre atlas vous soulignez qu’il y avait 20 états en 1920, 51 à l’ONU en 1945, 193 aujourd’hui. Comment expliquez-vous cette augmentation considérable du nombre d’états en un temps si court ? Et surtout, qu’est- ce que cela nous dit de notre espèce humaine ? Comment cette tendance a-t-elle pu être oubliée par rapport au mouvement de la mondialisation qui a capté pendant longtemps tous les regards et les analyses ? 

Bruno Tertrais. Quand on parle de cette mondialisation, en tout cas telle qu’elle se présentait au début des années 1990, on parle de plusieurs choses différentes. D’un côté, on parle de la liberté des flux, de personnes, de marchandises, de capitaux, de l’accroissement du commerce… Mais la mondialisation a aussi été perçue comme l’idée d’une communauté mondiale qui irait au-delà des Etats, ce sont par conséquent deux phénomènes assez différents. La mondialisation des flux n’a pas empêché, bien au contraire, la création de nouveaux Etats. Ces états ont été créés sur un siècle, d’abord par la dissolution des empires, par leur fragmentation, par la décolonisation bien sûr, puis ensuite à la fin de la guerre froide, par l’éclatement d’anciens états multinationaux. Ce sont donc deux phénomènes bien différents qui ont abouti à cette prolifération des états. Aujourd’hui, on a près de 200 états, le nombre de membres des Nations Unies est de 193, il est possible que d’autres se créent, plus probablement par fragmentation que par réunion, mais l’on peut dire qu’il y a une certaine stabilisation de ce processus et nous vivons plus que jamais dans ce que les historiens appellent un monde « westphalien », où les états sont souverains, et restent la pierre principale de la société internationale. 

Frontière entre l’Inde et le Bangladesh, EPA Keystone ©

Défis Humanitaires. Certains chercheurs appellent à rompre avec le monde westphalien, et pensent que les états n’ont plus de monopole, qu’il convient de dépasser la rationalité géopolitique et que dorénavant dans un monde globalisé, interdépendant et inégalitaire, le lien social est la condition de la sécurité et du développement. Partagez-vous cette position, vous qui écrivez dans votre Atlas “les frontières ont gagnées” ?

Bruno Tertrais. Le lien entre sociétés n’est pas forcément antinomique de l’existence des états. Les sociétés peuvent, et ont d’ailleurs de plus en plus de liens au-delà de la création de nouveaux états :  les réseaux sociaux, l’internet, la télévision par satellite ont permis de créer des liens entre les peuples, les individus et les communautés qui étaient plus difficiles il y a trente ans. C’est notamment vrai pour les communautés immigrées, quel que soit le pays. Il est beaucoup plus facile aujourd’hui de garder contact avec son pays et sa communauté d’origine, que ce n’était le cas il y a seulement trente ou quarante ans. Certains diraient par ailleurs que ça rend l’intégration plus difficile, mais c’est un autre sujet. S’agissant des thèses que vous mentionnez, je dirais que le monde n’est pas d’accord. Peut-être serait-il souhaitable de dissoudre les états, mais c’est une position minoritaire. Peu importe ce que je souhaite ou ne souhaite pas, ce que je me borne à constater, c’est que la revendication nationale reste une revendication très forte, que la demande d’état-nation ou de constitution d’état reste un désir puissant et que quel que soit le souhait personnel que l’on peut avoir, l’état demeure aujourd’hui la brique principale du système international, ce qui n’empêche pas les coopérations plus importantes sur les enjeux globaux, qu’ils s’agissent de réflexions sur le réchauffement climatique ou sur des questions migratoires. Est-ce que d’autres forces sont actives et puissantes sur la scène internationale ? Bien sûr, que ce soit des ONG ou des multinationales, mais elles ont toujours été très puissantes. On oublie parfois que La Compagnie des Indes Orientales, par exemple, avait plus de pouvoir que la plupart des états. Ce n’est donc pas quelque chose de fondamentalement nouveau, les ONG puissantes existent depuis la fin du 19ème, mais ces forces s’ajoutent aux états plutôt qu’elles s’y substituent. 

Carte – Une quarantaine de murs dans le monde • Crédits : Camille Renard – Radio France

Défis Humanitaires. Comment voyez-vous le rôle de la démographie dans votre analyse ? Pour mémoire, nous étions 2,5 milliards en 1950, nous serons près de 10 milliards un siècle plus tard, en 2050. L’Afrique comptait 229 millions d’habitants en 1950, 1,3 milliard aujourd’hui et 2,5 milliards dans 30 ans. Quelles pourraient être les conséquences de cette démographie en Afrique, continent dont vous dites que les deux tiers des frontières ne sont pas encore délimitées ou démarquées ?

Bruno Tertrais. D’abord, le lien entre les deux se fait surtout sur la question migratoire, et sur cette question, on entend parfois des choses qui ne sont pas tout à fait exactes dans les médias. L’augmentation de la population mondiale n’a pas mécaniquement pour conséquence l’augmentation dans les mêmes proportions de la migration internationale. La proportion de migrants dans le monde, au sens de la définition de l’ONU – c’est-à-dire les personnes qui s’installent dans un autre pays que celui où ils sont nés pour au moins 12 mois, n’a pas tellement augmenté. Elle reste de quelques pourcentages, donc bien sûr, elle augmente en nombre, mais en pourcentage, on ne peut pas dire que les hommes et les femmes du monde s’installent de plus en plus à l’étranger sur la durée. Ce qui est en revanche plus facile, ce sont les déplacements temporaires, les voyages, les courts séjours de travail qui eux, sont devenus plus fréquents. Mais j’insiste sur ce point : les migrations n’ont pas augmenté de manière importante en proportion.

Sur l’Afrique, je pense que vous connaissez les analyses du livre “La ruée vers l’Europe”. J’ai démonté méthodiquement les chiffres donnés par l’auteur dans cet ouvrage sur la démographie pour plusieurs raisons. D’abord, il faut signaler que les migrations transcontinentales africaines sont en augmentation, c’est vrai, non pas parce que l’Afrique est le continent le plus pauvre mais justement parce qu’elle commence à se développer. Or, comme le savent les économistes du développement, c’est lorsqu’un pays commence à monter sur l’échelle du développement que les migrations lointaines, au-delà de sa région d’origine, commencent à se développer. C’est vrai, le phénomène décrit par Stephen Smith est une réalité appelée à se poursuivre, mais là où les chiffres me semblent farfelus, c’est qu’ils ne sont basés sur rien tout simplement. Toutes les projections faites par l’auteur  dans son livre sont très faciles à démonter. L’émigration hors du continent africain n’est pas seulement vers l’Europe, elle est aussi vers les pays du Golfe, ou, de plus en plus, vers les Etats-Unis. Cette émigration va continuer à augmenter mais certainement pas dans les proportions décrites dans cet ouvrage, qui parle de l’Afrique comme d’une “salle d’attente vers l’Europe d’un milliard  d’habitants” et fait reposer ses analyses sur à peu près rien. Sur ce sujet, on peut dire que le raisonnement est juste mais les résultats sont faux. 

Je rappelle par ailleurs que les Africains émigrent assez peu, par rapport à d’autres régions du monde, et quand ils le font, c’est dans leur grande majorité dans des pays immédiatement voisins, avec des corridors de migration bien connus, depuis le Sahel vers l’Afrique côtière etc. Enfin, le continent africain est le continent sur lequel il y a le plus de différence entre ‘intention de migrer’ et migration effective. 

 

Défis Humanitaires. Quelles pourraient être les conséquences de cette démographie en Afrique, continent dont vous dites que les deux tiers des frontières ne sont pas encore délimitées ou démarquées ? La confrontation entre démographie et absence de frontière… ? 

Bruno Tertrais. Il n’y a pas forcément de lien entre les deux. L’augmentation de la population dans un pays ne signifie pas plus ou moins de problèmes de frontières. Ce sont deux questions largement séparées, sauf lorsqu’il y a une augmentation très rapide de la population dans une région frontalière qui n’est pas nécessairement ouverte à la circulation transfrontalière, mais ce sont des questions relativement séparées aujourd’hui. 

 

Défis Humanitaires. Le démographe Michel Garenne signalait dans un entretien publié en 2017 dans “Le Monde” que les 6 pays sahéliens qu’il avait étudié : Sénégal, Mauritanie, Burkina Faso, Mali, Niger, Tchad, qui comptaient 89 millions de personnes en 2015 étaient sur une trajectoire portant leur population à 240 millions en 2050 et bien-au-delà, 540 millions en 2100. Compte tenu de la situation que nous connaissons au Sahel (conflit, insécurité, dérèglement climatique, problème d’accès aux ressources de subsistance, gouvernance qui n’est pas à la hauteur des défis…), quelles sont les réponses qui vous paraissent nécessaires pour maîtriser la situation qui va résulter de cette “bombe à retardement démographique”, selon l’expression de Michel Garenne ?

Bruno Tertrais. Concernant la situation démographique au Sahel, elle bat effectivement un certain nombre de records. C’est dans le sud du Niger, dans la région de Maradi qu’il y a aujourd’hui le taux de fécondité le plus élevé au monde. Il est vrai que même si la transition démographique est déjà une réalité sur une partie du continent africain, il y a une problématique sahélienne spécifique avec une combinaison d’états peu solides, d’une démographie que certains qualifient de galopante et de niveau de développement assez faible avec la violence pandémique. Comme la démographie est un tanker, les choses évoluent extrêmement lentement, donc dans les vingt ans qui viennent, l’histoire démographique est, quoi qu’il arrive, écrite dans la région. Au-delà de 20 ans, il est encore possible d’agir et notamment sur trois leviers : 

Sur les états, car ce sont des états qui sont souvent très peu présents hors des capitales, puis sur l’éducation des femmes et des filles qui est un levier de développement important et extrêmement nécessaire : l’accès au planning familial, à la contraception pour les femmes… Mais il est aussi question des hommes, car les grandes familles sont en général la résultante d’une pression très forte des hommes du foyer. De fait, l’éducation des filles pour le développement est formidable et aussi indispensable que le changement des mentalités masculines, qui est tout aussi important pour imaginer la stabilisation de la population de ces pays à l’échéance de 20 ou 30 ans. 

À Goma, en République démocratique du Congo, la fuite des habitants sous le feu du volcan Nyiragongo, le 27 mai 2021. ©GUERCHOM NDEBO / AFP

Défis Humanitaire. Changeons de continent tout en restant sur la question des frontières. Le 12 mai dernier, une unité armée azerbaïdjanaise pénétrait en territoire arménien, ce qui a conduit le président français Emmanuel Macron à rappeler son attachement à l’intégrité territoriale de l’Arménie. Est-ce le retour du fait accompli, de l’annexion territoriale, de la remise en cause des frontières, comme les russes et les turques en donnent parfois l’exemple, et avec quels risques d’extension ? 

Bruno Tertrais. Alors, pas tout à fait, car ce qu’il s’est joué sur le strict plan des frontières entre l’Arménie et l’Azerbaïdjan c’est plutôt le rétablissement de la frontière existante. De mon point de vue, le conflit de novembre 2020, l’offensive azerbaïdjanaise est plutôt un signe de résilience des frontières que l’annonce d’un nouveau changement de frontière. La frontière internationale, celle qui est reconnue par la plupart des grands acteurs, est celle qui a été rétablie par l’offensive azerbaïdjanaise. Le 12 mai dernier, il y a eu un épisode particulier sur lequel les deux états n’ont pas la même version, et sur lequel je me garderai de trancher puisque le grand problème de cette région, comme dans d’autres pays de l’ex URSS c’est que les frontières n’ont pas été bien délimitées au temps de l’Union Soviétique, car il s’agissait de frontières entre Républiques et non pas de frontières internationales. En 1991, les deux parties se sont retrouvées avec des cartes soviétiques relativement peu détaillées, donc qu’il y ait des accidents de frontières, n’est ni étonnant, ni forcément le signe de la volonté de l’autre des parties de changer le statuquo frontalier. En parlant de la Russie et de la Turquie, vous avez raison de dire qu’il y a dans les tentatives de remise en cause du système international actuel certainement des puissances néo-impérialistes qui se jouent parfois des frontières et qui dans certains cas ont changé la frontière internationale de manière coercitive, comme La Crimée. La question est de savoir si La Crimée annonce une remise en cause des frontières autour de ces puissances impérialistes ou si cela restera une exception ou un accident. 

 

Défis Humanitaires. Il y a aussi le cas de l’offensive turque dans le nord-est de la Syrie qui occupe maintenant un territoire significatif d’une zone de peuplement kurde, sans même parler de leur présence dans la région d’Idlib au nord-ouest.

Bruno Tertrais. Encore une fois, ce n’est pas aujourd’hui une modification du statu quo frontalier. C’est une occupation, mais ce n’est pas un changement de frontière, factuellement parlant. L’acte symbolique consistant à changer le tracé de la frontière est un acte d’une très grande portée que ces pays préfèrent ne pas franchir, et se contentent souvent d’avoir de l’influence, y compris sous la forme d’une occupation, qui peut durer.

La situation dans le Haut-Karabakh permet de parler de l’héritage historique des frontières. Il faut vivre avec ce qu’on a, dès lors que, et on le voit très bien dans les Balkans ou en Asie ou ailleurs, dès qu’on essaie de justifier par l’histoire, en remontant parfois très loin dans les siècles, la possession de tel ou tel territoire, on peut tout remettre en cause. C’est pour cette raison que le droit international est là comme instrument de régulation. 

Défis Humanitaires. La démographie en Afrique ne risque-t-elle pas de conduire à la multiplication de frontière, de murs, de migrations et de conflits, tant en Afrique que dans son environnement immédiat, tout en remettant simultanément en cause ces murs et ces frontières, alors que les ruptures ne sont pas acceptées par la communauté internationale ? Ainsi, dans son histoire récente, le Rwanda a fait valoir des revendications territoriales sur la province du Kivu, en RDC. 

Bruno Tertrais. La démographie en elle-même n’a pas d’impact sur les frontières. Les frontières du Rwanda sont les mêmes aujourd’hui qu’elles étaient il y a 50 ans. S’il s’agit de dire que l’augmentation rapide de la population d’un pays sur un territoire relativement exigu peut conduire l’état concerné à étendre son influence sur les régions et zones adjacentes, oui c’est certainement vrai, mais ce n’est pas un phénomène mécanique automatique et résulte tout autant d’une volonté de puissance que d’une pression démographique : le cas du Rwanda est exemplaire. Mais ça ne se traduit pas nécessairement par des changements du statut quo frontalier. Quand on voit les changements du Nigéria qui sera un géant démographique à la fin du siècle, je pense que les principaux problèmes qui se poseront seront plus internes qu’internationaux. Il ne faut éviter de tomber dans le déterminisme démographique, notamment sur la question des frontières. 

 

Défis Humanitaires. Dans ce monde que vous décrivez, quel peut être à l’avenir le rôle des humanitaires ? Que leur conseilleriez-vous face au monde qui vient ? 

Bruno Tertrais. Les humanitaires ont appelé au dépassement de la frontière. D’ailleurs l’expression “sans frontières” a été copiée de par le monde par un certain nombre d’organisations et de mouvements qui cherchaient à dépasser les frontières tout en les respectant, mais en mettant en avant la nécessité de pouvoir intervenir, secourir, assister sur des territoires souverains. C’est une question sur laquelle on avance assez peu parce que le principe de la responsabilité de protéger, qui a notamment était poussée par la France, reste contestée par nombre d’états. Je crois que le dilemme classique humanitaire, que vous connaissez mieux que moi, qui consiste – l’école de la Croix Rouge et l’école de MSF pour faire simple, soit à travailler avec quiconque de manière totalement neutre au bénéfice des populations soit au contraire à faire des choix pour intervenir si nécessaire, peut-être même contre la volonté des gouvernements concernés, ce dilemme restera entier et je crains qu’il soit encore plus fort dans un monde ou le nationalisme et le désir de souveraineté s’affirme de plus en plus. 

Le mur séparant Israël de la Cisjordanie. Abir Sultan, Keystone

Alain Boinet. J’ai moi-même beaucoup pratiqué le passage sans autorisation ni visa de frontières de pays en guerre pour porter secours à des populations en danger au nom du devoir d’assistance à personne et population en danger, sans pour autant remettre à priori en cause ces frontières. Comment percevez-vous cette problématique ?

Bruno Tertrais. Je comprends bien la logique, ce que je veux dire par là c’est qu’il y a une différence entre les no border et les sans frontière. Les no border sont des mouvements de type anarchiste qui souhaitent la mise en cause de l’ordre international, c’est-à-dire qu’ils estiment que les frontières doivent disparaître. D’autre types de mouvements, sur un spectre politique différent, comme les djihadistes, veulent aussi l’effacement des frontières, car quand on veut créer un califat c’est qu’on veut effacer les frontières nationales. Lorsqu’on passe au bulldozer les traces de la ligne Sykes-Picot à la frontière syro-irakienne, c’est une forme de sans frontiérisme extrême, d’où ma formule “no border” n’est pas “sans frontière”. Votre démarche est très différente de celle des no border. Cela permet aussi de rappeler que la majorité des frontières terrestres dans le monde sont à peine délimitées et généralement non démarquées. Le monde n’est pas en voie d’enfermement et les murs et barrières ne constituent aujourd’hui qu’une minorité des tracés terrestres. 

 

Défis Humanitaires. Pour conclure, que souhaitez-vous ajouter ?

Bruno Tertrais. Peut-être un mot qui va au-delà de vos préoccupations immédiates mais qui me semble important d’être souligné, c’est que les frontières terrestres seront à mon avis relativement stable à l’avenir dans leur globalité alors qu’en revanche les frontières maritimes sont très peu délimitées et sont encore aujourd’hui l’objet de très nombreux contentieux, et bien sûr, ça n’est pas une question humanitaire mais lorsqu’on s’intéresse à l’ordre du monde et en particulier aux frontières, c’est une problématique qu’il convient de suivre avec beaucoup d’attention car les conflits territoriaux demain seront tout autant sur mer, si ce n’est davantage, que sur terre.

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Qui est Bruno Tertrais ?

 

Bruno Tertrais est Directeur adjoint de la Fondation pour la Recherche Stratégique (FRS) depuis 2017.

Ses domaines de compétence sont la géopolitique et les relations internationales, la défense et les affaires militaires, les questions nucléaires, la politique américaine et les relations transatlantiques, la sécurité au Moyen-Orient et en Asie.

Il a été Maître de recherche à la FRS (2001-2016), Chargé de mission auprès du Directeur des affaires stratégiques du ministère de la défense (1993-2001), et Directeur de la Commission des affaires civiles à l’Assemblée parlementaire de l’OTAN (1990-1993).

En 1995-1996, il était chercheur invité à la RAND Corporation. En 2007-2008, il était membre de la Commission du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, et membre de la Commission du Livre blanc sur la politique étrangère et européenne. En 2012-2013, il était membre de la nouvelle Commission du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale.

Bruno Tertrais est membre du Group of Eminent Persons de la Commission préparatoire de l’OTICE; du Group of Eminent Persons for the Substantive Advancement of Nuclear Disarmament; du Conseil consultatif de la Global US Special Operations Forces Foundation ; du comité exécutif du Maritime Strategy Center de l’université de Haïfa ; de l’International Institute for Strategic Studies; du comité éditorial des revues The Washington Quarterly et Journal of Security and Strategic Analyses ; du Conseil scientifique de la revue Champs de Mars; du Conseil scientifique de la Chaire Grands enjeux internationaux de l’Université de Paris-I Panthéon-Sorbonne; du Conseil scientifique de la Chaire Economie & Géopolitique de la Paris School of Business ; du Conseil de la Fondation Jean Monnet pour l’Europe ; de l’International Institute for Strategic Studies (IISS).

Il est également Senior Fellow à l’Institut Montaigne et conseiller scientifique auprès du Haut-Commissaire au Plan. Il tient une chronique bimensuelle dans l’hebdomadaire L’Express intitulée « Le regard du stratège ».

En 2010, il a reçu le Prix Vauban pour l’ensemble de son œuvre. En 2013, il a reçu le Grand Prix de l’impertinence et des bonnes nouvelles pour un essai intitulé Un monde de catastrophes ? Mythes et réalités du progrès. En 2014, il a été fait chevalier de la Légion d’honneur. En 2016, il a reçu, avec Jean Guisnel, le Prix Brienne du livre géopolitique de l’année pour l’ouvrage Le Président et la Bombe. En 2017, il a reçu, avec Delphine Papin, le Prix Georges Erhard, décerné par la Société de Géographie, pour l’ouvrage L’Atlas des frontières. Dernier ouvrage paru : Le Choc démographique. La grande peur de l’Occident (Editions Odile Jacob, 2020).