Europe : l’aide humanitaire en question

Les équipes de Solidarités International préparent une distribution d’argent au Tchad en 2018, ©Solidarités International

La DG ECHO, réflexions et souhaits d’un humanitaire

Quand on m’a gentiment proposé de profiter de l’espace très intéressant qu’offre le site Défis Humanitaires pour parler de la DG ECHO, j’ai très peu hésité car c’est un « objet humanitaire » qui concerne mon poste actuel au sein de SOLIDARITES INTERNATIONAL et qui me tient à cœur.

Cet article n’est pas un article de recherche académique mais une simple transcription des expériences et perceptions d’un praticien de l’action humanitaire envers un des acteurs majeurs qu’il a côtoyé au cours des deux dernières décennies. Il faut y lire beaucoup de subjectivité et de vécu, beaucoup de compliments et de reproches mais aussi beaucoup d’attentes et d’espoir.

Un bailleur « à notre image »

Mon premier contact avec la DG ECHO s’est fait en 2004, à Goma, en République Démocratique du Congo (RDC). J’ai vite été séduit par une image d’un bailleur de fonds présent sur le terrain, au courant des besoins, inscrit dans une démarche de principe et qui se positionne comme co-constructeur de la réponse que SOLIDARITES INTERNATIONAL voulait à l’époque mettre en œuvre à l’Est de la RDC (Ituri, Kalémie, Goma…)

Tout au long de ma vie d’humanitaire j’ai eu à interagir avec les membres de la DG ECHO, que ce soit au niveau du terrain ou au Siège sur les principales crises humanitaires des deux dernières décennies (le Darfour, l’Afghanistan, la Crise Malienne, la Crise Syrienne, Haïti, le Nigéria…). Pour quelqu’un qui travaille dans une organisation humanitaire qui se veut indépendante sans pour autant pouvoir fonctionner sans les financements institutionnels, la DG ECHO a toujours été un bailleur privilégié.

D’abord, le positionnement de l’Union Européenne comme un « soft power » au niveau des relations internationales est un élément rassurant quant à la perception positive (ou a minima « pas négative ») que peuvent avoir les différentes parties prenantes des financements européens de projets humanitaires. Ainsi, l’absence d’orientation politique directe de la majorité des financements de la DG ECHO, permet à ses partenaires ONG de garder un niveau très important d’indépendance et de neutralité. Bien sûr, ceci est une tendance générale même si certains positionnements et certains financements, notamment sur les problématiques de flux migratoires vers l’Europe, restent éminemment politisés.

Ensuite, il faut noter que la majorité des employés de la DG ECHO avec qui j’ai interagi sur le terrain étaient des anciens employés d’ONG humanitaires. Nous parlions le même langage, avions les mêmes considérations et étions aussi attachés à des notions, malheureusement aujourd’hui parfois délaissées, de positionnement de principe. La DG ECHO est l’un des bailleurs les plus vocaux sur les questions de respect du Droit International Humanitaire et est l’un des bailleurs les plus sensibles aux problématiques de respect des principes humanitaires de neutralité, d’indépendance et d’impartialité. Au-delà d’une posture discursive, cette identité forte se perçoit dans chaque pays d’intervention de la DG ECHO et se transcrit en permanence dans les échanges de ses employés avec les autres acteurs humanitaires, dans le choix des zones où intervenir, des priorités à définir, des projets à financer…

Haïti, ©Solidarités International

Aussi, la DG ECHO est l’un des bailleurs les plus proches du terrain. C’est sans doute une volonté institutionnelle mais de mon expérience, ce fut souvent une réalité tangible. Quand de nombreux représentants de bailleurs ont une capacité limitée de déplacement et de visite des terrains directs de l’action humanitaire, la DG ECHO brille par sa capacité à déployer des employés nationaux ou internationaux au cœur des endroits où les projets qu’elle finance sont mis en œuvre. Non seulement c’est une approche qui améliore nettement sa capacité de suivi effectif des réalisations des projets qu’elle finance mais la DG ECHO signifie par cette démarche qu’elle n’est pas dans une logique de transfert de risque vers ses partenaires. C’est une posture d’une valeur très importante dans un environnement humanitaire régi de plus en plus par une logique de transfert de risques des bailleurs, vers les acteurs internationaux et ensuite vers les acteurs nationaux ou locaux.

Enfin, la DG ECHO attache une attention particulière, dans ses différentes programmations, à l’atteinte de populations vulnérables dont l’accès à l’aide humanitaire est restreint ou inexistant. Cette volonté affichée rejoint souvent un leitmotive stratégique central chez SOLIDARITES INTERNATIONAL. En effet, SOLIDARITES INTERNATIONAL a fait de l’accès aux populations affectées un enjeu majeur de son action humanitaire et fait le choix d’investir des efforts particuliers dans ce sens. Des efforts qui se voient en permanence dans ses zones d’interventions et sa propension perpétuelle à « aller où les autres ne vont pas ».

Qui aime bien châtie bien, dit-on. J’ai aussi voulu transcrire dans cet article, des éléments qui me questionnent dans le fonctionnement actuel et projeté de la DG ECHO. Je vais parler de tendances que je trouve dommageables, d’orientations que j’estime non pertinentes, de décisions que je perçois questionnables. Mon avis n’engage que moi, mais j’espère que certaines de mes interrogations seront écoutées et certains de mes souhaits entendus… Certains thèmes traités ci-dessous font partie du plaidoyer continu que SOLIDARITES INTERNATIONAL fait auprès de la DG ECHO que ce soit directement ou à travers notre participation à la plateforme essentielle qu’est VOICE, une voix porteuse des ONG humanitaires européennes.

Des financements qui restent en deçà des besoins

L’augmentation du volume financier d’aide humanitaire attribué par la DG ECHO est une tendance qu’on a observé lors des 10 dernières années et qui se poursuit. Malheureusement, et le constat est partagé par la DG ECHO elle-même, l’amplification des besoins humanitaires reste plus rapide que cette tendance d’augmentation et les fameux « gaps de réponse » restent importants et ont même tendance à croitre. Aujourd’hui, les perspectives d’évolution des financements humanitaires européens d’ici 2027 ne semblent pas prendre réellement en compte les tendances inquiétantes d’augmentation de l’ampleur des crises et leurs prolongations dans le temps. Il est névralgique qu’un acteur aussi important que la DG ECHO dans la sphère humanitaire puissent développer sa capacité d’action et de financement en lien avec la recrudescence continue des besoins humanitaires à travers le monde. Il est crucial d’accompagner la DG ECHO dans ses efforts d’augmentation de ses capacités à travers un travail de plaidoyer permanent auprès des décideurs européens qu’ils soient au niveau étatique ou des instances européennes.

Quid de la part des ONG dans les financements de la DG ECHO ?

En parallèle de l’augmentation des budgets de la DG ECHO, j’ai observé ces dernières années une augmentation de la part de ce budget allant aux organisations internationales (hors ONG) et notamment aux organisations du système onusien. D’ailleurs, entre 2016 et 2019 la part du financement de la DG ECHO allant aux ONG s’est réduit malgré l’augmentation générale des budgets de la DG ECHO : elle est passée de plus de 800 million d’Euros à moins de 700 million d’Euros. Malgré le fait que le système onusien est nécessaire à la réponse humanitaire dans son ensemble il n’en reste pas moins essentiel de maintenir sinon développer la part des ONG dans la réponse. La pluralité, l’indépendance, la flexibilité, la créativité… des ONG en fait un canal privilégié qui ne doit pas être délaissé par la DG ECHO.

On imagine bien que l’une des raisons derrière cette tendance est la capacité des organisations onusiennes à gérer des volumes financiers très conséquents, facilitant ainsi le traitement administratif effectué au niveau de la DG ECHO. Ceci étant dit, il ne faut pas oublier que beaucoup de ces fonds terminent aux mains des ONG, indirectement, ce qui revient à ponctionner des frais administratifs importants des budgets humanitaires en déplaçant le coût administratif de la DG ECHO vers les agences onusiennes. Cette approche « middle man » contribue fortement à réduire la réelle efficience de l’aide, mais elle est peu visible au niveau de la DG ECHO qui se rend ainsi en capacité de de gérer des budgets plus importants sans pour autant augmenter sa masse salariale ou ses coûts administratifs.

Il est souhaitable que la DG ECHO appuie le rôle de coordination, de production de valeur technique et méthodologique, de lien avec les Etats, de mise en œuvre directe, du système onusien et non pas le rôle de bailleur intermédiaire qui, in fine, ne contribue qu’à réduire artificiellement la perception du coût administratif alors que dans la réalité, ce coût augmente.

Pour la recherche d’une efficience cohérente et réelle

L’efficience est une vertu dans la mise en œuvre de toute réponse humanitaire. Attention cependant à prendre en considération les standards minimaux d’une réponse de qualité en analysant le budget d’un projet donné. Dans le cadre du nouveau système en cours depuis le début de l’année 2021, les coûts de Suivi, Evaluation, Redevabilité et Apprentissage (SERA ou MEAL en anglais) sont considérés par la DG ECHO comme des coûts supports sur lesquels s’appliquent un objectif non-dit de baisse au « strict minimum ». Cet exemple est un élément inquiétant qui montre une certaine incohérence intrinsèque lorsque la DG ECHO, à juste titre, augmente ses attentes en matière de qualité de mise en œuvre mais n’est pas prête à assumer financièrement ces exigences.

On voit d’ailleurs de plus en plus d’organisations qui financent leurs coûts dits « support » sur leurs fonds propres ou sur des fonds de bailleurs « moins regardants » pour présenter à la DG ECHO des budgets artificiellement très « efficients ». Cette pratique de « coûts masqués », parfois malheureusement valorisée par les représentants de la DG ECHO, travesti à mon sens la notion d’efficience et l’instrumentalise. Je n’ai malheureusement pas de solution toute prête face à ce problème mais j’appelle néanmoins à une lecture plus englobante de la notion d’efficience et une approche plus humble de la notion de coût par bénéficiaire, qui reste difficile à rendre pertinent comme indicateur rapporté à un projet donné et doit s’analyser d’une manière beaucoup plus globale.

Le « crisis modifier », une excellente modalité qui ne doit pas remplacer un engagement fort de la DG ECHO dans le financement des mécanismes « RRM »

De plus en plus de HIP ECHO (Plan d’Intervention Humanitaire ou programmation) contiennent une mention de la modalité « crisis modifier ». Cette modalité permet aux partenaires de la DG ECHO d’inclure dans leurs propositions d’activités des montants estimatifs qui peuvent être débloqués sous certaines conditions pour répondre à des besoins humanitaires à déclenchement rapide. Ceci permet aux acteurs humanitaires de pouvoir mettre en œuvre une réponse rapide et adaptée qui sort du cadre « normal » du projet initialement soumis et mis en œuvre. L’existence du « crisis modifier » apporte une flexibilité souvent requise dans le cadre de crises humanitaires où des changements contextuels rapides peuvent souvent arriver et changer la dynamique des besoins (conflit, déplacement de population, inondations, sécheresses…).

Nonobstant la vertu réelle et la nécessité d’une telle modalité, elle ne doit pas selon moi être perçue comme un remplacement des mécanismes RRM (Mécanismes de Réponse Rapide). Le RRM est un mécanisme qui a vu le jour en 2004 suite à une collaboration entre SOLIDARITES INTERNATIONAL et l’UNICEF dans l’Est de la République Démocratique du Congo. Le RRM est une approche multisectorielle intégrée et multi-acteurs, adaptée à la large majorité des crises humanitaires et qui inclut une méthodologie commune de pré-positionnement, d’analyse des besoins, et un système coordonné d’activités, de référencement et de suivi évaluation de la réponse. Depuis sa naissance en 2004, le RRM s’est étendu à la quasi-totalité des crises humanitaires (Le soudan du Sud, le Darfour, l’Afghanistan, le Yémen, la RCA, le Nigéria, le Mali…) et SOLIDARITES INTERNATIONAL s’efforce comme d’autres ONG de déployer ce mécanisme dans chaque contexte qui s’y prête.

Goundam, ©Solidarités International

Le caractère systémique et multi-acteurs du RRM est nécessaire pour avoir une réponse de qualité dans des contextes d’occurrences récurrentes de crises localisées et intenses. Cette approche systémique reste de facto absente de la modalité « crisis modifier » et l’usage de celle-ci ne doit pas se faire au dépend d’un renforcement général des mécanismes RRM et une continuation de l’engagement fort de la DG ECHO dans leur financement.

L’ERC (Enhanced Response Capacity), un mécanisme superbe qui déçoit par des moyens faibles

L’ERC est un financement « à part » des HIP traditionnels avec un mandat de renforcement institutionnel ou organisationnel de la capacité de la communauté humanitaire à mieux répondre aux besoin des populations affectées par les crises. Ce mécanisme est une perle, un joyau de possibilités car il est capable de traiter de sujets structurels qui peuvent avoir un effet levier très significatif sur la réponse humanitaire dans son ensemble. Solidarités International a profité de ce mécanisme dernièrement pour poursuivre son travail collectif, au sein du Réseau Logistique Humanitaire, de renforcement de la mutualisation des efforts en termes de logistiques. Malheureusement, les moyens mis à disposition de ce mécanisme ne sont d’aucune commune mesure avec les besoins de renforcement systémique de la réponse humanitaire. En 2020, environ 5 millions d’euros ont été alloués à ce mécanisme ce qui peut représenter pour beaucoup un bel effort. Mais quand vous regardez les besoins d’innovations, d’adaptations, de transformations, de renforcements… continus des acteurs humanitaires face à la diversification des contextes et des problématiques de la réponse, ce montant est malheureusement bien dérisoire. Face aux enjeux majeurs et continus de structuration du secteur, un renforcement significatif de l’ERC est souhaitable pour que la DG ECHO puisse mieux laisser son empreinte positive sur l’ensemble de l’environnement humanitaire.

Le renforcement de capacités, une « inéligibilité » très questionnable

La non-couverture des actions de renforcement de capacités notamment pour le personnel national des ONG internationales financées par la DG ECHO est un élément malheureux qui limite la capacité d’investissement de ces ONG dans le développement des compétences de leurs salariés. Des salariés nationaux qui constituent aux alentours de 90% de la masse salariale des ONG (notamment françaises) et qui portent donc sur leurs épaules la qualité de la réponse.

Certes, la DG ECHO n’est pas un acteur de développement, mais une vision de long-terme permettrait facilement d’entrevoir un retour sur investissement très intéressant en termes de qualité de la réponse, incluant les aspects d’efficiences et de réduction de coûts. Dans la réalité, les bailleurs de développement sont rarement intéressés de financer des formations humanitaires et ainsi, seules les organisations ayant des capacités financières propres issues de la collecte de dons peuvent investir substantiellement dans la formation de leur personnel. La majorité des ONG internationales n’ayant pas des capacités propres suffisantes, les actions de renforcement de capacité passent souvent à la trappe face à l’ampleur d’autres besoins.

L’impact que ces formations peuvent avoir sur la réponse est évident et je reste convaincu que la DG ECHO devrait revoir sa copie en la matière et avoir une politique volontariste d’appui à ses partenaires en matière de formations de leur personnel et d’actions de renforcement de capacité en général

Vers une plus grande bureaucratisation de l’action humanitaire européenne ?

J’ai toujours senti au sein de la DG ECHO une tension permanente entre le « fonctionnaire européen » et « l’humanitaire sans frontiériste ». Une volonté claire de simplification et de non bureaucratisation qui se heurte en permanence à un cadre administratif pour le moins étouffant… J’ai travaillé sur plusieurs Cadres Communs de Partenariats (CCP) et on commence à découvrir le nouveau cadre (Certificat de partenariat Humanitaire) qui a pris effet au premier janvier 2021. Malheureusement, pour le moment, la tendance n’est pas vraiment à la simplification : Coûts RH à suivre en taux journalier, reporting de la TVA, des rapports financiers détaillés supplémentaires, un format de budget nouveau, des contrats de 70 pages, une DG ECHO qui « rentre dans le rang » des formats, des cadres, des outils… de la bureaucratie européenne qu’on a jusqu’à aujourd’hui réussi à partiellement éviter.

Avec le nouveau système, on a l’impression que la DG ECHO a perdu la bataille de la simplification face aux pressions des autres directions de la commission. On n’a pas encore assez de recul, je l’avoue, mais les engagements de simplification du « Grand Bargain » sont bien loin de nous. Ainsi la DG ECHO s’éloigne encore plus avec ce nouveau système du modèle de rapport harmonisé « 8+3 » par exemple.  Des nouvelles règles, de nouvelles exigences, un cadre toujours pas harmonisé entre bailleurs… L’humanitaire enterre l’efficience sous les lourdeurs des cadres de redevabilités bailleurs et la DG ECHO dont on espérait beaucoup, ne se libère pas de cette mouvance dangereuse, bien au contraire.

Parler de la DG ECHO est une entreprise bien ardue ; ce bailleur a une telle centralité dans la réponse humanitaire globale qu’on peut écrire des livres sur le sujet. Le message que je souhaitais passer à travers cet article est que le rôle de la DG ECHO dans la réponse humanitaire est un enjeu majeur pour le secteur tout entier.

Une DG ECHO qui garde ses principes, lutte pour ses valeurs (parfois au prix de rapports de force avec d’autres entités des institutions européennes), continue à se développer en quantité et qualité est une nécessité pour la réponse humanitaire globale. La DG ECHO, entité institutionnelle européenne, doit garder ses racines « Non gouvernementales », son esprit émaillé de « sans frontiérisme », son intransigeance sur les principes et une recherche permanente de simplification administrative qui doit préserver l’action humanitaire de la bureaucratie qui la sclérose.

Hassan El Sayed


Qui est Hassan El Sayed ?

Ingénieur de l’Ecole nationale des Ponts et Chaussées et diplômé de l’Institut d’études politiques de Paris (Sciences-Po), Hassan El Sayed rejoint SOLIDARITÉS INTERNATIONAL dès la fin de ses études en 2004.

Au cours de huit années, il multiplie les missions et les postes au sein de la famille SOLIDARITÉS INTERNATIONAL, entre terrains (Congo, Soudan, Côte d’Ivoire, Libéria, Syrie, Afghanistan, Mauritanie, Indonésie…) et siège, et ne quitte l’association que pour regagner son Liban natal.
« C’est avec SOLIDARITÉS INTERNATIONAL que je suis né à mon humanitaire et que j’ai pu mettre des mots et des actions sur une envie et des principes qui me berçaient depuis l’adolescence »

Après une expérience terrain avec Première Urgence Internationale, il rejoint le Siège de sa deuxième ONG de cœur et navigue entre plusieurs postes (Responsable Géographique, Responsable des Urgences, Référent MEAL, Directeur des Opérations…) jusqu’en 2018 où il passe une année à Bioforce en tant que Directeur des Opérations avant de « revenir à la maison » et réintégrer SOLIDARITÉS INTERNATIONAL en août 2019 et prendre le poste de Directeur de la Transparence et du Développement Institutionnel en août 2020.

 

Le développement pour consolider la paix : bilan de quatre années d’actions face aux crises et aux conflits

Après l’explosion dans le port de Beyrouth, les secours s’organisent dans l’urgence et dans la durée. Crédit : Ammar Abd Rabbo / AFD

Le Fonds Paix et Résilience Minka est l’outil d’aide publique au développement de la France dédié aux contextes de crises, de conflits armés et de fragilisation des Etats et des sociétés, avec un objectif : contribuer à la construction d’une paix durable. Porté par le groupe Agence française de développement (AFD), il couvre actuellement via quatre Initiatives, les bassins de crises prioritaires pour la politique extérieure de l’hexagone : le Sahel, le pourtour du Lac Tchad, la République centrafricaine (RCA) et le Moyen-Orient. Quatre années après son lancement en 2017, le temps pour nous de revenir sur son bilan 2020.

MINKA, UN FONDS D’AVENIR ET PORTEUR DE CHANGEMENTS

Un changement de mentalité et de temporalité. Le Fonds Minka marque une réelle révolution interne à l’AFD, avec des moyens financiers conséquents (près de 200 millions d’euros par an) et des équipes de mieux en mieux formées.  L’Agence peut aujourd’hui rester opérationnelle dans les zones de crises et de conflits, elle y engage même de nouveaux projets. L’époque semble lointaine, où l’AFD devait suspendre ses interventions lorsqu’une zone passait en rouge et n’avait pas de moyens dédiés. Avec l’ambition constante de réponse au mieux aux besoins essentiels des populations, l’AFD a souhaité se doter d’une capacité de réponse plus rapide, avec des résultats visibles rapidement. Le Fonds Minka vise ainsi une « matérialisation de premières réalisations sur le terrain dans les trois à six mois suivant l’octroi ».  En 2020, près de trois quarts des projets financés par Minka remplissent cet objectif.

Sur l’Initiative Minka RCA, le projet SAMBBA est l’illustration de ce nouveau mode opératoire. Instruit en trois mois, il a permis de soutenir l’accès à l’alimentation des populations marginalisées et le maraîchage périurbain à Berbérati et Bambari. 70% des ménages de la zone de Bambari ont vu leur accès à l’alimentation s’améliorer [1] et 79 653 animaux ont été vaccinés pour renforcer la résilience des éleveurs propriétaires d’exploitations agricoles familiales dans la région. Au Mali ou encore au Burkina Faso, la mobilisation d’instruments adaptés, tels que les outils d’intervention en sortie de crise (OICC), soutient cette démarche de rapidité avec deux mois d’instruction en moyenne.

De nouveaux sujets. Dans cette lignée, l’AFD s’est saisi des nouvelles thématiques comme les déplacements forcés prolongés ou encore la prise en charge psychosociale. Par exemple, au Liban, le projet PNSM met en place une assistance technique au programme national de la santé mentale, un diplôme universitaire dédié et le renforcement des services de santé mentale communautaires. Mis en œuvre avec l’Organisation Mondiale de la Santé (OMS), Médecins du Monde (MDM) et l’École Supérieure des Affaires (ESA), aujourd’hui, 1 888 personnes ont pu accéder à ces soins.

Une même entrée. Au plus près du terrain, l’identification des projets Minka se fait toujours via les agences de l’AFD sur le terrain et les Directions Régionales (DR). Pour bénéficier du Fonds, le projet devra s’inscrire dans la logique d’intervention de l’Initiative du bassin de crises concerné. Au Sahel, il contribuera à prévenir et endiguer les conflits violents, en renforçant le lien social entre communautés et la confiance entre les populations et leurs institutions ; dans le bassin du Lac Tchad, à endiguer la violence et renforcer la cohésion sociale en atténuant les facteurs de vulnérabilités liés à la crise Boko Haram ; en RCA, à accompagner la sortie de crise et soutenir la construction de la paix ; et enfin, au Moyen-Orient, à atténuer les vulnérabilités générées par les déplacements de populations et renforcer la résilience des pays d’accueil (pour en savoir plus sur cette initiative, découvrez son exposition de photographie en ligne).

Une nouvelle voie. Au-delà de ces géographies, Minka est un outil d’avenir. Si la ressource est sanctuarisée pour quatre bassins définis, elle a permis d’exporter des modes de faire et des procédures sur d’autres zones. L’AFD a développé des financements par appel à projets « crises et sortie de crises » (APCC) applicables à toute localisation ayant subi leurs conséquences sur les 12 derniers mois. Ces modalités visent spécifiquement le soutien à des organisations de la société civile ou d’entités à but non lucratif.  Dans ce cadre, un appel à projet a été remporté par CARE France sur la Colombie et l’Equateur. Ces outils apportent des flexibilités précédemment inconcevables pour l’AFD – et qui le reste d’ailleurs pour d’autres bailleurs : la modification possible du budget sur simple avis de non objection de l’Agence, ou encore une ligne « divers et imprévus » un peu plus importante que celle de projets AFD classiques. Cette démarche vise à dépasser la relation financeur/OSC pour aller vers un modèle partenarial où la co-instruction des projets est de rigueur.

Des projets, tous évalués, de manière adaptée. Le Fonds Minka place le suivi-évaluation et la redevabilité au cœur de son identité, grâce à la mise en place systématique de dispositifs de suivi-évaluation adaptés aux contextes fragiles ou sensibles aux conflits. Avec l’aide de ses partenaires, ces dispositifs permettent à l’AFD d’adapter la fréquence de la collecte et de l’analyse des données. Ils répondent aux enjeux de volatilité : des cadres logiques plus sensibles au contexte et aux dynamiques de conflit ou encore une redevabilité accrue vis-à-vis des bénéficiaires finaux des projets. En 2020, l’estimation est significative : 6 millions de personnes supplémentaires ont vu leurs conditions de vie s’améliorer grâce aux financements Minka.  Les dispositifs de redevabilité Initiative par Initiative sont également renforcés. Par exemple, au Moyen-Orient, une plateforme a été développée pour suivre au fil de l’eau les avancées des projets avec des indicateurs très précis.

Une équipe dédiée. Rattachée au Directeur des Opérations, la division Fragilités, crises et conflits (CCC) appuie les cellules techniques, géographiques et agences en suivi de projets, et ce, avec une approche multisectorielle. En co-pilotage du Fonds Paix et Résilience Minka, sa mission est d’apporter son aide aux équipes dans l’appropriation de modes de faire propres aux zones de crises ou encore d’encourager les partenariats avec des acteurs spécialistes de ces terrains. Mais son mandat ne s’arrête pas là. Crises, catastrophes, conflits…toutes les dimensions des fragilités sont traités chez CCC et toutes les géographies peuvent l’appeler.

Projet SAMBBA // Crédit : Pierre Terdjman /AFD

MINKA, DE LA PREVENTION AU NEXUS HUMANITAIRE-DEVELOPPEMENT 

En 2020, les pays fragiles comptaient 460 millions de personnes vivant dans l’extrême pauvreté, soit près de 80 % du total mondial.[2] De par son implantation historique dans de nombreuses géographies (plus de 70 ans en RCA, 60 ans au Mali et au Niger, 40 ans en Haïti, 22 ans dans les TAP), l’AFD a dû s’adapter pour agir avant, pendant et après les crises et conflits.

Prévenir, atténuer et reconstruire. Le Fonds Minka s’inscrit dans cette temporalité avec un objectif : consolider la paix. Prévenir un nouveau foyer de crises ou sa diffusion sur la base des signaux d’alerte (comme l’expansion des exactions de groupes armés), atténuer les effets d’un conflit sur les populations vulnérables (à l’instar de la situation des déplacements massifs prolongés) et reconstruire de manière plus durable et plus sûre (après des destructions dues aux conflits, par exemple). En Irak, le projet PERMA (10 millions d’euros), avec Mercy Corps, Triangle Génération Humanitaire et Public Aid Organization, contribue à la relance de l’économie rurale et agricole dans le Gouvernorat de Ninive. Aujourd’hui, 15 800 animaux ont été soignés dans des cliniques vétérinaires mobiles et près de 2000 agriculteurs seront soutenus à terme. Les projets Minka traitent donc à la fois les déterminants et les conséquences directs de la crise.

Avec les acteurs humanitaires évidemment. En quatre ans, l’AFD a fait du nexus humanitaire-développement un axe d’effort majeur. Il est aujourd’hui central dans les projets Minka, en contextes volatiles et souvent avec de forts enjeux sécuritaires. 43% des engagements du Fonds Minka vont à des organisations de la sociétés civiles (OSC) françaises, internationales et locales. [3] Les acteurs humanitaires sont des partenaires uniques pour comprendre et accéder à ces territoires. Cette coopération permet également aux organisations humanitaires de bénéficier de financements pluriannuels (trois à quatre ans), pour aller au-delà de la fourniture directe de biens comme de services, s’inscrire dans une dynamique de temps long et renforcer les capacités des acteurs locaux. 

MINKA, UNE APPROCHE PARTENARIALE AUSSI DANS LES PHASES D’URGENCE ET DE STABILISATION

Un apprentissage continu. L’AFD a tiré beaucoup d’enseignements des acteurs de l’urgence, qui ont inspirés la mise en place de procédures adaptées à même de permettre une instruction plus rapide. Dans un objectif d’amélioration continue, l’AFD, et son équipe Fragilités, Crises et Conflits, évaluent annuellement ces mesures. L’explosion du port de Beyrouth, en août 2020, illustre parfaitement cette capacité de réponse réactive de l’AFD tout en s’inscrivant dans une logique de développement où, dans le cadre de l’Initiative Minka Moyen-Orient, l’Agence a mobilisé en quelques semaines 13 millions d’euros supplémentaires pour aider au relèvement de la ville. Par ailleurs, dans la continuité des actions du Fonds d’Urgence Humanitaire, les premières activités de l’Agence ont démarré quatre mois après la catastrophe.[4] Au-delà de cet événement majeur, au Liban, l’AFD a par exemple pris le relai de l’action d’urgence post-inondations du Centre de crise et de soutien (CDCS) par le financement d’une composante de long terme sur un projet de prévention des risques.

L’AFD plateforme. Dans le cadre des projets Minka, l’AFD travaille en format Groupe – aux côtés d’Expertise France et de Proparco – et en équipe France, main dans la main avec les acteurs de la diplomatie, de la défense, de la recherche, de l’humanitaire comme de la stabilisation. Le CDCS est un partenaire clé : là où l’AFD disposera d’outils sur le moyen-long terme pour traiter les conséquences prolongées des crises et leur causes sous-jacentes (sentiment de marginalisation de certains groupes socio-économiques, d’exclusion de la jeunesse dans une société en transition, etc.), le CDSC sera l’acteur le plus à même de mener des actions d’urgence et de stabilisation. Les bénéficiaires finaux et les acteurs financés peuvent être similaires, mais les moyens et les logiques d’intervention seront différents, car complémentaires. Les échanges sont réguliers, du terrain jusqu’à Paris, avec la mise en place d’articulations entre leurs projets. Par exemple, à Irbid, en Jordanie, le CDCS a financé la première phase d’un programme d’eau potable et l’AFD la seconde.

MINKA, DES DEFIS A RELEVER POUR NE LAISSER PERSONNE DE COTE

Une capacité d’adaptation à toute épreuve – même la COVID-19. Les projets Minka ne laissent personnes de côté et soutiennent de manière systématique des actions au bénéfice des plus vulnérables – groupes marginalisés, réfugiés, déplacés forcés et populations hôtes. Une attention forte est également portée aux besoins spécifiques des femmes dans les contextes de conflits – 78% des projets Minka ont un objectif en matière d’égalité de genre, faisant de l’AFD un des principaux contributeurs à l’agenda « Femmes, Paix et Sécurité ». L’inclusion de la jeunesse est aussi centrale. Par exemple le projet MediaSahel (neuf millions d’euros), au Burkina Faso, au Mali et au Niger, avec l’Agence française de développement médias (CFI), a permis la diffusion de 3 962 programmes par 169 radios partenaires, en 10 langues, pour informer et favoriser le débat citoyen. Face à la Covid-19, 392 vidéos et émissions ont également été diffusées pour lutter contre la propagation du virus. La pandémie et les difficultés d’accès au terrain rendent encore plus importante la coordination inter-acteurs. Les projets Minka l’ont pris en considération et se sont adaptés. Pour illustration, le projet ADELAC (10 millions d’euros) au Tchad, avec International Rescue Committee (IRC-UK[5]), a sensibilisé 27 613 personnes aux mesures de prévention face à l’épidémie, en plus des violences basées sur le genre, dont 79 % de femmes et d’enfants. 

Projet MédiaSahel // Crédit : Studio Tamani / Fondation Hirondelle

Le nexus HDP. Etudier les moyens de mettre en œuvre le nexus humanitaire-développement-paix (HDP) sur le terrain, dans les meilleures conditions pour chaque partie prenante, fait également partie des enjeux de l’AFD avec le Fonds Minka. Dans le cadre de ses actions de prévention, de sensibilité aux conflits et de renforcement de la cohésion sociale, loin de se positionner comme un outil au service de la défense, les projets Minka veillent au respect du droit international humanitaire (DIH) et les contraintes de ses partenaires. La définition de ce nexus ne fait pas toujours consensus. L’approche de l’AFD s’inscrit davantage dans un nexus Humanitaire-Développement « augmenté » d’une dimension de sensibilité aux conflits. De très nombreux exemples de ses projets Minka prennent part à cette vision : WASH Menaka avec International Rescue Committee, DIZA avec Concern & Caritas ou encore RESILAC avec Action Contre la Faim et CARE.

MINKA, DES PERSPECTIVES CLAIRES

« En l’absence de mesures rapides, significatives et solides, la conjonction de la pandémie de COVID-19 et du poids des conflits et des dérèglements climatiques mettra hors de portée l’atteinte des ODD et la fin de la pauvreté d’ici 2030(1) ».

Au niveau géographique. En tant qu’opérateur principal de mise en œuvre de la politique de développement de la France, l’AFD a un rôle central à jouer pour prévenir et limiter les conséquences des crises et les conflits. Le rapport Chemins pour la Paix[6] et de nombreuses autres études depuis ont démontré en quoi les acteurs du développement doivent y contribuer. Cependant, pas à n’importe quel prix : en apprenant de leurs partenaires présents sur ces zones depuis de nombreuses années. Minka est une avancée majeure avec 653 millions d’euros alloués depuis son lancement en 2017

Est-ce suffisant pour contribuer à atteindre les objectifs de développement durable ? La question demeure pour l’ODD16, visant à promouvoir l’avènement de sociétés pacifiques et inclusives aux fins du développement durable, assurer l’accès de tous à la justice et mettre en place, à tous les niveaux, des institutions efficaces, responsables et ouvertes à tous. Sans la coordination, il est certain que non.  C’est le sens de l’investissement de l’AFD dans l’Alliance Sahel, sa coordination en équipe France, avec les autres bailleurs européens et internationaux. Minka est un moyen significatif pour créer des effets leviers. Au Liban, en plus des 59 millions du Fonds, près de 100 millions d’euros supplémentaires ont été mobilisés auprès de l’Union européenne.

Dans la lignée des engagements du CICID, la majeure partie du Fonds Minka vont à l’Initiative Minka Sahel (près de la moitié de ses engagements sur la périodes 2017-2020 et les initiatives africaines représentent environ deux tiers des engagements). Si l’année 2019 fut exceptionnelle, 2020 a vu une diminution des financements, mais sur l’Initiative Minka Sahel, ils ont été sanctuarisés. Un soutien constant pour continuer les actions de développement sur cette zone où le nombre de personnes déplacées dans leur propre pays a quadruplé depuis 2019, passant de 490 000 à plus de 2 millions, dont 80 % de femmes et d’enfants[7] ; où 8,9 millions de personnes ont souffert d’insécurité alimentaire aiguë ; où l’accès aux services sociaux essentiels s’est réduit : 3 891 écoles et 150 centres de santé étaient fermés[8], ou non-fonctionnels, dans la seule région du Liptako-Gourma.

Le dernier tiers des engagements revient à l’Initiative Minka Moyen-Orient en soutien aux crises syrienne et irakienne où, en ligne avec la position du Ministère de l’Europe et des Affaires étrangères, l’AFD n’intervient pas directement en Syrie. Les conditions politiques ne permettent pas une aide au développement ou de relèvement efficace dans le respect du principe « ne pas nuire ».

Au niveau thématique. Parce que la situation sanitaire catalyse les conséquences des crises existantes, notamment sur les populations les plus vulnérable, en 2021, Minka poursuivra son appui aux projets de santé et d’inclusion socio-économique des jeunes. Parce que les actions en soutien à la protection des femmes, à la prise en compte de leurs besoins spécifiques et à leur participation aux projets de consolidation de la paix doivent rester centrales, en 2021, Minka continuera à être le fer de lance de l’agenda « Femmes, Paix et Sécurité ».

Parce que 2021 est une année clé pour le vivre-ensemble et pour la paix, la promotion des droits humains, de la justice, et l’atteinte des ODD, l’Agence française de développement sera au rendez-vous avec le Fonds Paix et Résilience Minka, aux côtés de ses partenaires.

 

Jean Bertrand Mothes, Responsable de la division Fragilités, crises et conflits (CCC) de l’Agence française de développement

Pour en savoir plus :


[1] Pourcentage calculé sur la base de leur Score de Consommation Alimentaire (SCA)

[2] OCDE (2020), États de fragilité

[3] Ces chiffres totalisent les partenaires de l’AFD chefs de files des consortiums. La part des fonds transitant par les ONG françaises, et surtout locales, est sous-estimé.

[4] Principal instrument financier du CDCS

[5] IRC-UK est chef de file d’un consortium d’ONG formé avec COOPI, I&D et PADIESE.

[6] 2018 Banque internationale pour la reconstruction et le développement/La Banque mondiale1818 H Street NW Washington, DC 20433

[7] UNHCR (2021)

[8] OCHA (2020)


Qui est Jean-Bertrand Mothes ?

 

 

 

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