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HUMANITAIRE 2022, LES CHIFFRES DE L’AIDE PUBLIQUE AU DEVELOPPEMENT.

Un article de Cyprien Fabre

© Yashas Chandra / AFD

Les données annuelles de l’Organisation pour la Coopération et le Développement (OCDE) sur l’Aide Publique au Développement (APD) sont généralement attendues avec impatience. Ces données agrègent l’Aide publique au développement (APD) c’est-à-dire l’ensemble des apports financiers des organismes publics à un certain nombre de pays et qui ont vocation à soutenir leur développement.[1] Les plus gros fournisseurs d’APD sont réunis au sein d’un comité, le Comité d’Aide au développement, ou CAD, qui siège à l’OCDE. Certains pays, ainsi que la plupart des organisations internationales, choisissent également de notifier leur aide, et les chiffres présentés par l’OCDE donnent ainsi une bonne idée des flux financiers publics internationaux dédiés au développement, et les financements humanitaires en font partie.

Produire ces données est un long processus d’un an qui analyse chaque projet de chaque bailleur qui rapporte à l’OCDE son APD de l’année écoulée. Il ne s’agit donc pas là d’un outil de mesure immédiate des réponses aux crises, mais d’un outil permettant d’analyser les tendances sur une base commune. Que nous disent les – nombreux – chiffres de 2022 ?

Les tendances générales de l’APD en 2022

L’APD globale a augmenté de 22%, passant de 235 milliards USD en 2021 à 287 milliards USD en 2022. La proportion de l’APD mobilisée par les 32 pays du CAD est restée à peu près stable à 63%.

Les données 2022 étaient d’autant plus attendues qu’elles montrent l’impact de la guerre en Ukraine sur l’ensemble des budgets d’aide en général et d’aide humanitaire en particulier. L’Ukraine a reçu à elle seule 29,4 milliards USD (figure 1), presque exclusivement de la part des membres du CAD, et représentant 10,2 % de l’APD totale en 2022. Tout juste 10% de cette aide était comptabilisée comme aide humanitaire. L’Ukraine est ainsi une des rares crises récentes pour laquelle le taux d’aide au développement est si important, notamment dû à un soutien budgétaire important.

Figure 1 : Allocation à l’Ukraine de 2012 à 2022, Humanitaire, Développement, paix

Corolaire de la crise en Ukraine, les coûts des réfugiés pris en charge par les donateurs (In-Donor Refugee costs, comptabilisant la prise en charge des personnes s’étant réfugiés dans un pays donateur pendant les 12 premiers mois de leur séjour) ont fortement augmenté, passant de 12,9 milliards USD en 2021 à 33,3 milliards USD en 2022.  Ces couts représentent 14,7 % de l’APD totale des pays du CAD en 2022.

L’APD globale en faveur des contextes les plus fragiles[1] a diminué en volume. L’APD fournie par l’ensemble des donateurs aux contextes fragiles[2] a connu une baisse régulière, passant d’un pic de 103,5 milliards USD en 2020 à 95,7 milliards USD en 2021 et 93,1 milliards USD en 2022. Cela représente une baisse de 10 % sur une période de deux ans. (Figure 2).

C’est l’aide humanitaire qui est la plus touchée par cette diminution dans les contextes les plus fragiles. De 2021 à 2022, les diminutions les plus importantes concernent l’APD humanitaire (de 24,3 milliards USD à 20,8 milliards USD) et l’APD pour la paix[3]. À l’inverse, l’APD pour le développement dans les contextes fragiles a connu une légère augmentation (de 62,7 milliards USD en 2021 à 64 milliards USD en 2022).

L’APD a diminué dans les contextes fragiles les plus difficiles. L’APD destinée aux contextes extrêmement fragiles a diminué de 37,2 à 31,2 milliards USD entre 2021 et 2022. Parmi les 15 contextes extrêmement fragiles, quatre ont connu des baisses importantes du montant de l’APD reçue, notamment le Soudan (baisse de 3,3 milliards USD), la Syrie (baisse de 1,46 milliard USD), l’Afghanistan (baisse de 676 millions USD) et la Somalie (baisse de 623 millions USD). Seule la République du Congo a bénéficié d’une augmentation significative de l’APD entre 2021 (222,6 millions USD) et 2022 (765,8 millions USD).

  • La diminution de l’APD au Soudan entre 2021 et 2022 ne doit pas nécessairement être considérée comme une anomalie, car le montant de l’APD alloué au Soudan en 2022 reste plus élevé que pour toutes les années individuelles de 2014 à 2018. L’anomalie statistique s’explique surtout par les 5 milliards USD fournis au Soudan en 2021. Ce montant élevé s’explique en grande partie par le soutien budgétaire du FMI (1,4 milliard USD) et par un ensemble de mesures de réengagement et de réforme de la politique de développement de la Banque mondiale (1,3 milliard USD). Ce montant peut être interprété comme ayant été déboursé à la suite de la révolution soudanaise et en soutien à l’évolution temporaire à cette époque vers une gouvernance plus démocratique. Les revers enregistrés en 2023 avec l’éclatement d’une guerre civile suggèrent que les décaissements vont probablement continuer à diminuer. Cela devrait se refléter dans les chiffres de l’APD pour les années à venir.
  • La Syrie et le Yémen ont tous deux connu une baisse de l’APD globale en 2022 en raison de la diminution de l’APD humanitaire, notamment de la part des pays non-membres du CAD, baisse partiellement compensée par une augmentation de l’APD liée au développement.
  • Première année commencée sous contrôle Taliban, l’Afghanistan a reçu en 2022 des montants similaires d’APD humanitaire entre 2021 et 2022 (2,2 milliards USD contre 2,1 milliards USD). Cependant, les montants de l’APD pour la paix ont fortement diminué, tandis que l’APD pour le développement a également diminué dans une moindre mesure.

L’APD humanitaire

Figure 3 : APD humanitaires par type de bailleur 2012-2022

L’APD humanitaire globale provenant de tous les donateurs officiels est restée relativement stable en volume entre 2021 (36 milliards USD) et 2022 (36,7 milliards USD). Ce plafonnement est principalement dû à une baisse  importante de l’aide humanitaire fournie par les pays non membres du CAD, qui est passée de 8,2 à 6,1 milliards USD entre 2021 et 2022 (- 2,1 milliards USD), compensée par l’augmentation continue de l’aide fournie par les membres du CAD, qui est passée de 25 milliards USD en 2021 à un nouveau montant record de 26,9 milliards USD en 2022 (+ 1,8 milliard USD), L’engagement multilatéral, est également passé de 2,9 milliards USD en 2021 à 3,7 milliards USD en 2022 (soit une augmentation d’environ 870 millions USD)

Le CAD en tant que groupe reste le principal fournisseur d’aide humanitaire, représentant 73,2 % de l’APD humanitaire totale en 2022, la part la plus élevée depuis 2016. La réponse humanitaire globale reste principalement une affaire du CAD, avec un niveau encore jamais atteint de 26,9 milliards USD en 2022. Cela représente une augmentation importante de 7,8 % par rapport à 2021 en termes de volume et une augmentation encore plus substantielle par rapport à 2020 (+27,8 %).

Les principaux bailleurs humanitaires restent les mêmes : les États-Unis (42,9 %), malgré une baisse de volume, suivis par l’Allemagne (13,5 %) qui passe pour la première fois devant les institutions de l’UE (11,8 %). Ensemble, ces trois donateurs fournissent environ 68,2 % de toute l’aide humanitaire du CAD. Cette extrême concentration est dangereuse car des baisses apparaissent. Les baisses les plus importantes concernent de gros fournisseurs d’aide humanitaire : les États-Unis (- 714 millions d’USD) et le Japon (- 286 millions d’USD). La France se démarque ici avec une augmentation substantielle d’APD humanitaire, passant de 92 à 340 millions USD entre 2021 et 2022. Cette augmentation est conforme aux différents engagements de la France dans ce domaine, notamment au CICID 2018. Dans ce cadre fortement haussier, c’est à souligner, la réponse française aux besoins humanitaires en Ukraine en 2022 ne s’est pas menée au détriment d’autres crises.

Cependant, L’effort humanitaire du CAD a diminué.  En 2021 et les années précédentes, l’APD humanitaire représentait environ 15% de l’APD totale des membres du CAD, jusqu’à 33% pour les États-Unis.  Cette proportion est descendue en 2022 à 12,4 % en 2022, soit à peu près le niveau de 2015. Parce qu’elle partait d’une base très basse, l’augmentation substantielle de la réponse humanitaire française fait évoluer cet effort humanitaire de 0,7% en 2021 à 2,3% d’APD en 2023, ce qui reste encore bien au deçà de la moyenne des pays du CAD et place la France comme le 14ème bailleur humanitaire du CAD en 2022.

Dans l’ensemble, l’APD humanitaire fournie par les pays non-membres du CAD a diminué, passant de 8,2 milliards USD en 2021 à 6,1 milliards USD en 2022, une première baisse après plusieurs années de relative stabilité (2018-2021). Ces pays ont tout de même fourni 16,6 % de l’APD humanitaire en 2022, mais cela représente la proportion la plus faible depuis 2015 : ces pays fournissaient 22,8 % de l’APD humanitaire globale en 2021. Une tendance prononcée pour ces bailleurs est la diminution importante du montant alloué au Yémen, qui passe de 661,7 millions d’USD en 2021 à 100,9 millions d’USD en 2022.

Les Émirats arabes unis et l’Arabie saoudite ont tous deux diminué les montants d’APD humanitaire qu’ils ont alloués en 2022 par rapport à 2021, de 49,1 % et 79,1 % respectivement. Le Qatar, deuxième pays non-membre du CAD en termes d’allocations d’aide humanitaire en 2022, a lui augmenté son APD humanitaire de 367 millions USD en 2021 à 443 millions USD en 2022.

L’aide humanitaire multilatérale

L’IDA de la Banque mondiale devient le plus grand donateur multilatéral d’APD humanitaire en 2022, avec 1,4 milliard USD contre 824 millions en 2021. La banque mondiale représente désormais 37,4 % de l’APD humanitaire multilatérale à elle seule. Ce taux est significatif et illustre l’implication accrue des banques multilatérales de développement et des institutions financières internationales dans la réponse aux crises et même les affaires humanitaires. Les projets plus importants se concentrent ici sur les catastrophes liées au climat (par exemple, au Pakistan, en Inde et au Bangladesh) ainsi que sur la croissance et la reconstruction dans les zones touchées par les conflits (par exemple, dans le nord-est du Nigeria et en Éthiopie).

L’engagement de la Banque mondiale est suivi par celui du CERF (760,6 millions USD ; 20,4 % du total humanitaire multilatéral) et plusieurs agences des nations unies avec une augmentation globale de 2021 à 2022 (par exemple, +9,3 % pour le HCR, +10,6 % pour le PAM, +21,9 % pour l’UNICEF et +41,1 % pour le FNUAP).

Allocations géographiques

Sans surprise, la crise en Ukraine a modifié les priorités d’allocation puisque la proportion de l’APD humanitaire totale destinée à l’Europe est passée de 3 % à 12 % du total.  À l’inverse, les proportions de l’APD humanitaire destinée à l’Asie (de 51 % à 41 %) et dans une moindre mesure à l’Afrique (de 29 % à 27 %) ont diminué (figure 9).

Figure 4 : allocations humanitaires par région, tous bailleurs officiels, 2021-2022

Malgré la diminution de la proportion, les volumes d’APD humanitaire vers l’Afrique sont restés stables, passant de 10,3 milliards USD en 2021 à 10,1 milliards USD en 2022. L’APD humanitaire vers l’Asie a diminué de 18,3 milliards USD à 15,1 milliards d’USD, principalement en raison d’une diminution de 2,3 milliards d’USD des allocations humanitaires à la Syrie et d’une diminution de 500 millions USD des allocations au Yémen.

L’augmentation de l’APD humanitaire vers l’Europe est due presque exclusivement à l’Ukraine, qui a reçu 2,9 milliards USD en 2022.  La majeure partie de cette aide humanitaire a été fournie par les membres du CAD (95 %), dont beaucoup ont soutenu l’Ukraine pour la première fois en 2022. Les organisations multilatérales ont également augmenté leur aide à l’Ukraine, en particulier les Nations unies, essentiellement par le biais d’une allocation du CERF de 62,6 millions USD.

L’APD humanitaire à destination de l’Ukraine n’a pas probablement été entièrement additionnelle. L’APD humanitaire totale a augmenté d’environ 700 millions USD, tandis que l’APD humanitaire destinée à l’Ukraine représentait à elle seule 2,9 milliards d’USD. Toute l’APD humanitaire à l’Ukraine ne peut donc pas être considérée comme additionnelle à l’aide humanitaire vers d’autres zones de crise.

Cette suite de chiffre et de pourcentage est peut-être un peu sèche. Cela nous raconte pourtant quelque chose. D’abord une crise majeure proche géographiquement ou politiquement des principaux bailleurs a bien naturellement un impact sur la répartition des volumes. D’autre part, les principaux bailleurs historiques de l’humanitaire continuent de soutenir l’effort. Cela dit la concentration de l’aide reste dangereuse. Le système actuel reste statique, il ne représente pas une solidarité globale de tous pour tous. Une baisse possible des budgets d’aide, associée à une recomposition politique globale va imposer de repenser notre façon d’aider les pays et les populations pendant des périodes de crises. Un humanitaire redéfini doit-il s’étendre encore à d’autres secteurs pour devenir l’instrument de réponse aux crises par défaut, ou au contraire se resserrer sur les seules situations qui demandent la mobilisation des principes humanitaires ? Le débat est ouvert depuis longtemps, mais il prend de plus en plus d’acuité.

Cyprien Fabre

 

Retrouvez les articles de Cyprien Fabre sur Défis Humanitaires :

 

Cyprien Fabre est le chef de l’unité « crises et fragilités » à l’OCDE. Après plusieurs années de missions humanitaires avec Solidarités, il rejoint ECHO, le département humanitaire de la Commission Européenne en 2003, et occupe plusieurs postes dans des contextes de crises. Il rejoint l’OECD en 2016 pour analyser l’engagement des membres du DAC dans les pays fragiles ou en crise. Il a également écrit une série de guides “policy into action” puis ”Lives in crises” afin d’aider à traduire les engagements politiques et financiers des bailleurs en programmation efficace dans les crises. Il est diplômé de la faculté de Droit d’Aix-Marseille. 

Humanitaire 2021, les chiffres de l’Aide Publique au Développement.

Une vue aérienne montre un camp de Syriens déplacés couvert de neige près de la ville d’Afrin, dans la campagne du nord de la province d’Alep, contrôlée par les rebelles, le 19 janvier 2022. (Photo OMAR HAJ KADOUR / AFP)

À la fin de l’année dernière, les données finales de l’OCDE sur l’Aide Publique au Développement (APD) en 2021 ont été publiées. C’est un long processus qui analyse chaque année plus de 250 000 projets ou allocations rapportées par les bailleurs afin d’être qualifié comme APD. Ce long travail assure la qualité des chiffres et explique pourquoi seules les données de 2021 sont disponibles. Il ne s’agit donc pas là d’un outil de mesure immédiate des réponses aux crises, mais d’un outil permettant d’analyser les tendances sur une base commune.

En 2021 donc, l’ensemble des bailleurs publics et privés, bilatéraux ou multilatéraux rapportant à l’OCDE a dépensé 222 milliards au titre de la coopération au développement, une légère baisse par rapport aux 224 milliards dépensés en 2020. Les 31 membres CAD représentent encore la majorité, ou 61 % de l’APD, avec un effort supplémentaire de leur part en 2021, passant de 129 à 136 4 milliards entre 2020 et 2021.

L’assistance humanitaire est une catégorie de l’APD au même titre que d’autres type d’aide. Cette assistance humanitaire poursuit sa croissance ininterrompue (figure 1), reconnaissant que ces chiffres sont antérieurs au début de la guerre en Ukraine. Il est probable que la part d’aide humanitaire connaisse une augmentation bien plus significative en 2022. Pic passager ou début d’un nouveau plateau, nous verrons.

 

Graphique de l’évolution de l’APD de 2012 à 2023.

L’APD humanitaire globale a augmenté de 6 % entre 2020 et 2021 alors que L’APD des pays du CAD augmentait pour sa part de 20 %. Le CAD demeure donc bien le pilier financier du système humanitaire, finançant 71 % des 33 milliards USD d’APD humanitaire globale. Seulement huit membres du CAD ont couvert 76 % des appels humanitaires consolidés de 2021, reflétant l’extrême concentration de la base financière du système humanitaire. Les appels à élargir cette base ont peu été suivi d’effet. Les bailleurs du Golfe sont les plus impliqués dans un effort humanitaire, avec une aide qui demeure toutefois peu prévisible et géographiquement très liée.
L’aide humanitaire représente désormais 15 % aussi bien de l’APD globale que de celle des pays du CAD, avec de fortes disparités par pays donateur Le tableau ci-dessous indique le montant d’APD total, le montant d’APD humanitaire (décaissements bruts, prix constants, USD 2020), la part d’APD humanitaire pour les membres du CAD et quelques autres, ainsi que le pourcentage d’évolution entre 2020 et 2021.
Cette croissance de l’APD humanitaire est tirée par les États-Unis qui consolident leur place de premier bailleur humanitaire (11,8 milliards), avec une augmentation de 38 % par rapport à 2020. La hausse massive d’APD humanitaire de la part du Japon est notable (+139 % dépassant le milliard USD en 2021).
Pour l’ensemble des bailleurs, la part d’APD humanitaire pour l’Asie – comprenant le Moyen-Orient (16,4 milliards USD) dépasse largement celle allouée à l’Afrique (9 milliards), confirmation d’une tendance longue, même si l’écart se resserre doucement. Les pays du CAD ont alloué pour leur part des montants humanitaires à peu près équivalent à l’Afrique et à l’Asie (7,4 et 7,8 milliards respectivement). Le système multilatéral est plus présent en Afrique (2,3 milliards) qu’en Asie (1,9 milliard) et ce sont bien les bailleurs non-CAD qui avec leur appui au Moyen Orient font la différence géographique (6,7 milliards en Asie contre 73 millions en Afrique).

Jeunes filles afghanes au cours d’une distribution alimentaire. @USAID

Sans surprise, c’est l’Afghanistan qui est le premier récipiendaire d’aide humanitaire globale en Asie centrale, passant de 0,5 à 2 milliards entre 2020 et 2021, questionnant la capacité du système humanitaire à absorber une augmentation de 300 % dans un contexte aussi politiquement et logistiquement contraint que l’Afghanistan. Cette augmentation humanitaire s’inscrit dans le cadre d’une APD globale qui est restée à peu près stable, entre 4 et 4,5 milliards par an depuis 2015. L’assistance humanitaire remplace donc peu à peu le développement lorsqu’il n’y a plus de coopération ou de dialogue possible autour d’objectifs de développement. Ce sont les membres du CAD qui fournissent l’immense majorité de cette aide humanitaire, avec un désintérêt prononcé des bailleurs non-CAD, notamment des bailleurs du Golfe pour l’aide humanitaire dans ce pays.
La Syrie demeure encore en 2021 le premier récipiendaire d’une aide humanitaire qui commence pourtant à refluer, passant d’un pic historique de 9 milliards en 2020 à 7 milliards en 2021. Contrairement à l’Afghanistan ou des projets d’infrastructure étaient encore en œuvre début 2021, 90 % de l’APD en Syrie est déjà humanitaire, il ne reste plus que des projets résiduels de développement. Ici, les bailleurs non-CAD sont très présents, avec 5,4 milliards USD en 2021, bien au-dessus du 1.5 milliard des pays du CAD.

La part d’aide humanitaire en Europe (1 milliard USD), consistait en 2021 quasi exclusivement de l’aide aux réfugiés en Türkiye (0,8 milliard). L’aide humanitaire à l’Ukraine avait augmenté en 2015 (298 millions) puis avait décru régulièrement jusqu’à atteindre 137 millions en 2021.
L’APD humanitaire globale à l’Afrique s’élève à 9,8 milliards en 2021, une augmentation de 17 % par rapport à 2020. Les principaux pays bénéficiaires restent les mêmes, avec une hausse significative en Éthiopie, de 770 millions en 2020 à 1.3 milliards en 2021. L’aide humanitaire en Somalie (668 millions), au Sud Soudan (990 millions), au Mali (179 millions USD) décline très légèrement, et augment légèrement au Niger (224 millions USD).
Un fait marquant pour l’ensemble du secteur est l’augmentation massive des projets régionaux entre 2020 et 2021, de 99 à 220 millions en Afrique, de 125 à 415 millions en Amérique du Sud, de 10 à 208 millions USD en Asie centrale ou de 98 à 238 millions au Moyen orient. Ce phénomène rend compte des difficultés à intervenir directement au cœur des crises mais aussi du nombre décroissant de déplacements forcés dans les régions limitrophes des crises.

Au cours des dernières années, l’assistance humanitaire est devenue pour les bailleurs un outil des plus importants de réponse aux crises, dans les pays où il n’y a plus vraiment de coopération, c’est-à-dire pas de dialogue politique entre les bailleurs de fonds et des pays qui sont désormais moins des « pays partenaires » qu’une source d’inquiétude politique, sécuritaire et migratoire. Que faire alors dans des pays qui rejettent de plus en plus ouvertement le modèle de développement et les « valeurs » proposées par un nombre somme toute limité de pays qui tiennent le système de développement à bout de bras. Question difficile, réponse impossible, ce qui explique le soutien plus ou moins direct aux populations au moyen de l’aide humanitaire, en prétendant qu’elle est neutre et ne porte pas avec elle un corpus de valeurs occidentales tout de même assez marqué.

Cyprien Fabre.

Cyprien Fabre est le chef de l’unité « crises et fragilités » à l’OCDE. Ancien volontaire de Solidarités, puis responsable de plusieurs bureaux pour la DG ECHO, Il rejoint l’OECD en 2016 pour analyser l’engagement des membres du Comité d’Aide au Développement dans les pays fragiles et affiner la contribution de l’aide au développement aux objectifs de paix dans les contextes de crise.