Face à l’urgence, l’art de prolonger l’attente

Suite à la 5e Conférence Nationale Humanitaire, Françoise Bouchet-Saulnier dresse le bilan des avancées obtenues par les organisations humanitaires face aux problématiques du criblage et des sanctions anti terroristes.


La préparation de la 5e CNH avait fait naitre chez les ONG humanitaires un espoir de réponse gouvernementale aux graves enjeux qui minent leur capacité d’action et leur sécurité sur le terrain. L’engagement du chef de l’Etat sur le dossier humanitaire était fort et devait permettre des avancées sur certains dossiers enlisés dans divers arbitrages interministériels.  Cette perspective a conduit à un très fort engagement des ONG pour faire des propositions très abouties sur un nombre limité de dossiers concrets.

 2 dossiers étaient apparus comme prioritaires à tous :

  • Renforcer l’application et le respect du Droit international humanitaire (DIH), qui légitime et sécurise l’action des ONG dans les terrains de conflits marqués par la préférence donnée aux lois anti-terroristes sur le DIH.
  • Lutter contre l’impunité des attaques sur les acteurs humanitaires. Cela signifie concrètement lutter contre la criminalisation de l’action de secours au regard des règles anti terroristes et punir les auteurs d’attaques contre les ONG.

Le rapport inégal entre le droit international humanitaire et le droit anti-terroriste.

Le rapport inégal entre le droit international humanitaire et le droit anti-terroriste repose sur le fait que le DIH est très faiblement inscrit dans le droit national, alors que le droit anti-terroriste y règne en maitre à travers le code pénal et des définitions de crimes très vagues.

Ce constat, et le remède à cette situation, suppose donc une volonté d’action politique capable de renforcer et clarifier le droit national et international applicable aux secours humanitaires et médicaux dans les contextes contre terroristes.

Nous avions proposé dans ce but de réparer un oubli du législateur français en inscrivant la référence au droit international humanitaire dans le code de procédure pénale française (nouvel article 689-15). Cela est légalement indispensable pour permettre aux acteurs humanitaire et aux juges de faire usage du droit international humanitaire en droit français dans leur appréciation des situations concrètes.

Nous avions également proposé l’intégration, dans le code pénal, d’une clause humanitaire au titre des infractions terroristes pour préciser que ces infractions ne s’appliquaient pas à l’action humanitaire impartiale menée dans les pays en conflit, conformément du droit international humanitaire (nouvel article 421-2-9). La proposition de décision ad hoc ou de directive du garde des sceaux nous laisse suspendu à l’arbitraire du cas par cas qui ne peut aucunement garantir notre impartialité, notre neutralité et notre sécurité sur les terrains où nous agissons.

Malgré nos demandes, contributions et attentes, il n’y a donc eu ni débat ni avancées juridiques sur ces sujets concrets. L’aveuglement politico bureaucratique continue d’ailleurs avec une nouvelle ordonnance demandant aux organisations humanitaire de trier les bénéficiaires de secours humanitaires et médicaux au regard des critères anti terroristes.

Sur quelques sujets, les propositions du Président français auront un impact positif pour les ONG.

Sur quelques sujets typiquement politiques, les propositions du Président Français auront un impact positif pour les ONG françaises. On pense notamment à l’annonce bienvenue relatives à l’augmentation du volume financier de l’aide apportée directement par la France ou via des droits de tirage spéciaux. La proposition de créer un poste d’Envoyé spécial auprès du Secrétaire Général des Nations Unies pour la préservation de l’espace humanitaire permettra également, si elle est adoptée au niveau onusien, de donner plus de visibilité à ces questions et de tester le consensus ou dissensus multilatéral qui les entoure.

A l’heure du bilan il nous est encore difficile de savoir si les différentes hiérarchies ministérielles ont fait preuve de trop de prudence et n’ont pas pu proposer au Président de la république les décisions politico-juridiques concrètes et fortes que nous attendions. Il est également possible que le Président ait préféré repousser ces décisions pour s’assurer qu’elles sont effectivement portées par les ONG, les administrations et les parlementaires. Du coté des ONG, nous n’avons pas le choix que de continuer à demander ce qui peut paraitre superflu à Paris mais est vital sur nos terrains d’action.

Françoise Bouchet-Saulnier, Directrice Juridique Internationale de Médecin Sans Frontières

Qui est Françoise Bouchet-Saulnier ?

Françoise Bouchet-Saulnier, docteur en droit et magistrate, est la directrice du département juridique international de Médecins Sans Frontières (MSF).

Elle est l’auteur de nombreux ouvrages et articles sur l’action humanitaire, le droit humanitaire et la justice internationale, notamment le Dictionnaire pratique du droit humanitaire (éd. La Découverte, 4ème édition 2013), traduit en huit langues.

Elle participe à la définition des droits et responsabilités des actions humanitaires et médicales de MSF en situation de crises et de conflit armé concernant le secours général aux populations et le secours médical aux blessés, malades et victimes de violence.

Au cours des 30 dernières années, elle a contribué au développement des politiques, des pratiques et des prises de paroles publiques de MSF sur l’action humanitaire, la défense de l’espace humanitaire, l’accès aux victimes, la protection des populations  face aux crimes de masse, et les enjeux liés aux interventions militaires internationale et à la justice pénale internationale

Mme Bouchet-Saulnier est chargée d’enseignement en master à l’Institut d’Etudes Politiques de Paris, à l’Institut Catholique de Paris et à la Sorbonne. Elle fait également partie du comité éditorial de la Revue internationale de la Croix-Rouge et du comité éditorial des études historiques publiées sur les grandes  « Prises de parole publiques » de MSF.


Pour en savoir plus sur la CNH :

    • Isabelle Moussard, directrice des opérations d’ACF, sur l’impact des régimes de sanction. 1:12:38.

Se donner les moyens de lutter contre l’impunité des agresseurs de travailleurs humanitaires.

Une tribune de Philippe Ryfman, parue dans Alternatives Humanitaires, le 26 novembre 2020.

 

 

 

 


Philippe Ryfman Spécialiste des questions non gouvernementales et humanitaires

Un été meurtrier. Les nombreux assassinats de travailleurs humanitaires survenus ces derniers mois ont relancé le débat dans le milieu de l’aide. À l’acceptation des risques et au renforcement des protocoles de sécurité, faut-il ajouter des mesures de protection juridique ? Philippe Ryfman expose son point de vue, en s’interrogeant sur une qualification spécifique et en mettant l’accent sur le scandale de l’impunité.

Sept travailleurs humanitaires (six français et un nigérien) en poste au Niger pour l’organisation non gouvernementale (ONG) ACTED et leur guide ont été assassinés à Kouré, à proximité de Niamey, le 9 août 2020. Ils voulaient simplement profiter d’un temps de détente, avant de reprendre un travail harassant et à haute intensité au service de populations vulnérables. Il s’agit d’un massacre, terme adéquat pour une exécution délibérée, de sang-froid et dans des conditions atroces. Ne pas nommer exactement la scène de crime relève d’une litote malsaine et critiquable.

Un sujet chassant l’autre, cette tuerie ne fait déjà plus l’actualité, même si elle y a opéré un bref retour avec sa revendication par l’État islamique le 17 septembre. Pourtant, si de dignes et justes hommages ont été rendus aux victimes, ce crime absolu ne saurait aucunement relever d’une fatalité inéluctable, autre manière de l’euphémiser. Au contraire, son extrême gravité doit inciter à y revenir et à engager une réflexion de fond sur sa véritable nature et partant les mesures à adopter pour prévenir sa répétition. Car il est loin de représenter un acte isolé.

Une statistique publiée quelques jours plus tard à l’occasion de la Journée mondiale de l’aide humanitaire le 19 août (date commémorative d’un autre massacre(1)) le confirme. Elle fait en effet état d’une augmentation sur l’année écoulée de 18 % du nombre de victimes (tuées, blessées ou enlevées) chez les humanitaires : 2019 a été ainsi la plus violente depuis la création de cet outil de mesure(2). En dépit d’analyses parfois ambiguës, les attaques contre le personnel humanitaire – quels que soient sa nationalité, religion, genre, couleur de peau – ne sont donc le plus souvent ni le fruit du hasard ni des phénomènes exceptionnels. Au contraire, elles témoignent de la volonté délibérée de commanditaires et de donneurs d’ordre, qu’il s’agisse d’États ou de groupes armés, de cibler celui-ci.

D’autres agressions ont eu lieu peu avant comme depuis le massacre de Kouré. En juillet, au Nigeria, cinq humanitaires – dont un salarié d’Action contre la Faim – enlevés en juin par un groupe affilié à l’État islamique en Afrique de l’Ouest étaient tués par leurs ravisseurs. Le 10 août, le directeur de l’ONG Agronomes et Vétérinaires Sans Frontières au Guatemala, mourrait dans un guet-apens tendu dans le nord-est du pays. Le 16 septembre, l’attaque par un groupe armé d’un convoi humanitaire de l’ONG World Vision au Nord-Kivu (République démocratique du Congo [RDC]) a causé la mort d’un travailleur humanitaire, un autre étant grièvement blessé. Deux jours plus tard, trois employés de Caritas étaient kidnappés, toujours dans l’Est de la RDC. Cette litanie d’agressions, enlèvements, assassinats et de massacres n’est pas acceptable. Elle n’est pas réductible à la seule problématique du risque sécuritaire.

Certes, ce macabre dénombrement recoupe une dimension mathématique intrinsèque : la progression constante du volume de l’aide humanitaire annuellement délivrée sur la planète (il a décuplé en dix ans) influe mécaniquement sur les ressources humaines en charge de sa délivrance. Toutefois, cet aspect est hiérarchiquement mineur par rapport à la cause principale de l’insécurisation croissante de leur cadre de travail. C’est-à-dire la dégradation accélérée tant de l’acceptabilité que de l’acceptance – soit l’assentiment à la présence, et leur réception – d’acteurs impartiaux, neutres et indépendants par les différents protagonistes de conflits armés. Ce recul – s’il n’est pas une première historiquement – prend aujourd’hui des formes de radicalité extrême, alors qu’auparavant on observait essentiellement des refus d’accès, des expulsions ou encore des emprisonnements ou des séquestrations à durée limitée.

Ce rejet de l’aide humanitaire a des causes variées : juridiques (ignorance ou remise en cause du droit international humanitaire), sociologiques, anthropologiques, culturelles, religieuses. Pour y faire face et protéger leurs employés, les acteurs humanitaires – ONG, composantes du Mouvement Croix-Rouge/Croissant-Rouge, agences spécialisées des Nations unies – ont progressivement mis en place un assortiment de mesures individuelles et collectives combinant normes de sécurité drastiques, sélection de nationalités, interculturalité, dialogue au plus près du terrain avec les communautés, groupes sociaux, sociétés civiles, leaders, religieux, belligérants. La tragédie de Kouré va certainement conduire à un nouveau renforcement de ce dispositif technique(3) et à la reformulation, déjà récurrente, d’une demande de protection juridique accrue(4). Toutefois, face à cette montée des risques extrêmes, dans laquelle le facteur politico-idéologique devient prégnant – ce serait se voiler la face que de l’occulter –, cela ne constituera qu’une réponse partielle à l’impunité quasi générale des auteurs et commanditaires de tels crimes.

Dès lors, combattre celle-ci en s’en donnant les moyens devient crucial. À la fois pour que justice soit rendue, mais aussi en tant qu’instrument de dissuasion ou du moins de limitation de tels actes. Lutter contre cette impunité, c’est d’abord faire preuve de clarté dans la qualification exacte sur le plan pénal, pareillement sans euphémisation. À cet égard, le fait d’avoir confié, en France, l’enquête judiciaire au Parquet national antiterroriste (PNAT) appelle de sérieuses réserves. Certes, ce massacre de masse présente des similitudes avec divers actes de terrorisme de ces dernières années, mais l’y réduire revient à assimiler cette catégorie de criminels à des auteurs d’attentats parmi d’autres.

Plutôt que l’incrimination de « terrorisme », n’aurait-il pas fallu retenir celle de « crime contre l’humanité » ? Ce qui aurait alors conduit à confier les investigations au pôle « Crimes contre l’humanité, crimes et délits de guerre », lui-même rattaché au PNAT. Si l’extension de la notion de crime contre l’humanité aux attaques contre les humanitaires fait certes débat – y compris au sein et entre organisations –, elle mériterait néanmoins d’être considérée. Après tout, il s’agit de civils, objets de meurtres ou d’autres actes inhumains dans nombre de cas pour ce qu’ils sont, c’est-à-dire des tiers impartiaux. En outre, l’incrimination de « crimes de guerre » est, elle, déjà admise (dans le cadre de leur définition) pour les agressions visant les personnes dites « protégées », dont le personnel humanitaire fait précisément partie (voir Protocole additionnel I de 1977 aux Conventions de Genève). Enfin, certaines infractions criminelles requièrent une désignation particulière, afin de les combattre plus efficacement. Le débat ouvert ces dernières années autour de la notion de « féminicide », en France comme dans d’autres pays, en est une illustration.

L’absence de caractérisation distinctive de l’homicide d’un humanitaire vient, en tout cas, de montrer ses redoutables retombées avec la remise en liberté le 3 septembre 2020 – dans le contexte des exigences formulées par les talibans en Afghanistan – des deux auteurs de l’assassinat de Bettina Goislard, une ressortissante française qui était la représentante du Haut Commissariat des Nations unies pour les Réfugiés à Ghazni, en 2003. En dépit des efforts de la diplomatie française, cette libération n’a pu être empêchée. Il aurait pu en aller différemment avec une spécification ad hoc.

Les ONG ne devraient pas s’en remettre uniquement aux États, aux organisations internationales ou aux juridictions, mais au contraire prendre elles-mêmes les choses en main.

Au-delà – et en vue de faire cesser le scandale de l’impunité – les ONG ne devraient pas s’en remettre uniquement aux États, aux organisations internationales ou aux juridictions, mais au contraire prendre elles-mêmes les choses en main. D’abord en construisant une coalition – avec l’appui de chercheurs, d’experts et de citoyens – pour faire reconnaître la spécificité des exactions contre les humanitaires en situation de conflit armé, de manière qu’une politique pénale appropriée en découle. Ensuite en documentant, en échangeant et en mutualisant les informations que chacune recueille sur leurs potentiels auteurs, commanditaires et complices, afin de constituer des bases de données fiables et enrichies en permanence.

Ces dernières années, plusieurs organisations humanitaires ont commencé à y travailler(5). Toutefois, elles l’ont fait à leurs niveaux respectifs, sans échanges véritables, ni mutualisation, ni partage des mêmes codes. L’aggravation du risque et l’exigence de justice devraient les amener à passer à un stade supérieur et à prendre des initiatives fortes. Cette mobilisation devant s’inscrire dans la durée pour être efficace, elle pourrait passer par la création d’une structure collective, dotée de moyens suffisants, sous forme d’un centre spécialisé. Il appuierait à la fois le plaidoyer en la matière et documenterait, centraliserait, partagerait les données recueillies sur les exactions subies et leurs auteurs ainsi que commanditaires présumés, avant de les communiquer (le cas échéant) à des juridictions nationales ou internationales. Divers précédents historiques attestent de la pertinence d’une telle méthode, du Centre Simon Wiesenthal ou de l’action de Beate et Serge Klarsfeld pour l’identification et la poursuite d’acteurs civils ou militaires de la Shoah, au Collectif des parties civiles pour le Rwanda des époux Gauthier. En montrant le chemin, les ONG françaises – comme souvent – joueraient un rôle pionnier.

1. L’attentat à la bombe perpétré contre le Bureau des Nations unies à Bagdad (Irak), le 19 août 2003. Parmi les vingt-deux victimes se trouvaient plusieurs travailleurs humanitaires. Symboliquement, depuis 2008, cette date a été retenue par les Nations unies pour l’hommage annuel à l’engagement et au dévouement des personnels des organismes d’aide.
2. Organisation mondiale de la Santé, « Journée mondiale de l’aide humanitaire 2020 : hommage aux travailleurs humanitaires en première ligne », 19 août 2020, https://www.who.int/fr/news/item/19-08-2020-world-humanitarian-day-2020-a-tribute-to-aid-workers-on-the-front-lines
3. C’est-à-dire, probablement, une accentuation du recours aux technologies de distanciation (drones, véhicules autonomes, robots…), au traçage et à la géolocalisation en temps réel de tous les déplacements, ainsi qu’à leur éclatement en microgroupes circulant dans des véhicules séparés. La conséquence indirecte, mais inévitable, en serait de réduire la dimension de solidarité humaine, d’échange, de dialogue et de partage des travailleurs de l’aide avec les populations vulnérables destinataires de celle-ci.
4. Il a beaucoup été question en septembre 2020 d’un projet de résolution de l’Assemblée générale des Nations unies (AGNU) ou du Conseil de Sécurité (CSNU) rappelant diverses normes du droit international humanitaire à ce propos, voire les redéfinissant. La tenue purement virtuelle – du fait de la pandémie de la Covid-19 – de l’AGNU, la paralysie du CSNU du fait des rivalités entre puissances et surtout les désaccords sur le contenu d’une telle résolution – y compris à l’intérieur de la communauté humanitaire – n’ont débouché à ce jour sur aucune initiative concrète.
5. Par exemple, Action contre la Faim-France à la suite du massacre de dix-sept de ses employés en 2006 à Muttur, une ville de l’Est du Sri Lanka. Durant des années, l’ONG a accumulé et recoupé une série d’informations sur les possibles commanditaires et auteurs présumés de cet autre crime de masse. Voir sur le sujet le remarquable documentaire d’Anne Poiret, fort symboliquement intitulé « Muttur : crime contre l’humanitaire » (Prix Albert Londres 2007). Pareillement, l’ONG ACTED a beaucoup documenté l’assassinat par décapitation revendiqué par l’État islamique de l’un de ses employés, britannique, en Syrie le 14 septembre 2014.

 

Biographie • Philippe Ryfman

Philippe Ryfman est spécialiste des questions non gouvernementales et humanitaires sur la scène internationale. Avocat au Barreau de Paris, il est aussi professeur et chercheur associé honoraire à l’Université Paris I Panthéon-Sorbonne. Dernier ouvrage paru, en codirection avec Sandra Szurek et Marina Eudes : Droit et Pratique de l’action humanitaire, LGDJ, 2019. Il est également membre du conseil d’orientation de la revue Alternatives Humanitaires. 

Philippe Ryfman sur Défis Humanitaires :

« Entretien avec Philippe Ryfman, co-directeur du Traité de droit et pratique de l’action humanitaire ».

Géopolitique de l’action humanitaire.