Chef de la Section pour les politiques humanitaires et la planification au Bureau de la Coordination des Affaires Humanitaires des Nations unies (OCHA).
Alain BOINET
Bonjour Aurélien Buffler, pour les lectrices et lecteurs de la revue en ligne Défis Humanitaires, pouvez-vous nous présenter brièvement OCHA ainsi que vous-même ?
Aurélien Buffler
Bonjour Alain et bonjour à tous. OCHA est – en français le Bureau de la Coordination des Affaires Humanitaires (BCAH) – c’est le bureau du Secrétariat des Nations Unies, qui s’occupe de coordonner les efforts humanitaires des Nations unies et de leurs partenaires.
C’est le bureau qui essaie de faire en sorte que les agences onusiennes, les ONG et autres partenaires humanitaires travaillent ensemble au Soudan, à Gaza, en Ukraine pour atteindre des objectifs communs et aider au mieux les populations qui sont dans le besoin.
Pour ma part, je m’occupe au sein d’OCHA d’une équipe en charge des politiques humanitaires, spécifiquement des politiques humanitaires liées au droit international humanitaire, à l’accès humanitaire, à tout ce qui touche à l’idée d’une aide humanitaire basée sur les principes humanitaires.
Nous avons 3 objectifs principaux :
Le premier, c’est de soutenir les équipes d’OCHA et plus largement les équipes humanitaires sur le terrain quand elles ont des questions liées à ces thématiques. Par exemple, quel est le régime juridique qui s’applique ou quels sont les précédents en termes de policy sur lesquels on peut bâtir une réponse. C’est un soutien opérationnel.
Le 2ème objectif de mon équipe est de soutenir en tant que secrétariat les discussions entre les États membres ici au siège sur ces thématiques, notamment au Conseil de Sécurité. La semaine dernière, le Conseil de Sécurité a tenu son débat ouvert sur la protection des civils, et considère le rapport du secrétaire général sur la protection des civils. C’est mon équipe qui à la fois a rédigé le rapport et qui a soutenu les discussions entre États membres.
Le 3ème objectif de mon équipe, c’est un objectif de coordination sur les questions policy au niveau global. Nous travaillons avec nos partenaires des Nations-Unies, ONG, Croix Rouge, pour nous assurer que nous avons la même lecture des grandes évolutions qui touchent aux domaines que j’ai soulignés et pour travailler ensemble pour résoudre ces défis.
Par exemple, s’agissant de l’impact des sanctions ou des mesures de contre-terrorisme sur l’aide humanitaire, mon équipe s’efforce de coordonner la position et le plaidoyer des organisations humanitaires.
Alain BOINET
Le Secrétaire Général des Nations Unies vient de publier un rapport sur la protection des civils en période de conflit armé. Par ailleurs, le Conseil de sécurité des Nations unies vient d’adopter, à l’initiative de la Suisse, une résolution pour la protection du personnel humanitaire et du personnel de l’ONU dans les zones de conflit. Rappelons qu’en 2023, 500 humanitaires ont été victimes de violences, dont 250 qui ont été tués. A la veille du 75e anniversaire des conventions de Genève de 1949 au mois d’aout, quel bilan faites-vous et quelles sont les initiatives et mesures prises par l’ONU avec le concours d’OCHA pour la protection des civils et des humanitaires ?
Aurélien Buffler
Est-ce que le travail des humanitaires est plus difficile et risqué de nos jours ? C’est difficile à évaluer. Je note par exemple que les humanitaires n’ont jamais été aussi présents dans autant d’endroits avec autant de moyens pour assister autant de personnes vulnérables.
Ceci étant dit, l’environnement dans lequel nous opérons a évolué, notamment en termes de sécurité. À Gaza, au Soudan, en Centrafrique et dans la majorité des autres crises le drapeau humanitaire ne constitue plus en soit une garantie de sécurité. Nous avons dû nous adapter, notamment en renforçant notre gestion du risque sécuritaire.
Ces efforts nécessaires sur la gestion des risques ne pourront cependant jamais nous protéger de manière suffisante. Ce dont nous avons vraiment besoin, c’est que les parties au conflit respectent le droit humanitaire et facilitent notre travail, notamment l’accès humanitaire ; dans de trop nombreux contextes, ce n’est pas le cas. Nous voyons aujourd’hui des parties au conflit qui se sentent plus désinhibées dans leurs décisions de s’attaquer aux humanitaires pour une raison ou un autre. Évidemment, quand les parties veulent bloquer l’aide humanitaire, un moyen très efficace, c’est de s’en prendre aux staffs humanitaires et à leurs moyens d’opérer. Et bien sûr, ce sont ceux en première ligne, les staffs locaux des ONG qui sont les plus exposés.
L’adoption de la résolution 2730 sur la protection des personnels onusiens et humanitaires par le Conseil de Sécurité envoie à ce sujet un message politique important à ces parties au conflit et plus largement aux Etats Membres.
Plus largement, sur la protection des civils et le respect du droit international humanitaire, les Nations Unies mais aussi le CICR ont partagé leurs inquiétudes avec le Conseil de Sécurité et les Etats Membres lors du débat ouvert du 21 Mai. Notre constat est que les règles existent et qu’elles couvrent tout ou quasiment tout ; mais qu’il y a clairement un problème de respect et de mise en œuvre de ces règles par les parties au conflit et les Etats.
Une tendance est particulièrement inquiétante : Nous voyons des parties au conflit et certains États adopter des interprétations du droit international humanitaire extrêmement permissives et si élastiques qu’elles reviennent à le vider de toute substance.
Il y a aussi un problème d’impunité quasi-généralisé pour les violations les plus sérieuses.
Le rapport du Secrétaire Général rappelle que le droit international humanitaire doit rester la base de toute protection des civils. Le rapport souligne également qu’au-delà du droit international humanitaire et des obligations des parties au conflit, la protection des civils doit être envisagée du point de vue des civils eux-mêmes et des dommages qu’ils subissent. Le rapport encourage donc les Etats à mettre les civils et les souffrances subies au centre des discussions. C’est un renversement de paradigme pour une problématique qui était jusque-là abordée du point de vue des parties au conflit et de leurs obligations juridiques.
Il y a déjà eu des évolutions importantes au cours des dernières années, notamment l’adoption de la déclaration politique sur l’usage des armes explosives en zones peuplées qui épouse déjà cette logique.
Alain BOINET
Dans son rapport 2023, OCHA a constaté une baisse significative des financements humanitaires. L’appel initial concernait 230 millions de personnes pour un budget de 56 milliards de dollars. Les financements reçus ont permis de secourir seulement 128 millions de personnes avec un budget de 24 milliards de dollars. Comment interprétez-vous cette baisse significative ?
Aurélien Buffler
En 2023, 24 milliards ont été reçus sur les 56 milliards demandés. Il y a un trou de presque 32 milliards. Ce qui est aussi nouveau et marquant en 2023, c’est que les ressources à notre disposition ont beaucoup baissé. Je crois qu’en 2022, on avait reçu aux alentours de 30 milliards de dollars.
À quoi peut-on attribuer cela ? Beaucoup d’États qui financent la majeure partie de l’humanitaire ont réduit et coupent les budgets d’aide au développement et d’aide humanitaire. L’aide humanitaire est financée principalement par des bailleurs de fonds occidentaux. En comparaison, les sources alternatives de financement, que ce soit d’autres États ou du secteur privé restent relativement réduites. Donc, d’un côté des budgets qui baissent dans les États donateurs et de l’autre, pas d’alternatives de financement. Cela résume assez bien la difficulté dans laquelle est le financement de l’aide humanitaire aujourd’hui.
Alain BOINET
En 2024, dans ce contexte, OCHA a adopté une nouvelle méthodologie, un cadre d’analyse conjointe et intersectionnelle qui introduit une nouvelle norme internationale d’évaluation des besoins humanitaires et des risques de protection. Pouvez-vous nous présenter les principales caractéristiques de ce nouveau cadre qui soulève bien des questions.
Aurélien Buffler
Nous avons toujours eu des méthodologies qui évoluent. Je crois que ce qui est intéressant aujourd’hui, c’est comment le nouveau cadre cherche à avoir une vision un peu plus intersectionnelle et puis aussi comment la protection est mieux intégrée qu’elle n’était avant ; notamment en devenant un objectif commun pour tous les secteurs.
Cela va aussi au-delà d’un changement méthodologique. Le constat est que l’on a moins de ressources aujourd’hui qu’auparavant et qu’il faut donc mieux prioriser. C’est juste un constat de fait. C’est une approche pragmatique. Si vous regardez l’analyse globale, il y a 300 millions de personnes qui ont des besoins humanitaires. Or en 2024, nous nous focaliserons sur les 180 millions qui, selon nous, sont les plus vulnérables. Ça ne veut pas dire que les 120 millions qui restent, n’ont pas eux aussi des besoins ; simplement nous n’avons pas les moyens de les aider.
Alain BOINET
Je complèterai par une question de l’un des membres du Comité d’Experts de Défis Humanitaires. Ce nouveau cadre d’analyse correspond t’-il à une nouvelle définition de ce qu’est un besoin humanitaire, ou est-ce un moyen pour améliorer le pourcentage de financement de l’aide humanitaire internationale ?
Aurélien Buffler
C’est sans doute un peu les deux. Je crois qu’il y a effectivement un effort pour affiner la notion de besoin humanitaires : Qu’est-ce qui humanitaire ? Qu’est-ce qui ne l’est pas ? Ce n’est pas un débat nouveau.
Ceci intervient dans un contexte où les humanitaires sont sous pression pour prendre en charge de plus en plus de choses. Alors que les côtés politique, sécuritaire et développement des Nations unies sont confrontés à certains défis, l’humanitaire est souvent vu comme la solution ; la partie où il y a de l’argent ; où il y a des moyens de prendre en charge de plus en plus de besoins. Ce n’est ni vrai ni tenable. Les moyens des humanitaires sont bien moindres que beaucoup d’autres ; l’aide humanitaire ne constitue qu’une fraction de l’aide publique au développement. Et, par ailleurs, les humanitaires ne sont pas équipés pour faire autre chose que de l’humanitaire.
Quant à améliorer le pourcentage de financement en baissant les besoins, là n’est pas l’intention. Simplement, nous voulons présenter une image réaliste : notre plan de réponse doit être en adéquation avec les moyens dont nous disposons. Il ne sert pas à grand-chose de faire des plans de réponse dont nous savons à l’avance qu’ils ne seront pas financés.
Alain BOINET
Lors du Forum Humanitaire Européen à Bruxelles au mois de mars, le commissaire européen en charge de l’aide humanitaire (ECHO), Janez Lenarčič, a déclaré que le canot de sauvetage humanitaire coulait. De son côté, Cindy McCain du Programme Alimentaire Mondial (PAM), a déclaré : « En Afghanistan, nous avons retranché 10 millions de personnes des aides. En Syrie, 4 millions. En Somalie, 3 millions. »
A-t-on une idée claire des conséquences de cette suppression de l’aide pour ces populations ? Est-ce qu’un acteur humanitaire comme OCHA pourrait évaluer ces conséquences, notamment dans la perspective de remobiliser les donateurs ou de leur faire voir quelles sont les conséquences de cette absence de moyens ?
Aurélien Buffler
Vous avez totalement raison. La plupart des organisations humanitaires font face à des besoins humanitaires qui augmentent et des financements qui ne suivent pas ou qui reculent. Elles doivent donc couper dans les programmes. Et dans l’humanitaire, couper dans les programmes c’est couper de l’aide qui va à des gens dans le besoin.
Malheureusement, nous n’avons pas toujours les moyens de suivre ces populations une fois qu’elles sont sorties de ces programmes.
Je reprends la déclaration du commissaire européen qui dit que le bateau coule. Je pense que c’est une assez bonne image. Je rajouterai que c’est aussi parce qu’on charge peut-être un peu trop la barque. Entre un développement qui est confronté à certains défis et des conflits qui durent de plus en plus longtemps, l’humanitaire est vu comme la seule roue de secours. Le problème, c’est que les capacités humanitaires sont limitées.
Alain BOINET
Dans son discours au Forum Humanitaire Européen, Martin Griffith a souligné que nous avions désespérément besoin de volonté politique pour faire face aux défis rencontrés. Selon vous, que voulait-il dire exactement ?
Aurélien Buffler
On a besoin d’une volonté politique pour sortir de certaines crises. Quels sont les conflits armés qui ont été résolus ces dernières années ? or ces conflits sont la principale cause des besoins humanitaires aujourd’hui.
Sortir de l’humanitaire pour les populations concernées ne sera possible qu’une fois que ces crises seront résolues. Et ça ce n’est pas les humanitaires qui peuvent le faire, ce sont les responsables politiques et ce sont ceux qui s’occupent de paix et de sécurité.
Il faut aussi une volonté politique pour faire respecter le droit international humanitaire, faire cesser les violations et le blocage de l’aide.
C’était intéressant ce que vous disiez en prémisse de cette question sur l’aide publique au développement qui a augmenté en 2023 alors que l’aide humanitaire a baissé. Cela voudrait dire qu’il y a des décisions politiques de faire plus d’aide au développement et moins d’humanitaire. Il faudrait aussi poser la question de savoir quels canaux sont utilisés, comment cette aide est repartie. Enfin, cette aide soutient-elle le système multilatéral ou est-ce plus de la coopération bilatérale ?
Sara Al Saqqa, responsable des affaires humanitaires d’OCHA, discute avec une famille de personnes déplacées qui cherchent une aide médicale au point médical de Médecins sans Frontières (MSF) Belgique près du camp d’Al Mawasi. © OMS / Christopher Black
Alain BOINET
Où en sommes-nous cette année en 2024 suite à l’appel d’OCHA pour secourir 185 millions de personnes pour un budget évalué à 46,4 milliards de de dollars. Je suis allé voir sur le site d’OCHA et je crois que l’on est seulement à 15% des financements nécessaires.
Ainsi, avant la Conférence humanitaire internationale sur le Soudan qui a lieu à Paris le 15 avril, sur les 4 milliards demandés, seulement 5% avaient été mobilisés. Si la conférence a permis de mobiliser 2 milliards de dollars, la situation générale semble plus que préoccupante ?
Aurélien Buffler
Nous sommes effectivement à 15% de financement au mois de juin. Si on continue à ce rythme, on aura à peu près 30-35% de nos besoins couverts d’ici la fin de l’année. Ce n’est clairement pas assez ; cela veut dire que 65% ne seront pas couverts et que de nombreuses populations n’auront pas l’aide nécessaire.
Ce qui est inquiétant, c’est que déjà en 2023, nous n’avons reçu que 43% de l’aide nécessaire contre une moyenne de 55 à 65% habituellement. J’ai peur qu’au rythme actuel, nous soyons sur la même trajectoire.
Alain BOINET
Dans l’appel d’OCHA, cette année, Martin Griffiths déclare : « La situation est également un signal d’alarme. L’aide humanitaire ne va pas être la seule solution. Nous devons partager la charge. » Il s’adressait là aux acteurs du développement. Avez-vous constaté des progrès à ce sujet ? Et où en sommes-nous du nexus humanitaire développement qui n’est pas tout à fait nouveau ?
Aurélien Buffler
Cette discussion date au moins du Sommet Humanitaire Mondial en 2016 et même avant. Et c’est vrai que les progrès ont été trop mitigés depuis. Dans trop de crises, les humanitaires se retrouvent seuls à essayer de gérer les conséquences de choses qui vont au-delà de leur mandat et compétence.
Dans beaucoup de contextes les acteurs de développement ont des difficultés à prendre le relais en raison de problèmes de financement ; ou de difficultés politiques.
Il y a aussi des sources de financement, notamment de la Banque mondiale, qui sont basées sur certains critères que beaucoup de ces pays ne remplissent pas, et donc on est bloqué et le résultat c’est que l’aide humanitaire est vue comme la réponse à tout.
Alain BOINET
Les principaux bailleurs de l’Aide Publique au Développement sont les pays membres de l’OCDE, pour une large part les pays occidentaux. Voyez-vous des évolutions, voire des rapprochements de la part de pays comme la Chine, le Brésil,……
Aurélien Buffler
Il y a beaucoup plus d’acteurs ou d’États prêts à contribuer d’une manière ou d’une autre à l’effort humanitaire qu’il y a 20 ou 30 ans, ça c’est indéniable. Vous en avez noté certains et on peut aussi prendre les pays du Golfe par exemple.
Après, la réalité, c’est qu’en proportion, les pays de l’OCDE continuent à financer la majorité écrasante de l’aide humanitaire.
La question est de savoir si ces nouveaux acteurs ont les moyens et l’ambition de peser en termes de financement ? Et s’ils ont cette ambition, est ce que le financement de l’aide des Nations-Unies est leur priorité ?
Je note que dans certains cas, le financement de l’aide humanitaire ne se fait pas à travers les agences onusiennes ou d’autres. Il y a des institutions nationales qui ont leur propre réseau dans les pays affectés ; et qui par contre n’ont pas les « codes », le besoin ou l’envie pour travailler avec le système humanitaire actuel. Mais le système humanitaire est-il capable et est-il assez ouvert et flexible pour intégrer ces acteurs et leurs sources de financement ? c’est une question légitime.
Alain BOINET
Nous arrivons à la fin de cette cet entretien. Alors, comment vous souhaitez conclure ?
Aurélien Buffler
Le système humanitaire fait face à de nombreux défis. Beaucoup ne sont pas nouveaux et ont été discuté au Sommet Humanitaire Mondial et au sein du grand bargain: localisation ; financement ; participation des population ; etc.
Comment répondre à ces défis ? Une des discussions les plus intéressantes de ces dernières années, est la discussion autour du flagship. Le flagship reprend ces grandes thématiques, mais de manière beaucoup plus pragmatique que ce qu’on a connu jusqu’ici.
Le flagship, part du terrain en laissant les processus établis de côté. Dans les pays qui sont pilotes, au Niger, aux Philippines, au Sud-Soudan, en RDC, il y a déjà des choses intéressantes qui en sortent.
La première chose très intéressante qui en sort et je crois qu’il faut que l’on insiste, c’est que quand on parle aux populations, quand on les écoute, elles n’ont pas la même vision que nous, ni de leurs besoins, ni de la manière dont on doit répondre à leurs besoins. C’est fondamental et ça nous oblige à une réflexion sur la manière dont nous travaillons et son impact réel. Répond-on vraiment aux besoins des populations ? Pas les besoins que nous définissons, mais les besoins que les populations elles-mêmes définissent ? C’est une question épineuse et difficile. Il faut bien sûr se garder de réponses simplistes. Je pense qu’il y a beaucoup de bonnes choses que font les humanitaires. En même temps, nous avons l’obligation d’entendre ceux que nous aidons et de nous interroger sur l’impact de notre action.
Alain BOINET
En 2016, lors du Sommet Humanitaire Mondial, le grand bargain affichait une priorité, parmi d’autres, celle d’un choc de simplification administratif. En fait, aujourd’hui même, certains acteurs et même des cabinets d’audit disent que l’on se retrouve dans un choc de complexification et que, par voie de conséquence, ce qui est imposé en quelque sorte aux ONG internationales, elle l’impose elle-même aux ONG nationales qui sont dans l’incapacité de répondre à l’escalade des normes qui se fait au détriment de la mise en oeuvre opérationnelle de l’aide humanitaire.
Non seulement il n’y a pas de choc de simplification, mais c’est le contraire qui se produit. Chacun se protège au détriment de l’ensemble des acteurs et notamment au bout de la chaîne, des acteurs locaux qui ne sont pas dans la mesure de répondre à ces standards.
Aurélien Buffler
Je suis assez d’accord avec ce constat. À quoi peut-on l’attribuer ?
Certaines obligations et processus sont imposées à nos bailleurs de fonds, notamment par leur Parlement, pour contrôler l’usage de l’argent public. On peut bien sur comprendre cela ; mais il faut aussi reconnaitre que ça se traduit souvent par plus de processus et contrôle de rapports.
Je pense qu’il y a aussi une tendance d’importer dans l’humanitaire des techniques de management qui se traduisent par plus en plus de processus et d’indicateurs pour mesurer l’« effectiveness ».
Enfin, il y a peut-être aussi une tendance de notre part – nous les humanitaires – à nous réfugier dans des processus pour se sentir plus professionnels et sûrs.
Tout cela mis ensemble amène affectivement à une complexification qui ne peut pas marcher pour des petites ONG locales, mais même pour des grosses ONG locales qui ne sont pas dans le même état d’esprit, qui n’ont pas parfois les outils pour faire ça, ni la patience ni la volonté.
Je crois que si on est sérieux sur la localisation, il va falloir changer de manière fondamentale la façon dont on travaille avec ces organisations, y compris réduire le nombre de processus et de rapports et en même temps reconnaître tous les risques qu’on transfère à ces organisations et les aider à gérer ces risques, notamment le risque sécuritaire ou fiduciaire.
En termes de logique, le flagship va dans ce sens-là. Parce que ça ne commence pas par le processus. Le processus est défini par les acteurs locaux au plus près des besoins.
Alain BOINET
Aurélien, je vous remercie pour ce long entretien qui permet de poser ensemble et dans un esprit de partenariat des problèmes dans le but d’améliorer l’action humanitaire pour les populations en danger.
Aurélien Buffler est chef de la section pour les politiques et la planification humanitaires au Bureau des Nations Unies pour la Coordination des Affaires Humanitaires (OCHA). Aurélien a plus de 20 ans d’expérience dans les domaines humanitaire et des Droits de l’homme ; y compris en tant que Team Leader d’OCHA pour la réponse humanitaire en Syrie ; chef de la coordination du bureau d’OCHA dans les territoires palestiniens occupes ; ou expert en Droits de l’Homme pour la mission de l’OSCE au Kosovo.
Déclaration de Martin Griffiths sur le financement de l’aide humanitaire en 2024 : (3) Publier | Fil d’actualité | LinkedIn
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