Entretien avec Maria Groenewald, Directrice de VOICE

Alain Boinet : Vous êtes la nouvelle directrice de VOICE (Voluntary Organisations in Cooperation in Europe Coordination des ONG humanitaires dans l’Union Européenne) basée à Bruxelles. Je vous remercie pour cette interview. Pouvez-vous d’abord présenter VOICE à nos lectrices et lecteurs ? 

Maria Groenewald : Bonjour Alain ! Pour commencer, je tiens à vous remercier pour cette invitation. C’est un honneur pour moi d’être la nouvelle Directrice de VOICE et de participer en tant que telle à cette interview.

VOICE est le réseau des organisations humanitaires en Europe. Il comporte 80 membres répartis dans 18 pays européens. Une valeur commune nous rassemble tous, celle du respect des principes humanitaires et du Droit International Humanitaire. La force de notre réseau repose sur la diversité de nos membres qui œuvrent dans différents secteurs, avec différents moyens, différentes structures… Ensemble, nous représentons l’interlocuteur humanitaire principal auprès de l’Union européenne, notamment de DG ECHO.

Alain Boinet : Vous avez participé au premier Forum Humanitaire Européen (FHE) du 21 au 23 mars à Bruxelles. Que pensez-vous de cette initiative de la Présidence française et de la Commission Européenne avec la DG ECHO, comment ce Forum s’est-il déroulé et quelles sont ses réponses concrètes à l’ampleur des besoins urgents d’aide humanitaire ?

Maria Groenewald : Premièrement, VOICE salue l’organisation de ce premier Forum Humanitaire Européen. C’était une bonne occasion de mettre l’accent sur l’importance de l’aide humanitaire, sur ses principes et ses défis. Ces moments sont importants car ils permettent de montrer aux acteurs extérieurs, en particulier politiques, que l’aide humanitaire nous concerne tous. Les événements en Ukraine l’illustrent bien. Selon les Nations Unies, plus de 274 millions de personnes en 2022 ont besoin d’une aide humanitaire. Cela est sans compter les 15,7 millions d’Ukrainiens dans le besoin depuis le début des hostilités. Il est impératif d’en parler, d’avoir des discussions, au niveau politique, sur l’aide humanitaire et ses défis.

Deuxièmement, beaucoup de nos membres ont apprécié ce moment de rencontre en présentiel après deux ans de période covid. Ce fut un moment de networking entre les ONG mais aussi avec les acteurs politiques, la Commission européenne, DG ECHO… Toutefois, les discussions étaient un peu limitées en termes de participation, de débats et d’échanges spontanés. Il faudrait donc revoir le format du forum pour permettre plus d’échanges. Aussi, bien que beaucoup de sujets importants ont été abordés, le choix de ces derniers ne s’est pas fait de manière suffisamment participative.

Chez VOICE, nous aimerions collaborer plus étroitement avec la DG ECHO et la présidence suédoise du Conseil de l’Union européenne, dans la préparation du prochain Forum afin de porter la perspective des ONG, de proposer une approche davantage participative et conduisant à des engagements concrets de la part des principaux acteurs. Nous aimerions donc échanger bien en amont de l’événement sur les sujets les plus pertinents à aborder pour réellement faire avancer les choses. Evidemment, tous les thèmes sont importants mais se concentrer sur certains sujets pourrait aussi être plus efficace.

2) Maria Groenewald (à gauche) Directrice de VOICE, Dominic Crowley (à droite), Président de VOICE, et le député européen Barry Andrews (au milieu), en réunion en marge de Forum Humanitaire Européen 2022.

Alain Boinet : Les financements humanitaires ne sont pas suffisants pour répondre cette année encore aux besoins identifiés qui concernent 300 millions de personnes en danger dans le monde du fait d’une crise (conflit, catastrophe, épidémie).  Il manquerait en moyenne 40% des fonds indispensables pour une aide d’urgence ! Quelle a été la réponse de la Commission Européenne à ce sujet lors du FHE et que devons-nous faire nous-mêmes ?  

Maria Groenewald : C’est une question majeure, mais aussi l’une des plus compliquées.  Cette question est d’autant plus importante lorsque l’on observe ces dernières années une augmentation continue du nombre de personnes dans le besoin humanitaire – augmentation bien plus rapide que celle des financements. Il est donc primordial de se concerter pour chercher des solutions et d’échanger sur des idées innovantes.

Au niveau européen, DG ECHO a de nouveau augmenté son budget pour l’aide humanitaire pour l’année 2022. De plus, la question de l’élargissement de la base des donateurs est une des priorités de la DG ECHO, et à ce titre, le sujet a également été traité durant le forum. Il est donc positif de constater que la problématique est largement reconnue par DG ECHO et que des efforts de plaidoyer pour élargir la base des bailleurs de fonds sont mis en œuvre. Cela reste une tâche très difficile et VOICE aimerait voir plus d’efforts de la part des États membres qui, selon nous, disposent d’un potentiel non-négligeable d’augmentation des financements humanitaires. Les capacités de notre réseau, et la présence de nos membres dans les différents pays de l’UE, pourraient permettre de participer à un effort d’argumentation et de persuasion.

En parallèle, et bien que l’augmentation des financements humanitaires par les bailleurs de fonds reste une condition sine qua non pour faire face aux besoins humanitaires grandissant, nous sommes engagés chez VOICE dans un travail de réflexion sur les modalités d’utilisation de ces fonds. Notre groupe de travail Grand Bargain 2.0 traite ce sujet, et notre « VOICE Policy Resolution 2021 » s’est focalisé sur ce point. Comment pouvons-nous opérer de façon plus efficace dans le cadre d’actions humanitaires ? Car la grande question reste celle-ci : comment investir les moyens mis à notre disposition de la manière la plus efficace possible ? C’est aussi la raison pour laquelle, pour le prochain forum, nous aimerions qu’il y ait plus de discussions invitant les ONG et les autres acteurs à réfléchir à des idées innovantes dans le cadre de la question de l’utilisation optimale de financements limités, et de l’impact des actions humanitaires. On peut penser à la digitalisation par exemple.

Alain Boinet : La Présidente de la Commission Européenne, Ursula Von der Leyen, a déclaré que l’Union Européenne était le premier bailleur de fonds humanitaires au monde. Quel est le budget de la DG ECHO en 2022 ? 

Maria Groenewald : Le budget de l’UE pour l’aide humanitaire est en 2022 de 1,8 milliards d’euros, un chiffre qui a augmenté depuis l’année dernière. En 2021, la Commission européenne était le deuxième plus grand bailleur de fonds public au monde, derrière les Etats-Unis.

VOICE insiste chaque année dans son plaidoyer auprès de l’Union européenne pour qu’une attention particulière soit portée au budget humanitaire. Nous le savons, chaque année les besoins humanitaires augmentent. Le budget alloué doit donc être cohérent, et augmenter également.

Bien que l’augmentation du budget en 2022 soit un signe positif, il reste tout du moins la question de la répartition de ces financements entre les crises humanitaires et les différentes parties du monde.

Intervention du président Emmanuel Macron au Forum Humanitaire Européen en mars 2022 @European Union (Yasmina et Djamel Besseghir, 2022)

Alain Boinet : Parmi les questions à l’ordre du jour du Forum, il y avait notamment celle du développement de capacités européennes de réponse humanitaire. Il a été question d’ équipes prêtes à intervenir, de matériels pré positionnés, de possible pont aérien et de pont terrestre. Cela veut-il dire que la DG ECHO envisage de devenir opérationnelle ou plutôt quelle souhaite développer de telles capacités avec ces actuels partenaires comme cela a été le cas durant la COVID 19 avec le Réseau Logistique Humanitaire et le pont aérien mis en place pour faire face à l’interruption du transport aérien à l’époque ?  

Maria Groenewald : La plupart de nos membres sont des ONG certifiées auprès de la DG ECHO et travaillent étroitement avec celle-ci depuis des années. Ce Humanitarian Partnership (auparavant le FPA – Framework Partnership Agreement) avec ECHO est nécessaire pour avoir le droit de leur soumettre une proposition pour recevoir des financements pour la mise en œuvre d’un projet humanitaire.

VOICE a des échanges réguliers avec ECHO car nous avons aussi la tâche d’être l’interlocuteur principal entre ECHO et les ONG partenaires pour toutes les questions techniques et opérationnelles dans le cadre de ce Humanitarian Partnership. A cet égard, nous sommes toujours ouverts aux idées et approches innovantes afin de mieux travailler ensemble et pour continuer à répondre aux crises le plus vite possible.

En ce qui concerne le pont humanitaire aérien que vous avez mentionné, c’est une idée qui est née auprès d’ONG françaises, dont quelques ONG membres de VOICE. Nous sommes très enthousiastes de voir qu’ECHO continue d’utiliser ce moyen d’opération qui aide grandement nos membres à résoudre des défis logistiques de façon rapide. Toutefois, cette ‘European Humanitarian Response Capacity’ a pour l’instant un bilan mitigé auprès de VOICE, même s’il est important de préciser que cet outil n’est pas encore totalement développé et déployé. Il faut donc attendre un peu pour connaitre les réels impacts de ces opérations.

Selon VOICE, il n’est pas nécessaire qu’ECHO devienne un opérateur opérationnel, parce que les ONG sont les premières à répondre dans l’urgence aux diverses crises. Nos membres, ONG internationales et leurs partenaires nationaux sont des experts en la matière. Cependant, il y a quand même aussi des points positifs dans cette approche coopérative. Par exemple, une contribution accrue de la DG ECHO pour le pré-positionnement des stocks pour diminuer les défis logistiques une fois qu’une crise commence est une idée positive. Il est cependant important pour nous de rester en contact régulier avec ECHO sur ce sujet, pour être sûr qu’il n’y ait pas de dédoublement des mécanismes existants.

Forum Humanitaire Européen en mars 2022 @European Union (Yasmina et Djamel Besseghir, 2022)

Alain Boinet : Parmi les grandes questions abordées lors du Forum, il y a celle du renforcement des capacités locales. Dans la déclaration finale du Forum, il est question d’une procédure de consultation à ce sujet. Quel est l’agenda de cette consultation et comment VOICE et les ONG partenaires vont-elles y participer ?  

Maria Groenewald : En effet nous étions contents de voir que le sujet de la localisation était très présent pendant le forum. C’est une thématique importante pour la plupart de nos membres qui comme vous l’avez dit, travaillent déjà étroitement avec leurs partenaires locaux et nationaux.

Par ailleurs, le développement de ces nouvelles lignes directrices et la procédure de consultation qui l’accompagne ne sont pas une surprise, puisqu’elles avaient été annoncées en mars 2021, lors de la publication de la Communication de la Commission sur l’action humanitaire. Nous sommes très satisfaits que la DG ECHO ait décidé de prioriser ce sujet via le lancement de cette consultation, que nous espérons inclusive et transparente.

VOICE a 2 groupes de travail qui s’occupent, parmi d’autres sujets, de la localisation. Il y a tout d’abord le Watch Group, le groupe de travail en charge des sujets liés au Humanitarian Partnership, et le groupe de travail Grand Bargain 2.0. Nous allons participer à cette consultation car comme vous l’avez mentionné, il existe déjà des cultures de travail entre nos membres et leurs partenaires locaux, des bons exemples de collaboration sur lesquels nous pourrions prendre appui et en retirer des leçons. Cela nous permettrait de mettre en place une approche de localisation soutenue par DG ECHO. Il est aussi primordial pour nous de lancer une approche coopérative entre les différentes ONG, nationales et internationales, pour mieux travailler ensemble. A titre personnel, je suis convaincue que nous avons besoin l’un de l’autre. Bien sûr, il existe encore de nombreuses barrières à la mise en œuvre de partenariats équitables. Cependant, il ne faut pas se voir comme ennemis mais comme des partenaires devant trouver de nouvelles manières de mieux travailler ensemble, de manière coopérative en s’appuyant sur les expertises respectives. J’espère que les nouvelles lignes directrices de la DG ECHO sur la localisation vont aller dans cette direction.

La raffinerie du parc Vanderbijl du géant du fer et de l’acier ISKOR, en Afrique du Sud. Terres agricoles bordant la zone industrielle. 2007. Photo : © John Hogg/Banque mondiale (CC BY-NC-ND 2.0)

Alain Boinet : Le dérèglement climatique et ses conséquences pour les populations dans les situations de crise est une préoccupation majeure pour les acteurs humanitaires. Plusieurs documents de référence ont été publiés récemment à ce sujet. Mais pour répondre concrètement sur le terrain aux conséquences des défis climatique, quelles sont les initiatives et mesures prévues ?  

Maria Groenewald : Le changement climatique et la résilience dans l’aide humanitaire était le 2e sujet, avec la localisation, qui était le plus présent dans les discussions du forum. De plus, ce sujet majeur, au-delà du secteur humanitaire est, comparé à d’autres sujets, un peu moins difficile à aborder avec un bailleur de fonds comme ECHO, car assez consensuel sur la gravité et l’urgence de la situation. En effet, le nombre de réfugiés et de déplacés internes du au dérèglement climatique est alarmant, sans compter les pronostics effrayants pour les années à venir. D’ailleurs, 11 ONG françaises, dont plusieurs membres de VOICE, ont publié une déclaration après le forum en réaction au lancement de la Déclaration des bailleurs de l’aide humanitaire sur le climat et l’environnement. Nous avons d’ailleurs mentionné leur déclaration dans notre propre déclaration après le forum, puisque nous soutenons tout particulièrement leurs demandes : l’attribution de fonds supplémentaires pour répondre à ces défis est impératif. Nous devons continuer à échanger sur cette problématique, notamment dans le cadre des prochains forums, qui devront déboucher sur des engagements clairs des États membres et de la Commission européenne. La reconnaissance de manière unanime que nous ne pouvons pas ignorer l’urgence climatique plus longtemps est une bonne nouvelle, mais ne constitue qu’une première étape, la prochaine étant de discuter des moyens financiers.

Enfin, il est nécessaire de préciser que bien que nous soyons prêts à faire notre part, en tant qu’ONG internationales, avec le soutien des bailleurs de l’aide humanitaire, nous ne sommes pas la solution à cette crise climatique. Je ne pense pas que ce soit ce que l’on attende de nous. Toutefois, la question climatique est au cœur de la stratégie de plaidoyer de VOICE, auprès de la Commission européenne car chaque euro investit dans les actions d’anticipation est 1€ qui ne sera pas dépensé par la suite en aide humanitaire. VOICE espère aussi que la DG ECHO continuera de s’engager davantage pour soutenir ces actions anticipatives, avec des moyens financiers supplémentaires, sans impact sur les autres lignes du budget humanitaire.

Alain Boinet : Parmi les recommandations de ce document publié par ces 11 ONG dont vous faisiez mention, il est indiqué que « nous invitons la Commission européenne à mettre en place un mécanisme de redevabilité à travers un reporting public annuel dont le Forum Humanitaire Européen pourrait être le lieu Que pensez-vous de cette proposition ? 

Maria Groenewald : Nous sommes tout à fait d’accord avec cette proposition. Ce mécanisme me semble nécessaire car en améliorant la transparence, cela va jouer sur les décisions de répartition des financements. En théorie, tous les chiffres sont disponibles en ligne. Mais en réalité, il n’est pas facile de comprendre l’état actuel des financements humanitaires de DG ECHO et la source de ces financements. Il manque aussi des informations sur les logiques de répartition des montants. Pourquoi tel montant pour le Sahel, tel montant pour l’Asie ou tel pour l’Amérique latine ?

Cette discussion est d’autant plus pertinente dans le cadre de la crise en Ukraine où des montants importants ont été mobilisés. Nous saluons le déploiement de ces aides financières de l’Union européenne et de DG ECHO pour la crise en Ukraine mais cela ne doit pas réduire les budgets pour les autres crises humanitaires, y compris pour les crises de long terme, parfois oubliées.

Donc chaque effort vers plus de transparence est un effort que VOICE salue, en particulier pour tenir responsable les bailleurs de fonds. Nous devons veiller à ce que les intérêts des personnes bénéficiaires de l’aide humanitaire soient au cœur de toutes les décisions.

Alain Boinet : La guerre en Ukraine et ses conséquences dramatiques dans ce pays pour la population, l’accueil de nombreux réfugiés dans les pays limitrophes, les conséquences sur la sécurité alimentaires dans de nombreux pays, en particulier au Proche et au Moyen-Orient et en Afrique, entraine une mobilisation humanitaire internationale exceptionnelle. Mais les budgets sont déjà votés alors qu’il faut secourir l’Ukraine tout en n’abandonnant personne dans les autres crises en cours. Comment agir auprès de la Commission Européenne et des autres bailleurs de fonds afin de n’oublier personne ? Que peuvent et doivent faire VOICE et ses partenaires pour cela ?  

Maria Groenewald : C’est évidemment une question complexe mais primordiale. La crise en Ukraine a bien montré que l’Union européenne et DG ECHO sont des acteurs qui peuvent réagir vite et mobiliser les financements supplémentaires nécessaires face à une crise que peu de personnes avaient anticipé il y a encore 3-4 mois. Nous aimerions voir cette rapidité d’action et cet engagement financier s’appliquer à d’autres crises actuelles et futures.

Acheminement de l’aide par avion-cargo de la France vers la Moldavie, coordonné par le mécanisme de protection civile de l’UE. © Union européenne, 2022 (CC BY-NC-ND 2.0)

Bien sûr, les impacts de cette crise s’appliquent bien au-delà du territoire ukrainien. Elle touche aussi les pays limitrophes qui accueillent les réfugiés, et l’augmentation des prix menace tout particulièrement la sécurité alimentaire dans d’autres régions du monde. VOICE joue un rôle pour influencer l’agenda au niveau politique, y compris sur ce dernier point. Par exemple, le sujet de la relation entre la faim et les conflits n’était pas sur l’agenda initial du Forum Humanitaire Européen 2022. Après une réunion entre nos membres et le directeur adjoint de la DG ECHO, Michael Köhler, en novembre 2021 où nous avons signalé l’absence du sujet, les organisateurs du Forum – la DG ECHO et la présidence française du conseil de l’UE – ont accepté d’ajouter le sujet « Faim & Conflit » à l’agenda. Entre temps, le conflit en Ukraine a éclaté, et il est devenu d’autant plus d’actualité de discuter de ce sujet au cours du Forum.

Donc oui effectivement, nous sommes l’interlocuteur principal entre les ONG certifiées et ECHO pour discuter de toutes les questions techniques mais la plus grande partie de notre travail est de garantir un espace pour les sujets les plus importants au cœur des débats ici à Bruxelles avec DG ECHO et les États membres et d’influencer la manière dont ils sont discutés. Promouvoir l’aide humanitaire et engager davantage d’Etats membres font aussi partie de nos objectifs. Cette nouvelle crise en Ukraine et ses effets globaux montre que l’aide humanitaire n’est pas quelque chose qui ne concerne qu’un petit groupe essayant d’aider les personnes dans le besoin. Non, c’est un sujet qui concerne tout le monde, et en particulier l’ensemble des Etats Membres.

Enfin, à propos des enjeux autour du Droit International Humanitaire, qui est parfois un peu questionné, je pense que nous devons utiliser toutes les occasions possibles pour expliquer systématiquement ce qu’est le Droit International Humanitaire et pourquoi il faut le respecter, dans n’importe quelle crise, guerre ou confrontation, car la mise en place de l’aide humanitaire repose et dépend de ce droit. Il est également important de comprendre que ce n’est pas une question de solidarité. Tout le monde se sent solidaire avec l’Ukraine pour de bonnes raisons. Mais le respect du DIH va au-delà, nos ONG sont obligées de suivre les principes de l’aide humanitaire pour garantir l’arrivée de cette aide aux personnes dans le besoin. C’est l’objectif final de notre action, le reste est politique. Comme vous l’avez dit plus tôt, nous ne sommes pas des acteurs politiques mais des acteurs humanitaires et chacun doit jouer son rôle.

Alain Boinet : Comment voulez-vous conclure cette interview ? 

Maria Groenewald : Il existe 3 points importants pour moi. Tout d’abord, chez VOICE, nous sommes prêts à continuer le dialogue avec DG ECHO et les États membres sur tous les sujets que nous avons discuté pendant le forum parce que ce sont des sujets majeurs, mais aussi pour permettre une continuité et un suivi des déclarations faites au forum. Il faut s’assurer que les discussions se transforment en actions sur les sujets clés tels que la localisation, la recherche des bailleurs de fonds alternatifs, la question des financements pour le climat, une plus grande coopération pour plus efficacité… Nous devons maintenir le lien entre le forum 2022 et 2023 et commencer le prochain forum en discutant de nos avancées sur les différents sujets.

Deuxièmement, il est primordial de continuer, ensemble, la promotion du respect du Droit International Humanitaire et des principes humanitaires. Les récents événements en Ukraine ont bien montré la remise en question de ces principes, ce qui met en danger nos collègues qui travaillent sur le terrain.

Enfin, la question des sanctions de l’Union européenne et des mesures anti-terroristes est un enjeu majeur. Nous ne remettons pas en question la nécessité de telles mesures mais elles ne doivent pas empêcher les organisations humanitaires de mettre en place leurs actions de façon rapide et efficace.

PS/ Votre don (faire un donnous permet de publier et de développer Défis Humanitaires, site gratuit et indépendant. Je vous remercie pour votre soutien.  

Qui est Maria Groenewald ? 

Avec plus de 15 ans d’expérience dans le secteur des ONG, Maria Groenewald a développé de solides compétences en matière de plaidoyer et de gestion de projet, tant dans le domaine humanitaire que dans celui du développement. Après avoir étudié les sciences politiques, les sciences de la communication et la sociologie en Allemagne et en France, Maria a commencé sa carrière en travaillant pour Johanniter International Assistance, où elle a acquis de nombreuses expériences de terrain en Afrique. Maria a ensuite rejoint Plan International Allemagne, où elle a occupé différents postes pendant plus de dix ans, par exemple celui de responsable des programmes humanitaire et de développement en Asie. Au cours des quatre années précédant son arrivée chez VOICE, Maria était basée à Bruxelles en tant que Senior Resource Mobilisation Manager chez Plan International Allemagne avec un focus sur les financements et rapports avec la DG ECHO et DG DEVCO (maintenant DG INTPA).

Spécialisée dans la programmation humanitaire et de développement, le nexus, le développement des activités, la mobilisation des ressources, la programmation en lien avec les droits de l’enfant, le partenariat humanitaire (en particulier avec la DG ECHO) et le Grand Bargain, Maria a rejoint l’équipe du secrétariat de VOICE en février 2021 en tant que coordinatrice programme. Elle devient directrice ad intérim en juillet 2021, avant d’être été nommée comme nouvelle directrice de VOICE en novembre 2021.

Pour aller plus loin :

Interview vidéo : 

Europe : l’aide humanitaire en question

Les équipes de Solidarités International préparent une distribution d’argent au Tchad en 2018, ©Solidarités International

La DG ECHO, réflexions et souhaits d’un humanitaire

Quand on m’a gentiment proposé de profiter de l’espace très intéressant qu’offre le site Défis Humanitaires pour parler de la DG ECHO, j’ai très peu hésité car c’est un « objet humanitaire » qui concerne mon poste actuel au sein de SOLIDARITES INTERNATIONAL et qui me tient à cœur.

Cet article n’est pas un article de recherche académique mais une simple transcription des expériences et perceptions d’un praticien de l’action humanitaire envers un des acteurs majeurs qu’il a côtoyé au cours des deux dernières décennies. Il faut y lire beaucoup de subjectivité et de vécu, beaucoup de compliments et de reproches mais aussi beaucoup d’attentes et d’espoir.

Un bailleur « à notre image »

Mon premier contact avec la DG ECHO s’est fait en 2004, à Goma, en République Démocratique du Congo (RDC). J’ai vite été séduit par une image d’un bailleur de fonds présent sur le terrain, au courant des besoins, inscrit dans une démarche de principe et qui se positionne comme co-constructeur de la réponse que SOLIDARITES INTERNATIONAL voulait à l’époque mettre en œuvre à l’Est de la RDC (Ituri, Kalémie, Goma…)

Tout au long de ma vie d’humanitaire j’ai eu à interagir avec les membres de la DG ECHO, que ce soit au niveau du terrain ou au Siège sur les principales crises humanitaires des deux dernières décennies (le Darfour, l’Afghanistan, la Crise Malienne, la Crise Syrienne, Haïti, le Nigéria…). Pour quelqu’un qui travaille dans une organisation humanitaire qui se veut indépendante sans pour autant pouvoir fonctionner sans les financements institutionnels, la DG ECHO a toujours été un bailleur privilégié.

D’abord, le positionnement de l’Union Européenne comme un « soft power » au niveau des relations internationales est un élément rassurant quant à la perception positive (ou a minima « pas négative ») que peuvent avoir les différentes parties prenantes des financements européens de projets humanitaires. Ainsi, l’absence d’orientation politique directe de la majorité des financements de la DG ECHO, permet à ses partenaires ONG de garder un niveau très important d’indépendance et de neutralité. Bien sûr, ceci est une tendance générale même si certains positionnements et certains financements, notamment sur les problématiques de flux migratoires vers l’Europe, restent éminemment politisés.

Ensuite, il faut noter que la majorité des employés de la DG ECHO avec qui j’ai interagi sur le terrain étaient des anciens employés d’ONG humanitaires. Nous parlions le même langage, avions les mêmes considérations et étions aussi attachés à des notions, malheureusement aujourd’hui parfois délaissées, de positionnement de principe. La DG ECHO est l’un des bailleurs les plus vocaux sur les questions de respect du Droit International Humanitaire et est l’un des bailleurs les plus sensibles aux problématiques de respect des principes humanitaires de neutralité, d’indépendance et d’impartialité. Au-delà d’une posture discursive, cette identité forte se perçoit dans chaque pays d’intervention de la DG ECHO et se transcrit en permanence dans les échanges de ses employés avec les autres acteurs humanitaires, dans le choix des zones où intervenir, des priorités à définir, des projets à financer…

Haïti, ©Solidarités International

Aussi, la DG ECHO est l’un des bailleurs les plus proches du terrain. C’est sans doute une volonté institutionnelle mais de mon expérience, ce fut souvent une réalité tangible. Quand de nombreux représentants de bailleurs ont une capacité limitée de déplacement et de visite des terrains directs de l’action humanitaire, la DG ECHO brille par sa capacité à déployer des employés nationaux ou internationaux au cœur des endroits où les projets qu’elle finance sont mis en œuvre. Non seulement c’est une approche qui améliore nettement sa capacité de suivi effectif des réalisations des projets qu’elle finance mais la DG ECHO signifie par cette démarche qu’elle n’est pas dans une logique de transfert de risque vers ses partenaires. C’est une posture d’une valeur très importante dans un environnement humanitaire régi de plus en plus par une logique de transfert de risques des bailleurs, vers les acteurs internationaux et ensuite vers les acteurs nationaux ou locaux.

Enfin, la DG ECHO attache une attention particulière, dans ses différentes programmations, à l’atteinte de populations vulnérables dont l’accès à l’aide humanitaire est restreint ou inexistant. Cette volonté affichée rejoint souvent un leitmotive stratégique central chez SOLIDARITES INTERNATIONAL. En effet, SOLIDARITES INTERNATIONAL a fait de l’accès aux populations affectées un enjeu majeur de son action humanitaire et fait le choix d’investir des efforts particuliers dans ce sens. Des efforts qui se voient en permanence dans ses zones d’interventions et sa propension perpétuelle à « aller où les autres ne vont pas ».

Qui aime bien châtie bien, dit-on. J’ai aussi voulu transcrire dans cet article, des éléments qui me questionnent dans le fonctionnement actuel et projeté de la DG ECHO. Je vais parler de tendances que je trouve dommageables, d’orientations que j’estime non pertinentes, de décisions que je perçois questionnables. Mon avis n’engage que moi, mais j’espère que certaines de mes interrogations seront écoutées et certains de mes souhaits entendus… Certains thèmes traités ci-dessous font partie du plaidoyer continu que SOLIDARITES INTERNATIONAL fait auprès de la DG ECHO que ce soit directement ou à travers notre participation à la plateforme essentielle qu’est VOICE, une voix porteuse des ONG humanitaires européennes.

Des financements qui restent en deçà des besoins

L’augmentation du volume financier d’aide humanitaire attribué par la DG ECHO est une tendance qu’on a observé lors des 10 dernières années et qui se poursuit. Malheureusement, et le constat est partagé par la DG ECHO elle-même, l’amplification des besoins humanitaires reste plus rapide que cette tendance d’augmentation et les fameux « gaps de réponse » restent importants et ont même tendance à croitre. Aujourd’hui, les perspectives d’évolution des financements humanitaires européens d’ici 2027 ne semblent pas prendre réellement en compte les tendances inquiétantes d’augmentation de l’ampleur des crises et leurs prolongations dans le temps. Il est névralgique qu’un acteur aussi important que la DG ECHO dans la sphère humanitaire puissent développer sa capacité d’action et de financement en lien avec la recrudescence continue des besoins humanitaires à travers le monde. Il est crucial d’accompagner la DG ECHO dans ses efforts d’augmentation de ses capacités à travers un travail de plaidoyer permanent auprès des décideurs européens qu’ils soient au niveau étatique ou des instances européennes.

Quid de la part des ONG dans les financements de la DG ECHO ?

En parallèle de l’augmentation des budgets de la DG ECHO, j’ai observé ces dernières années une augmentation de la part de ce budget allant aux organisations internationales (hors ONG) et notamment aux organisations du système onusien. D’ailleurs, entre 2016 et 2019 la part du financement de la DG ECHO allant aux ONG s’est réduit malgré l’augmentation générale des budgets de la DG ECHO : elle est passée de plus de 800 million d’Euros à moins de 700 million d’Euros. Malgré le fait que le système onusien est nécessaire à la réponse humanitaire dans son ensemble il n’en reste pas moins essentiel de maintenir sinon développer la part des ONG dans la réponse. La pluralité, l’indépendance, la flexibilité, la créativité… des ONG en fait un canal privilégié qui ne doit pas être délaissé par la DG ECHO.

On imagine bien que l’une des raisons derrière cette tendance est la capacité des organisations onusiennes à gérer des volumes financiers très conséquents, facilitant ainsi le traitement administratif effectué au niveau de la DG ECHO. Ceci étant dit, il ne faut pas oublier que beaucoup de ces fonds terminent aux mains des ONG, indirectement, ce qui revient à ponctionner des frais administratifs importants des budgets humanitaires en déplaçant le coût administratif de la DG ECHO vers les agences onusiennes. Cette approche « middle man » contribue fortement à réduire la réelle efficience de l’aide, mais elle est peu visible au niveau de la DG ECHO qui se rend ainsi en capacité de de gérer des budgets plus importants sans pour autant augmenter sa masse salariale ou ses coûts administratifs.

Il est souhaitable que la DG ECHO appuie le rôle de coordination, de production de valeur technique et méthodologique, de lien avec les Etats, de mise en œuvre directe, du système onusien et non pas le rôle de bailleur intermédiaire qui, in fine, ne contribue qu’à réduire artificiellement la perception du coût administratif alors que dans la réalité, ce coût augmente.

Pour la recherche d’une efficience cohérente et réelle

L’efficience est une vertu dans la mise en œuvre de toute réponse humanitaire. Attention cependant à prendre en considération les standards minimaux d’une réponse de qualité en analysant le budget d’un projet donné. Dans le cadre du nouveau système en cours depuis le début de l’année 2021, les coûts de Suivi, Evaluation, Redevabilité et Apprentissage (SERA ou MEAL en anglais) sont considérés par la DG ECHO comme des coûts supports sur lesquels s’appliquent un objectif non-dit de baisse au « strict minimum ». Cet exemple est un élément inquiétant qui montre une certaine incohérence intrinsèque lorsque la DG ECHO, à juste titre, augmente ses attentes en matière de qualité de mise en œuvre mais n’est pas prête à assumer financièrement ces exigences.

On voit d’ailleurs de plus en plus d’organisations qui financent leurs coûts dits « support » sur leurs fonds propres ou sur des fonds de bailleurs « moins regardants » pour présenter à la DG ECHO des budgets artificiellement très « efficients ». Cette pratique de « coûts masqués », parfois malheureusement valorisée par les représentants de la DG ECHO, travesti à mon sens la notion d’efficience et l’instrumentalise. Je n’ai malheureusement pas de solution toute prête face à ce problème mais j’appelle néanmoins à une lecture plus englobante de la notion d’efficience et une approche plus humble de la notion de coût par bénéficiaire, qui reste difficile à rendre pertinent comme indicateur rapporté à un projet donné et doit s’analyser d’une manière beaucoup plus globale.

Le « crisis modifier », une excellente modalité qui ne doit pas remplacer un engagement fort de la DG ECHO dans le financement des mécanismes « RRM »

De plus en plus de HIP ECHO (Plan d’Intervention Humanitaire ou programmation) contiennent une mention de la modalité « crisis modifier ». Cette modalité permet aux partenaires de la DG ECHO d’inclure dans leurs propositions d’activités des montants estimatifs qui peuvent être débloqués sous certaines conditions pour répondre à des besoins humanitaires à déclenchement rapide. Ceci permet aux acteurs humanitaires de pouvoir mettre en œuvre une réponse rapide et adaptée qui sort du cadre « normal » du projet initialement soumis et mis en œuvre. L’existence du « crisis modifier » apporte une flexibilité souvent requise dans le cadre de crises humanitaires où des changements contextuels rapides peuvent souvent arriver et changer la dynamique des besoins (conflit, déplacement de population, inondations, sécheresses…).

Nonobstant la vertu réelle et la nécessité d’une telle modalité, elle ne doit pas selon moi être perçue comme un remplacement des mécanismes RRM (Mécanismes de Réponse Rapide). Le RRM est un mécanisme qui a vu le jour en 2004 suite à une collaboration entre SOLIDARITES INTERNATIONAL et l’UNICEF dans l’Est de la République Démocratique du Congo. Le RRM est une approche multisectorielle intégrée et multi-acteurs, adaptée à la large majorité des crises humanitaires et qui inclut une méthodologie commune de pré-positionnement, d’analyse des besoins, et un système coordonné d’activités, de référencement et de suivi évaluation de la réponse. Depuis sa naissance en 2004, le RRM s’est étendu à la quasi-totalité des crises humanitaires (Le soudan du Sud, le Darfour, l’Afghanistan, le Yémen, la RCA, le Nigéria, le Mali…) et SOLIDARITES INTERNATIONAL s’efforce comme d’autres ONG de déployer ce mécanisme dans chaque contexte qui s’y prête.

Goundam, ©Solidarités International

Le caractère systémique et multi-acteurs du RRM est nécessaire pour avoir une réponse de qualité dans des contextes d’occurrences récurrentes de crises localisées et intenses. Cette approche systémique reste de facto absente de la modalité « crisis modifier » et l’usage de celle-ci ne doit pas se faire au dépend d’un renforcement général des mécanismes RRM et une continuation de l’engagement fort de la DG ECHO dans leur financement.

L’ERC (Enhanced Response Capacity), un mécanisme superbe qui déçoit par des moyens faibles

L’ERC est un financement « à part » des HIP traditionnels avec un mandat de renforcement institutionnel ou organisationnel de la capacité de la communauté humanitaire à mieux répondre aux besoin des populations affectées par les crises. Ce mécanisme est une perle, un joyau de possibilités car il est capable de traiter de sujets structurels qui peuvent avoir un effet levier très significatif sur la réponse humanitaire dans son ensemble. Solidarités International a profité de ce mécanisme dernièrement pour poursuivre son travail collectif, au sein du Réseau Logistique Humanitaire, de renforcement de la mutualisation des efforts en termes de logistiques. Malheureusement, les moyens mis à disposition de ce mécanisme ne sont d’aucune commune mesure avec les besoins de renforcement systémique de la réponse humanitaire. En 2020, environ 5 millions d’euros ont été alloués à ce mécanisme ce qui peut représenter pour beaucoup un bel effort. Mais quand vous regardez les besoins d’innovations, d’adaptations, de transformations, de renforcements… continus des acteurs humanitaires face à la diversification des contextes et des problématiques de la réponse, ce montant est malheureusement bien dérisoire. Face aux enjeux majeurs et continus de structuration du secteur, un renforcement significatif de l’ERC est souhaitable pour que la DG ECHO puisse mieux laisser son empreinte positive sur l’ensemble de l’environnement humanitaire.

Le renforcement de capacités, une « inéligibilité » très questionnable

La non-couverture des actions de renforcement de capacités notamment pour le personnel national des ONG internationales financées par la DG ECHO est un élément malheureux qui limite la capacité d’investissement de ces ONG dans le développement des compétences de leurs salariés. Des salariés nationaux qui constituent aux alentours de 90% de la masse salariale des ONG (notamment françaises) et qui portent donc sur leurs épaules la qualité de la réponse.

Certes, la DG ECHO n’est pas un acteur de développement, mais une vision de long-terme permettrait facilement d’entrevoir un retour sur investissement très intéressant en termes de qualité de la réponse, incluant les aspects d’efficiences et de réduction de coûts. Dans la réalité, les bailleurs de développement sont rarement intéressés de financer des formations humanitaires et ainsi, seules les organisations ayant des capacités financières propres issues de la collecte de dons peuvent investir substantiellement dans la formation de leur personnel. La majorité des ONG internationales n’ayant pas des capacités propres suffisantes, les actions de renforcement de capacité passent souvent à la trappe face à l’ampleur d’autres besoins.

L’impact que ces formations peuvent avoir sur la réponse est évident et je reste convaincu que la DG ECHO devrait revoir sa copie en la matière et avoir une politique volontariste d’appui à ses partenaires en matière de formations de leur personnel et d’actions de renforcement de capacité en général

Vers une plus grande bureaucratisation de l’action humanitaire européenne ?

J’ai toujours senti au sein de la DG ECHO une tension permanente entre le « fonctionnaire européen » et « l’humanitaire sans frontiériste ». Une volonté claire de simplification et de non bureaucratisation qui se heurte en permanence à un cadre administratif pour le moins étouffant… J’ai travaillé sur plusieurs Cadres Communs de Partenariats (CCP) et on commence à découvrir le nouveau cadre (Certificat de partenariat Humanitaire) qui a pris effet au premier janvier 2021. Malheureusement, pour le moment, la tendance n’est pas vraiment à la simplification : Coûts RH à suivre en taux journalier, reporting de la TVA, des rapports financiers détaillés supplémentaires, un format de budget nouveau, des contrats de 70 pages, une DG ECHO qui « rentre dans le rang » des formats, des cadres, des outils… de la bureaucratie européenne qu’on a jusqu’à aujourd’hui réussi à partiellement éviter.

Avec le nouveau système, on a l’impression que la DG ECHO a perdu la bataille de la simplification face aux pressions des autres directions de la commission. On n’a pas encore assez de recul, je l’avoue, mais les engagements de simplification du « Grand Bargain » sont bien loin de nous. Ainsi la DG ECHO s’éloigne encore plus avec ce nouveau système du modèle de rapport harmonisé « 8+3 » par exemple.  Des nouvelles règles, de nouvelles exigences, un cadre toujours pas harmonisé entre bailleurs… L’humanitaire enterre l’efficience sous les lourdeurs des cadres de redevabilités bailleurs et la DG ECHO dont on espérait beaucoup, ne se libère pas de cette mouvance dangereuse, bien au contraire.

Parler de la DG ECHO est une entreprise bien ardue ; ce bailleur a une telle centralité dans la réponse humanitaire globale qu’on peut écrire des livres sur le sujet. Le message que je souhaitais passer à travers cet article est que le rôle de la DG ECHO dans la réponse humanitaire est un enjeu majeur pour le secteur tout entier.

Une DG ECHO qui garde ses principes, lutte pour ses valeurs (parfois au prix de rapports de force avec d’autres entités des institutions européennes), continue à se développer en quantité et qualité est une nécessité pour la réponse humanitaire globale. La DG ECHO, entité institutionnelle européenne, doit garder ses racines « Non gouvernementales », son esprit émaillé de « sans frontiérisme », son intransigeance sur les principes et une recherche permanente de simplification administrative qui doit préserver l’action humanitaire de la bureaucratie qui la sclérose.

Hassan El Sayed


Qui est Hassan El Sayed ?

Ingénieur de l’Ecole nationale des Ponts et Chaussées et diplômé de l’Institut d’études politiques de Paris (Sciences-Po), Hassan El Sayed rejoint SOLIDARITÉS INTERNATIONAL dès la fin de ses études en 2004.

Au cours de huit années, il multiplie les missions et les postes au sein de la famille SOLIDARITÉS INTERNATIONAL, entre terrains (Congo, Soudan, Côte d’Ivoire, Libéria, Syrie, Afghanistan, Mauritanie, Indonésie…) et siège, et ne quitte l’association que pour regagner son Liban natal.
« C’est avec SOLIDARITÉS INTERNATIONAL que je suis né à mon humanitaire et que j’ai pu mettre des mots et des actions sur une envie et des principes qui me berçaient depuis l’adolescence »

Après une expérience terrain avec Première Urgence Internationale, il rejoint le Siège de sa deuxième ONG de cœur et navigue entre plusieurs postes (Responsable Géographique, Responsable des Urgences, Référent MEAL, Directeur des Opérations…) jusqu’en 2018 où il passe une année à Bioforce en tant que Directeur des Opérations avant de « revenir à la maison » et réintégrer SOLIDARITÉS INTERNATIONAL en août 2019 et prendre le poste de Directeur de la Transparence et du Développement Institutionnel en août 2020.