Un article de Cyprien Fabre
Les données annuelles de l’Organisation pour la Coopération et le Développement (OCDE) sur l’Aide Publique au Développement (APD) sont généralement attendues avec impatience. Ces données agrègent l’Aide publique au développement (APD) c’est-à-dire l’ensemble des apports financiers des organismes publics à un certain nombre de pays et qui ont vocation à soutenir leur développement.[1] Les plus gros fournisseurs d’APD sont réunis au sein d’un comité, le Comité d’Aide au développement, ou CAD, qui siège à l’OCDE. Certains pays, ainsi que la plupart des organisations internationales, choisissent également de notifier leur aide, et les chiffres présentés par l’OCDE donnent ainsi une bonne idée des flux financiers publics internationaux dédiés au développement, et les financements humanitaires en font partie.
Produire ces données est un long processus d’un an qui analyse chaque projet de chaque bailleur qui rapporte à l’OCDE son APD de l’année écoulée. Il ne s’agit donc pas là d’un outil de mesure immédiate des réponses aux crises, mais d’un outil permettant d’analyser les tendances sur une base commune. Que nous disent les – nombreux – chiffres de 2022 ?
Les tendances générales de l’APD en 2022
L’APD globale a augmenté de 22%, passant de 235 milliards USD en 2021 à 287 milliards USD en 2022. La proportion de l’APD mobilisée par les 32 pays du CAD est restée à peu près stable à 63%.
Les données 2022 étaient d’autant plus attendues qu’elles montrent l’impact de la guerre en Ukraine sur l’ensemble des budgets d’aide en général et d’aide humanitaire en particulier. L’Ukraine a reçu à elle seule 29,4 milliards USD (figure 1), presque exclusivement de la part des membres du CAD, et représentant 10,2 % de l’APD totale en 2022. Tout juste 10% de cette aide était comptabilisée comme aide humanitaire. L’Ukraine est ainsi une des rares crises récentes pour laquelle le taux d’aide au développement est si important, notamment dû à un soutien budgétaire important.
Corolaire de la crise en Ukraine, les coûts des réfugiés pris en charge par les donateurs (In-Donor Refugee costs, comptabilisant la prise en charge des personnes s’étant réfugiés dans un pays donateur pendant les 12 premiers mois de leur séjour) ont fortement augmenté, passant de 12,9 milliards USD en 2021 à 33,3 milliards USD en 2022. Ces couts représentent 14,7 % de l’APD totale des pays du CAD en 2022.
L’APD globale en faveur des contextes les plus fragiles[1] a diminué en volume. L’APD fournie par l’ensemble des donateurs aux contextes fragiles[2] a connu une baisse régulière, passant d’un pic de 103,5 milliards USD en 2020 à 95,7 milliards USD en 2021 et 93,1 milliards USD en 2022. Cela représente une baisse de 10 % sur une période de deux ans. (Figure 2).
C’est l’aide humanitaire qui est la plus touchée par cette diminution dans les contextes les plus fragiles. De 2021 à 2022, les diminutions les plus importantes concernent l’APD humanitaire (de 24,3 milliards USD à 20,8 milliards USD) et l’APD pour la paix[3]. À l’inverse, l’APD pour le développement dans les contextes fragiles a connu une légère augmentation (de 62,7 milliards USD en 2021 à 64 milliards USD en 2022).
L’APD a diminué dans les contextes fragiles les plus difficiles. L’APD destinée aux contextes extrêmement fragiles a diminué de 37,2 à 31,2 milliards USD entre 2021 et 2022. Parmi les 15 contextes extrêmement fragiles, quatre ont connu des baisses importantes du montant de l’APD reçue, notamment le Soudan (baisse de 3,3 milliards USD), la Syrie (baisse de 1,46 milliard USD), l’Afghanistan (baisse de 676 millions USD) et la Somalie (baisse de 623 millions USD). Seule la République du Congo a bénéficié d’une augmentation significative de l’APD entre 2021 (222,6 millions USD) et 2022 (765,8 millions USD).
- La diminution de l’APD au Soudan entre 2021 et 2022 ne doit pas nécessairement être considérée comme une anomalie, car le montant de l’APD alloué au Soudan en 2022 reste plus élevé que pour toutes les années individuelles de 2014 à 2018. L’anomalie statistique s’explique surtout par les 5 milliards USD fournis au Soudan en 2021. Ce montant élevé s’explique en grande partie par le soutien budgétaire du FMI (1,4 milliard USD) et par un ensemble de mesures de réengagement et de réforme de la politique de développement de la Banque mondiale (1,3 milliard USD). Ce montant peut être interprété comme ayant été déboursé à la suite de la révolution soudanaise et en soutien à l’évolution temporaire à cette époque vers une gouvernance plus démocratique. Les revers enregistrés en 2023 avec l’éclatement d’une guerre civile suggèrent que les décaissements vont probablement continuer à diminuer. Cela devrait se refléter dans les chiffres de l’APD pour les années à venir.
- La Syrie et le Yémen ont tous deux connu une baisse de l’APD globale en 2022 en raison de la diminution de l’APD humanitaire, notamment de la part des pays non-membres du CAD, baisse partiellement compensée par une augmentation de l’APD liée au développement.
- Première année commencée sous contrôle Taliban, l’Afghanistan a reçu en 2022 des montants similaires d’APD humanitaire entre 2021 et 2022 (2,2 milliards USD contre 2,1 milliards USD). Cependant, les montants de l’APD pour la paix ont fortement diminué, tandis que l’APD pour le développement a également diminué dans une moindre mesure.
L’APD humanitaire
L’APD humanitaire globale provenant de tous les donateurs officiels est restée relativement stable en volume entre 2021 (36 milliards USD) et 2022 (36,7 milliards USD). Ce plafonnement est principalement dû à une baisse importante de l’aide humanitaire fournie par les pays non membres du CAD, qui est passée de 8,2 à 6,1 milliards USD entre 2021 et 2022 (- 2,1 milliards USD), compensée par l’augmentation continue de l’aide fournie par les membres du CAD, qui est passée de 25 milliards USD en 2021 à un nouveau montant record de 26,9 milliards USD en 2022 (+ 1,8 milliard USD), L’engagement multilatéral, est également passé de 2,9 milliards USD en 2021 à 3,7 milliards USD en 2022 (soit une augmentation d’environ 870 millions USD)
Le CAD en tant que groupe reste le principal fournisseur d’aide humanitaire, représentant 73,2 % de l’APD humanitaire totale en 2022, la part la plus élevée depuis 2016. La réponse humanitaire globale reste principalement une affaire du CAD, avec un niveau encore jamais atteint de 26,9 milliards USD en 2022. Cela représente une augmentation importante de 7,8 % par rapport à 2021 en termes de volume et une augmentation encore plus substantielle par rapport à 2020 (+27,8 %).
Les principaux bailleurs humanitaires restent les mêmes : les États-Unis (42,9 %), malgré une baisse de volume, suivis par l’Allemagne (13,5 %) qui passe pour la première fois devant les institutions de l’UE (11,8 %). Ensemble, ces trois donateurs fournissent environ 68,2 % de toute l’aide humanitaire du CAD. Cette extrême concentration est dangereuse car des baisses apparaissent. Les baisses les plus importantes concernent de gros fournisseurs d’aide humanitaire : les États-Unis (- 714 millions d’USD) et le Japon (- 286 millions d’USD). La France se démarque ici avec une augmentation substantielle d’APD humanitaire, passant de 92 à 340 millions USD entre 2021 et 2022. Cette augmentation est conforme aux différents engagements de la France dans ce domaine, notamment au CICID 2018. Dans ce cadre fortement haussier, c’est à souligner, la réponse française aux besoins humanitaires en Ukraine en 2022 ne s’est pas menée au détriment d’autres crises.
Cependant, L’effort humanitaire du CAD a diminué. En 2021 et les années précédentes, l’APD humanitaire représentait environ 15% de l’APD totale des membres du CAD, jusqu’à 33% pour les États-Unis. Cette proportion est descendue en 2022 à 12,4 % en 2022, soit à peu près le niveau de 2015. Parce qu’elle partait d’une base très basse, l’augmentation substantielle de la réponse humanitaire française fait évoluer cet effort humanitaire de 0,7% en 2021 à 2,3% d’APD en 2023, ce qui reste encore bien au deçà de la moyenne des pays du CAD et place la France comme le 14ème bailleur humanitaire du CAD en 2022.
Dans l’ensemble, l’APD humanitaire fournie par les pays non-membres du CAD a diminué, passant de 8,2 milliards USD en 2021 à 6,1 milliards USD en 2022, une première baisse après plusieurs années de relative stabilité (2018-2021). Ces pays ont tout de même fourni 16,6 % de l’APD humanitaire en 2022, mais cela représente la proportion la plus faible depuis 2015 : ces pays fournissaient 22,8 % de l’APD humanitaire globale en 2021. Une tendance prononcée pour ces bailleurs est la diminution importante du montant alloué au Yémen, qui passe de 661,7 millions d’USD en 2021 à 100,9 millions d’USD en 2022.
Les Émirats arabes unis et l’Arabie saoudite ont tous deux diminué les montants d’APD humanitaire qu’ils ont alloués en 2022 par rapport à 2021, de 49,1 % et 79,1 % respectivement. Le Qatar, deuxième pays non-membre du CAD en termes d’allocations d’aide humanitaire en 2022, a lui augmenté son APD humanitaire de 367 millions USD en 2021 à 443 millions USD en 2022.
L’aide humanitaire multilatérale
L’IDA de la Banque mondiale devient le plus grand donateur multilatéral d’APD humanitaire en 2022, avec 1,4 milliard USD contre 824 millions en 2021. La banque mondiale représente désormais 37,4 % de l’APD humanitaire multilatérale à elle seule. Ce taux est significatif et illustre l’implication accrue des banques multilatérales de développement et des institutions financières internationales dans la réponse aux crises et même les affaires humanitaires. Les projets plus importants se concentrent ici sur les catastrophes liées au climat (par exemple, au Pakistan, en Inde et au Bangladesh) ainsi que sur la croissance et la reconstruction dans les zones touchées par les conflits (par exemple, dans le nord-est du Nigeria et en Éthiopie).
L’engagement de la Banque mondiale est suivi par celui du CERF (760,6 millions USD ; 20,4 % du total humanitaire multilatéral) et plusieurs agences des nations unies avec une augmentation globale de 2021 à 2022 (par exemple, +9,3 % pour le HCR, +10,6 % pour le PAM, +21,9 % pour l’UNICEF et +41,1 % pour le FNUAP).
Allocations géographiques
Sans surprise, la crise en Ukraine a modifié les priorités d’allocation puisque la proportion de l’APD humanitaire totale destinée à l’Europe est passée de 3 % à 12 % du total. À l’inverse, les proportions de l’APD humanitaire destinée à l’Asie (de 51 % à 41 %) et dans une moindre mesure à l’Afrique (de 29 % à 27 %) ont diminué (figure 9).
Malgré la diminution de la proportion, les volumes d’APD humanitaire vers l’Afrique sont restés stables, passant de 10,3 milliards USD en 2021 à 10,1 milliards USD en 2022. L’APD humanitaire vers l’Asie a diminué de 18,3 milliards USD à 15,1 milliards d’USD, principalement en raison d’une diminution de 2,3 milliards d’USD des allocations humanitaires à la Syrie et d’une diminution de 500 millions USD des allocations au Yémen.
L’augmentation de l’APD humanitaire vers l’Europe est due presque exclusivement à l’Ukraine, qui a reçu 2,9 milliards USD en 2022. La majeure partie de cette aide humanitaire a été fournie par les membres du CAD (95 %), dont beaucoup ont soutenu l’Ukraine pour la première fois en 2022. Les organisations multilatérales ont également augmenté leur aide à l’Ukraine, en particulier les Nations unies, essentiellement par le biais d’une allocation du CERF de 62,6 millions USD.
L’APD humanitaire à destination de l’Ukraine n’a pas probablement été entièrement additionnelle. L’APD humanitaire totale a augmenté d’environ 700 millions USD, tandis que l’APD humanitaire destinée à l’Ukraine représentait à elle seule 2,9 milliards d’USD. Toute l’APD humanitaire à l’Ukraine ne peut donc pas être considérée comme additionnelle à l’aide humanitaire vers d’autres zones de crise.
Cette suite de chiffre et de pourcentage est peut-être un peu sèche. Cela nous raconte pourtant quelque chose. D’abord une crise majeure proche géographiquement ou politiquement des principaux bailleurs a bien naturellement un impact sur la répartition des volumes. D’autre part, les principaux bailleurs historiques de l’humanitaire continuent de soutenir l’effort. Cela dit la concentration de l’aide reste dangereuse. Le système actuel reste statique, il ne représente pas une solidarité globale de tous pour tous. Une baisse possible des budgets d’aide, associée à une recomposition politique globale va imposer de repenser notre façon d’aider les pays et les populations pendant des périodes de crises. Un humanitaire redéfini doit-il s’étendre encore à d’autres secteurs pour devenir l’instrument de réponse aux crises par défaut, ou au contraire se resserrer sur les seules situations qui demandent la mobilisation des principes humanitaires ? Le débat est ouvert depuis longtemps, mais il prend de plus en plus d’acuité.
Cyprien Fabre
Retrouvez les articles de Cyprien Fabre sur Défis Humanitaires :
- Humanitaire 2021, les chiffres de l’Aide Publique au Développement
- L’aide humanitaire, 31 milliards en 2020
Cyprien Fabre est le chef de l’unité « crises et fragilités » à l’OCDE. Après plusieurs années de missions humanitaires avec Solidarités, il rejoint ECHO, le département humanitaire de la Commission Européenne en 2003, et occupe plusieurs postes dans des contextes de crises. Il rejoint l’OECD en 2016 pour analyser l’engagement des membres du DAC dans les pays fragiles ou en crise. Il a également écrit une série de guides “policy into action” puis ”Lives in crises” afin d’aider à traduire les engagements politiques et financiers des bailleurs en programmation efficace dans les crises. Il est diplômé de la faculté de Droit d’Aix-Marseille.