Vers un « effet domino » humanitaire contagieux ?

Pour l’action humanitaire, l’effet papillon conjugué à un effet ciseau pourraient-il entrainer une réaction en chaine, un effet domino en cascade provoquant des conséquences humanitaires, sécuritaires et géopolitiques dangereuses.

Dans des éditoriaux publiés au printemps 2024 dans Défis Humanitaires, j’ai d’abord évoqué le risque d’un effet papillon de la guerre en Ukraine qui ouvrirait la voie à d’autres agressions, comme on a pu le voir avec l’attaque de l’Azerbaïdjan contre les Arméniens du Haut-Karabagh et comme cela pourrait se produire un jour avec la Chine envahissant Taïwan, voire en Europe même au-delà de l’Ukraine.

Toute agression entraine des réactions successives qui de proche en proche peuvent alors provoquer un conflit allant en s’élargissant comme cela a été le cas avec l’enchainement de la première guerre mondiale. Au début on ne savait pas que c’était une guerre mondiale !

Dans un autre éditorial, j’ai aussi évoqué l’effet ciseau économique quand le montant des ressources et le montant des coûts évoluent de manière opposée. C’est bien ce que nous constatons maintenant dans l’action humanitaire où les besoins ne cessent d’augmenter alors que les moyens pour y faire face ont commencé et continu de baisser ! Et je soulevais alors cette question, s’agit-il d’un phénomène passager ou d’une tendance durable et jusqu’où cela pourrait-il aller ?

La question posée aujourd’hui est de savoir si l’effet papillon des tensions et des conflits de toute nature qui prospèrent sous nos yeux, y compris à l’intérieur d’un pays comme les Etats-Unis, pourraient en s’ajoutant à l’effet ciseau d’une diminution de la réponse humanitaire globale provoquer ici et là un effet domino d’une réaction en chaine entrainant une succession de crises humanitaires, sécuritaires et géopolitiques.

Des personnes déplacées retournent à pied au site de Plain Savo tôt le matin après avoir passé la nuit dans des familles d’accueil dans la ville voisine de Bulé, en République démocratique du Congo. © UNHCR/Hélène Caux

L’équation est la suivante. L’augmentation des crises et des populations affectées alors que la réponse humanitaire s’affaiblie n’entrainera-t-elle pas des déséquilibres provoquant des mouvements de population, le désespoir, la radicalisation, une dégradation structurelle des services publics et des Etats dont l’affaiblissement pourrait alors provoquer comme par contagion un effet domino de proche en proche.

Mon propos n’est pas ici de dire que la baisse de l’aide humanitaire pourrait provoquer des guerres, mais plutôt que la croissance de la conflictualité, des catastrophes, notamment celles liées au climat, des grandes épidémies, de la diminution des ressources naturelles dans un monde beaucoup plus peuplé et dont la consommation augmente, l’affaiblissement de l’ONU et du Droit International Humanitaire (DIH) pourraient provoquer des crises humanitaires majeures alimentant, si l’insuffisance des secours désespéraient les victimes et accéléraient des crises politiques, des crises géopolitiques selon le principe d’enchainement de l’effet domino.

N’est-ce pas l’effet domino qui se propage au Sahel avec le Mali, le Burkina Faso et le Niger au risque de s’étendre à la région ? N’est-ce-pas cette logique qui prospère autour du terrible conflit à Gaza qui s’étend au Liban, au Yémen, en Iran. N’est-ce pas cette dynamique qui s’exprime depuis l’Ukraine à la Moldavie, la Géorgie et l’Arménie dans le Caucase du Sud.

N’est-ce-pas cette logique qui s’exprime quand le premier ministre de Pologne Donald Tusk déclare « Une nouvelle ère a commencé : celle de l’avant-guerre ». J’ai personnellement entendu un ambassadeur de Pologne nous déclarer lors d’un dîner amical que si l’Ukraine risquait de perdre et que la Pologne se sentait menacée, alors son pays entrerait en guerre contre la Russie. Et d’ailleurs, la Pologne se prépare en consacrant 4% de son RNB à la défense, soit deux fois plus que des pays comme la France, l’Allemagne, la Grande Bretagne !

De la fumée s’échappe d’un site ciblé par des tirs d’obus dans le village de Zaita, au sud du Liban, le 23 septembre 2024. ©UNICEF/UNI649017/Dar Al Mussawir

Comme nous le savons, toute guerre entraine des destructions, des déplacements de population qui nécessitent alors des secours humanitaires en attendant de trouver une solution politique de règlement du conflit. C’est le fameux triptyque de la stabilisation : aide humanitaire – retour à la sécurité – solution politique.

Si face au chaos de la guerre, l’aide humanitaire vient à diminuer dangereusement, cela ne risque-t-il pas d’exacerber tout conflit et de rendre toute solution politique plus difficile et lointaine quand les populations en sont l’enjeu principal ?

Alors, que nous disent les chiffres relatifs à l’aide internationale ? L’aide humanitaire qui avait progressée jusqu’à présent pour répondre à l’augmentation des besoins humanitaires des populations est en train non seulement de stagner et même de régresser.

Selon, UNOCHA, le montant de l’aide humanitaire internationale s’est élevé en 2022 à 30,48 milliards de dollars pour des besoins évalués à 51,64, soit une augmentation de 27% par rapport à l’année précédente. Et pourtant, bien que l’appel de l’ONU ait été couvert à 59%, il manquait 21,16 milliards de dollars en 2022.

Mais, en 2023, pour secourir 311 millions de personnes vulnérables, le montant a reculé avec un budget de 25,13milliards de dollars pour une estimation des besoins de 56,09 qui a été financé à hauteur de 45% avec un déficit considérable de 31 milliards de dollars.

Famille forcée de déménager suite aux ordres d’évacuation des autorités israéliennes, Deir al-Balah, Bande de Gaza, août 2024. © 2024 UNRWA Photo by Ashraf Amra

Alors, où en sommes-nous en cette année ? L’appel de UNOCHA est de 49,55 milliards de dollars pour secourir 180 millions d’êtres humains en danger. A noter qu’une nouvelle méthodologie est dorénavant utilisée pour l’analyse des besoins (JIAF 2.0) qui a réduit considérablement le nombre des destinataires de l’aide de 300 millions à 180 millions de personnes ! Que vont devenir les 120 millions d’êtres humains qui ne recevront aucune aide en 2024 et quel pourrait en être l’effet domino ?

Selon UNOCHA FTS, au 3 novembre 2024, les fonds reçus sont de 18,56 milliards de dollars sur un budget de 49,95 milliards de dollars nécessaires, c’est-à-dire 37,5% du total à deux mois de la fin de l’année ! Cela conduit notamment, à une réduction de l’aide humanitaire, mais également déja à une réduction de personnel dans des ONG comme International Rescue Committee et Save The Children. C’est un signal d’alerte.

Notons qu’au 3 novembre, les fonds recueillis en 2024 proviennent de 3 donateurs principaux (Etats-Unis, Union Européenne, Allemagne) à hauteur de près de la moitié du budget et que les Etats-Unis représentent 36,3% du total général. Selon ses chiffres, la contribution de la France à cette date était de 548,9 millions de dollars.

Pour être franc, comme je l’ai écrit le mois dernier dans cette revue au ministre de l’Europe et des Affaires étrangères, Jean-Noël Barrot, nous pouvons être très préoccupés par le Projet de loi de finance 2025 en France qui, après une première coupe de 740 millions d’euros en 2024 de l’Aide Publique au Développement, prévoit une baisse de 1,3 milliards d’euros en 2025, ce qui aura des conséquences multiples dont une baisse de l’aide humanitaire si le parlement et l’opinion publique n’agissent pas fortement pour l’éviter ou, pour le moins, la limiter alors que la France s’est engagée à consacrer 1 milliards d’euros pour l’aide humanitaire en 2025.

Dans le contexte actuel où le nombre de personnes en danger s’accroit régulièrement chaque année, du fait de la guerre, de catastrophes et d’épidémies, il serait dangereux que l’aide humanitaire diminue, tant pour les populations en danger elle-même que pour les pays voisins qui pourraient se trouver entrainer par un effet domino de plus en plus difficile à juguler pour la communauté internationale.

Le sursaut est urgent.

Alain Boinet.

Merci de votre soutien (faireundon).

Lettre humanitaire à Jean-Noël Barrot, ministre de l’Europe et des Affaires étrangères de la France. – Défis Humanitaires

Alain Boinet est le président de l’association Défis Humanitaires qui publie la Revue en ligne www.defishumanitaires.com. Il est le fondateur de l’association humanitaire Solidarités International dont il a été directeur général durant 35 ans. Par ailleurs, il est membre du Groupe de Concertation Humanitaire auprès du Centre de Crise et de Soutien du ministère de l’Europe et des affaires étrangères, membre du Conseil d’administration de Solidarités International, du Partenariat Français pour l’eau (PFE), de la Fondation Véolia, du Think Tank (re)sources. Il continue de se rendre sur le terrain (Syrie du nord-est, Haut-Karabagh/Artsakh et Arménie) et de témoigner dans les médias.

Je vous invite à lire ces articles publiés dans l’édition :

Résumé « En panne d’inspiration ? Financement et réforme de l’aide humanitaire »

Le Global Humanitarian Assistance Report est publié depuis maintenant plus de 20 ans par Development Initiatives.

Grâce à des données précises et nombreuses, il dresse un tableau détaillé de l’aide humanitaire internationale. Vous retrouverez ici un résumé du dernier rapport « Falling Short ? Humanitarian Funding and Reform »

Bonne lecture !

Retrouvez ici l’accès au PDF du rapport complet de Development Initiatives.

Vous retrouverez les résumés des GHAR 2018, 2019, 2020, 2021, 2022 et 2023 sur le site de Défis Humanitaires, dans la rubrique « Études ».

Introduction :

Le rapport « Falling Short ? Humanitarian Funding and Reform » met en évidence la crise croissante du financement humanitaire mondial, qui ne parvient pas à suivre l’augmentation des besoins. Bien que l’assistance humanitaire internationale ait atteint un niveau historiquement élevé à 43,4 milliards de dollars en 2023, il y avait un déficit considérable de 32 milliards de dollars pour répondre aux besoins ciblés. Cet écart sans précédent marque un moment critique pour le secteur humanitaire, alors qu’il fait face à une stagnation des financements et à des crises mondiales en augmentation. Le rapport souligne que des réformes structurelles urgentes sont nécessaires pour combler ces lacunes et garantir que des millions de personnes ne soient pas privées de l’aide dont elles ont désespérément besoin.

Besoins humanitaires et tendances du financement mondial :

En 2023, le nombre de personnes ayant besoin d’une assistance humanitaire a atteint 311 millions, un chiffre record, comparé à 168 millions il y a seulement cinq ans. Cette augmentation dramatique des besoins est due aux conflits prolongés, aux catastrophes naturelles aggravées par le changement climatique et aux chocs économiques mondiaux, tels que la guerre en Ukraine. Cependant, malgré ces besoins croissants, le financement humanitaire a stagné, avec seulement 43,4 milliards de dollars recueillis, soit une baisse de 1,1 % par rapport à 2022. Cette légère baisse cache une réalité plus préoccupante : les fonds nécessaires pour les appels humanitaires mondiaux continuent d’augmenter, élargissant ainsi l’écart de financement plus que jamais. En 2023, les plans de réponse coordonnés par l’ONU n’ont été financés qu’à hauteur de 45 %, une baisse par rapport aux années précédentes. Il s’agit du pourcentage le plus bas jamais enregistré, ce qui a incité les plans d’intervention interorganisations en 2024 à restreindre leur champ d’action et à donner la priorité à l’utilisation de ressources plus limitées. Selon nos projections, le financement devrait encore diminuer en 2024. En 2023, seuls 12 des 20 principaux donateurs ont augmenté leur financement humanitaire et 8 ont réduit leur portefeuille humanitaire. Par rapport à l’année précédente, 15 des 20 principaux donateurs ont augmenté leur aide humanitaire internationale en 2022.

Le rapport souligne que ce déficit de financement n’est pas seulement un problème à court terme, mais fait partie d’une tendance à plus long terme. Les projections pour 2024 indiquent que le financement humanitaire pourrait encore diminuer, avec une estimation centrale de 38,5 milliards de dollars, marquant une baisse de 11 % par rapport à 2023. Cette réduction est particulièrement alarmante, car elle coïncide avec des besoins croissants à travers le monde avec 311 millions de personnes en besoin d’une aide humanitaire. A titre d’exemple, la mise à jour semestrielle de l’Aperçu humanitaire mondial de l’UN OCHA a noté que le manque de financement avait conduit environ 3,5 millions d’Afghans à « [perdre] l’accès à leur consommation annuelle de blé, y compris 50 000 ménages dirigés par des femmes », tandis que plus de 100 millions de personnes ciblées dans le monde n’ont pas reçu d’assistance en matière d’eau, d’assainissement et d’hygiène en raison du manque de financement et des attaques contre les infrastructures.

La pénurie de financement a également conduit les acteurs humanitaires à donner la priorité à l’endroit où ils fournissent l’aide humanitaire (le pourcentage de personnes dans le besoin qui sont ciblées est tombé à 60 % en 2024 – le pourcentage le plus bas jamais atteint). Un exemple frappant a été donné par le Programme alimentaire mondial, qui a prévenu que le manque de financement en 2023 entraînerait des coupes dans plus de la moitié de ses opérations dans le monde, ce qui aurait un impact considérable sur la sécurité alimentaire et la nutrition des populations touchées. Cette constatation s’aligne sur la conversation plus large qui a lieu dans tout le secteur au sujet de la pénurie de financement. Les agences humanitaires subissent des réductions de personnel, l’International Rescue Committee et Save the Children faisant état de plans de réduction des effectifs. Ainsi, la déclaration conjointe d’ONG internationales soulignant que le nombre de personnes dans le besoin a diminué de 64 millions n’est pas assez positive puisqu’elle précise également que cette baisse est aussi « le résultat d’une hiérarchisation des priorités, offrant de l’aide à certains tout en l’excluant pour d’autres ». De plus, une autre analyse indique que les ajustements visant à réduire le nombre de personnes ciblées ont significativement diminué les besoins de financement pour 2024, compensant ainsi les variations du nombre de personnes en situation de besoin. Ainsi, si les besoins financiers pour 2024 sont moindres, c’est en partie parce que le système humanitaire a redéfini ses priorités pour déterminer qui doit être inclus dans les « besoins ». Comme l’a souligné Janez Lenarčič, commissaire européen chargé de la gestion des crises, lors du lancement de l’Aperçu humanitaire mondial 2024, « ces chiffres résultent davantage d’une priorisation des actions et d’un recentrage sur les populations les plus vulnérables… ».

Le rapport se concentre également sur l’évolution des contributions des donateurs. Alors que les États-Unis restent le plus grand donateur individuel, augmentant leur contribution de 2,4 milliards de dollars (soit une hausse de 18 %), d’autres grands donateurs comme le Royaume-Uni (baisse de 16 %), l’Allemagne (baisse de 7,5 %) et le Canada (baisse de 24 %) ont fortement réduit leurs budgets pour l’aide humanitaire. Ces réductions ont été partiellement compensées par des augmentations des contributions de pays comme la Norvège (augmentation de 62 %) et le Japon (augmentation de 64 %). Le rapport souligne également la dépendance croissante à une base de donateurs restreinte. En 2023, les trois principaux donateurs (États-Unis, institutions de l’UE et Allemagne) représentaient 63 % du financement humanitaire public total, contre 61 % en 2022. Cette concentration des financements chez quelques donateurs soulève des préoccupations quant à la résilience et à la durabilité du système de financement humanitaire. Si les principaux donateurs continuent de réduire leurs contributions, comme cela est attendu en 2024 et au-delà, le déficit de financement pourrait se creuser.

L’un des constats les plus critiques du rapport est la focalisation croissante sur les crises prolongées, où des conflits ou des catastrophes nécessitent des réponses humanitaires à long terme. La proportion de financements dédiée à ces crises a explosé au cours de la dernière décennie. En 2014, seulement 29 % de l’assistance humanitaire internationale était allouée aux urgences prolongées. En 2024, ce chiffre est passé à 91 %, soulignant le caractère enraciné de nombreuses crises mondiales. Des pays comme l’Ukraine, le Yémen et la Syrie dominent la liste des crises prolongées, et le rapport souligne que sans s’attaquer aux causes politiques et économiques sous-jacentes de ces conflits, les besoins humanitaires continueront de croître. Le rapport appelle à plus de plans et de financements pluriannuels pour relever les défis posés par ces crises prolongées, en soulignant l’importance de lier les secteurs humanitaires, de développement et de consolidation de la paix pour créer des solutions à long terme.

Financement pour les acteurs locaux et nationaux :

Un des engagements centraux du « Grand Bargain », lancé en 2016, était d’augmenter le financement des acteurs locaux et nationaux – ceux qui sont sur le terrain et sont souvent les mieux placés pour répondre rapidement aux crises. Malgré cet engagement, les progrès restent lents. Le rapport constate que seulement 4,5 % de tous les financements humanitaires en 2023 ont été dirigés vers des acteurs locaux et nationaux, bien en dessous de l’objectif de 25 % fixé par le Grand Bargain. Plus inquiétant encore, seulement 0,6 % de ce financement a été directement versé à des organisations locales, la majorité passant par des intermédiaires internationaux tels que les agences des Nations unies ou les grandes ONG.

Cette absence de financement direct entraîne des conséquences majeures sur l’efficacité des réponses humanitaires, car les acteurs locaux manquent souvent des ressources nécessaires pour mettre en œuvre pleinement leurs programmes. Le rapport appelle à une plus grande transparence dans la manière dont les fonds sont acheminés vers les acteurs locaux et souligne la nécessité pour les donateurs de respecter les engagements pris dans le cadre du Grand Bargain.

Aide en espèces et en bons (CVA) :

Le rapport met en lumière l’aide en espèces et en bons (CVA) comme une tendance croissante dans les réponses humanitaires. L’assistance CVA permet aux populations touchées par une crise de recevoir un soutien financier direct, leur donnant ainsi la flexibilité de choisir et d’acheter les biens et services dont elles ont besoin. Bien que l’utilisation de la CVA ait considérablement augmenté au cours de la dernière décennie, 2023 a marqué la première année où son volume a diminué, en raison principalement de la réduction générale du financement humanitaire. En 2023, 7,8 milliards de dollars ont été alloués à travers la CVA, une légère baisse par rapport au pic de 8,4 milliards de dollars en 2022.

Cela est dû en partie à l’endroit où la programmation de la CVA humanitaire est possible. Des recherches antérieures ont montré que le contexte détermine où et dans quelle mesure la CVA peut être mise en œuvre. Par exemple, l’utilisation à grande échelle d’argent liquide dans la réponse de l’Ukraine continue à contribuer à l’augmentation des volumes globaux de CVA – malgré les signes que les volumes en Ukraine pourraient avoir diminué en 2023. La CVA n’est pas appliquée uniformément dans tous les contextes humanitaires.

En utilisant le FTS d’UN OCHA, le financement de la CVA pourrait être identifié pour environ 4 milliards de dollars de flux financiers en 2023. Cela représente 41% des volumes mondiaux de CVA humanitaires. Dans cet ensemble de données, quatre contextes représentaient 53% des CVA en 2023 : L’Ukraine, la Turquie, la Syrie et le Bangladesh. Ces quatre contextes ne représentent que 24% de l’ensemble de l’aide humanitaire. Cela suggère que, par rapport à l’ensemble du secteur humanitaire, l’utilisation de l’argent liquide est encore plus concentrée dans un plus petit nombre de réponses humanitaires que l’ensemble de l’aide humanitaire internationale. Cela confirme également l’argument selon lequel la croissance de la CVA humanitaire dépend de l’importance du rôle joué par cette modalité de distribution dans les réponses aux crises qui attirent une grande partie des financements.

Malgré cette baisse, la CVA continue d’être considérée comme une méthode efficace et digne pour délivrer de l’aide. Toutefois, le rapport insiste sur la nécessité de mieux intégrer la CVA avec les acteurs locaux pour s’assurer que ces programmes répondent réellement aux besoins des populations affectées. Sans investissements et coordination accrus, la CVA risque de devenir une opportunité manquée pour favoriser des réponses plus efficaces et localisées. La CVA n’est pas appliquée uniformément dans tous les contextes humanitaires. Certains contextes se prêtent mieux à l’utilisation de la CVA comme modalité de distribution, en particulier lorsque les marchés fonctionnent bien, que les bénéficiaires peuvent être facilement identifiés et enregistrés et que des systèmes de paiement bien établis sont en place. Dans d’autres contextes, l’absence de ces conditions peut rendre le CVA plus difficile, tout comme les politiques gouvernementales nationales, les risques de protection et l’appétence des donateurs pour le risque.

Action anticipative et mécanismes de financement pré-arrangés :

Le rapport explore également le concept d’action anticipative, qui désigne les mécanismes de financement pré-arrangés conçus pour répondre aux crises prévisibles, comme les sécheresses ou les inondations. Des recherches ont montré que l’action anticipative peut sauver des vies, protéger les moyens de subsistance et réduire les coûts à long terme des réponses humanitaires. En 2023, le financement des cadres d’action anticipative a augmenté mais représentait toujours moins de 1 % de l’ensemble de l’assistance humanitaire internationale.

Le rapport plaide pour un investissement accru dans ces cadres d’action anticipative, qui permettent aux acteurs humanitaires de réagir plus rapidement et efficacement lorsque des catastrophes surviennent. Cependant, il note également que des défis subsistent pour faire évoluer ces cadres et garantir que les acteurs locaux soient pleinement impliqués dans leur mise en œuvre.

Recommandations et conclusion :

Pour relever les défis décrits dans le rapport, il faut en premier lieu, augmenter les financements pluriannuels et flexibles pour répondre aux besoins des crises prolongées, réduire la dépendance aux interventions à court terme et créer des solutions plus durables. Le rapport appelle donc les donateurs à s’engager à fournir au moins 30 % de leurs financements sous forme de financement pluriannuel, conformément aux recommandations du Grand Bargain.

Deuxièmement, le rapport appelle à améliorer la transparence et la responsabilisation puisque le manque de données claires sur les flux de financement dans le système humanitaire, en particulier à destination des acteurs locaux, entrave les efforts de suivi des progrès. Le rapport recommande donc que tous les donateurs et intermédiaires améliorent leurs pratiques de reporting pour garantir que les financements soient traçables et que les acteurs locaux reçoivent le soutien nécessaire.

Troisièmement, le rapport appelle à étendre l’action anticipative en consacrant des investissements supplémentaires dans ces cadres.

Enfin, le rapport met en avant la nécessité de réformer plus largement le système humanitaire, notamment en réduisant la dépendance aux intermédiaires internationaux et en garantissant que davantage de financements parviennent aux acteurs locaux, qui sont en première ligne des réponses aux crises.

Synthèse rédigée par Ahmed Elbanna

Retrouvez ici l’accès au PDF du rapport complet de Development Initiatives.

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