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Avant le basculement, construire la résilience

Mohamed Tounba, général de division et ministre de l’Intérieur depuis le coup d’Etat de la junte du Conseil national pour la défense de la patrie (CNDP) qui a renversé le 8 février 2023 le président élu Mohamed Bazoum au Niger

Lecture légère d’été, j’ai acheté à la gare l’autre jour « D’or et de jungle », de Jean-Christophe Ruffin. Le livre raconte la préparation et la mise en place d’un coup d’état à Brunei, un riche sultanat d’Asie du Sud-Est.  Derrière l’intrigue, le livre offre également une réflexion sur la déstabilisation des sociétés et la résilience des États.

Car le coup d’État imaginé par Ruffin ne repose pas d’abord sur une action militaire directe ou sur la prise brutale des institutions. Cette phase existe mais n’est que l’étape ultime du processus. Comme souvent, l’essentiel du travail consiste à préparer le terrain. Il s’agit de rendre une société disponible au basculement, d’affaiblir ses défenses politiques et sociétales, de polariser les relations, de brouiller les repères et saper la confiance, et créer ainsi les conditions dans lesquelles une succession d’événements apparemment séparés rend inéluctable le changement de régime. Tout événement ne survient que parce que son environnement le permet.

Appliqué à un coup d’État, cet enchaînement poursuit un objectif politique précis. Avant de renverser un pouvoir, il faut ébranler le système dans lequel il opère. Mais cette dévitalisation des fondements de la société, de l’économie, des institutions peut aussi advenir sans plan d’ensemble, presque à notre insu.

 

C’est le niveau de résilience qui définit la crise

C’est précisément ce qui rend la résilience si importante. La résilience n’est pas un état permanent mais une propriété évolutive des systèmes politiques, économiques et sociétaux. Un État peut paraître solide tout en perdant progressivement les capacités qui lui permettent de résister à une combinaison ou une succession de chocs.  Or les crises contemporaines ne sont pas issues de chocs ponctuels suivis d’un retour à la normale. Les chocs sanitaires, sécuritaires, économiques ou climatiques s’entremêlent dans leurs effets. Ils forment des systèmes de crises dans lesquels chaque choc modifie les conditions dans lesquelles surviendra le suivant.

La pandémie de Covid par exemple a transformé structurellement les chaines logistiques mondiales, accru l’endettement de nombreux pays, profondément altéré la confiance entre les citoyens et les gouvernements. Aucune de ces évolutions n’avait retrouvé un état antérieur avant que l’impact de la guerre en Ukraine, puis la crise énergétique actuelle en accentuent encore l’intensité.

Ce qui distingue un incident d’une crise n’est donc pas seulement l’intensité du choc. C’est aussi la capacité des États et des sociétés à l’absorber, à contenir les tensions et maintenir un minimum de confiance collective et de régulation. À exposition comparable aux incendies de forêt, par exemple, les pays disposant de services de secours, de moyens aériens et de systèmes d’alerte sont mieux armés pour intervenir tôt, on l’a vu cet été. Mais leur résilience dépend aussi d’autres facteurs : la confiance accordée à l’information publique, le respect des consignes d’évacuation, la robustesse des réseaux énergétiques, la continuité des services essentiels et de la solidité des mécanismes d’assurance en sont des exemples.

©SDIS77 Franck Desprez – Cette vue aérienne montre l’intensité du feu de la forêt de Fontainebleau. Des flammes apparaissent à plusieurs endroits sur la canopée, tandis qu’un dense panache de fumée grise et orangée recouvre une grande partie du ciel. L’image illustre la rapidité avec laquelle un incendie peut se développer et l’ampleur des moyens nécessaires à sa surveillance et à sa maîtrise.

 

Les vulnérabilités comme accélérateurs de crises

Toutes les sociétés connaissent des tensions, des conflits politiques, des inégalités ou des institutions plus ou moins robustes. Ces tensions sont normales mais deviennent dangereuses lorsqu’elles deviennent des mécanismes de propagation de crise.

Cette propagation peut être intentionnelle, lorsque les vulnérabilités d’une société sont repérées et amplifiées.  Les réseaux criminels exploitent depuis longtemps les défaillances des États pour s’implanter et prospérer.  Les campagnes de désinformation sont redoutablement efficaces pour créer ou attiser des sentiments antifrançais au Sahel, antieuropéen avant le brexit, ou anti-n’importe quoi.

Mais la crise peut également se propager sans intention malveillante, par l’affaiblissement progressif des systèmes de résilience. Le sous-investissement dans la justice, l’éducation, l’information, l’espace civique ou dans un environnement prévisible érode la confiance entre les citoyens et les institutions et réduit la capacité collective  de répondre aux petites perturbations qui caractérisent la vie normale d’une société.

« Lorsqu’une petite perturbation se produit dans un environnement, dans un système donné, et qu’il n’existe pas de capacité pour la réguler — alors qu’une petite action aurait permis de le faire —, cette perturbation demeure sans réponse. En l’absence de capacité ou de volonté d’agir, la première perturbation en rencontre une autre, toute aussi petite, qui ne trouve pas plus de réponse. Et les petites perturbations s’accumulent, jusqu’à ce que le système perde sa capacité de se réguler. C’est alors que survient la catastrophe ».  Que cette analyse provienne d’un discours d’Hugo Chavez au Venezuela en 1999 montre ironiquement et rétrospectivement à quel point elle reste pertinente.

© Wikimedia Commons – Immeubles fissurés par le tremblement de terre du 8 février 2023 en Turquie d’une magnitude de 7,8.

 

Repenser la coopération pour renforcer la résilience

Cette lecture de la propagation des crises a des implications directes pour la coopération internationale. Si la fragilité résulte en partie de l’incapacité d’un système à absorber des chocs, la coopération au développement ne peut pas se contenter de financer des projets. Elle doit contribuer à créer et à restaurer des réserves, des marges de manœuvre et des mécanismes d’amortissement qui empêchent qu’un choc initial se transforme en crise systémique pour ceux qui sont le moins capables de l’absorber.

La coopération au développement ne doit donc pas être évaluée uniquement à la mesure des résultats sectoriels qu’elle permet, mais aussi à sa capacité à renforcer les fonctions essentielles. Or les capacités de résilience restent souvent invisibles tant qu’elles ne sont pas mobilisées. Une réserve financière non utilisée, des stocks stratégiques, ou même un mécanisme de médiation locale peuvent paraître coûteux en temps normal, d’où leur sous-investissement. Leur valeur réelle n’apparaît qu’au moment où ils évitent une rupture de système.

© Wikimedia Commons – Femme transportant une cruche d’eau et marchant sur un sol désséché

Imaginons une forte hausse des prix mondiaux du blé. Dans un pays très dépendant des importations qui a peu de réserve de change, et une marge de manœuvre budgétaire limitée, cette hausse des couts ne peut que se répercuter directement sur les consommateurs. Une action humanitaire extérieure peut répondre partiellement aux besoins des populations les plus vulnérables, mais la hausse des prix va sûrement nourrir une contestation sociale. Cette contestation peut être présentée comme la preuve de l’illégitimité du gouvernement. Une campagne de désinformation peut même amplifier le sentiment que les autorités mentent ou dissimulent la réalité. Une réponse violente des forces de sécurité va confirmer le récit d’un régime répressif. Les investisseurs étrangers se retirent, ou la coopération internationale ralentit. Les recettes publiques diminuent d’autant et l’État dispose de moins en moins de moyens pour stabiliser la situation ou investir dans des projets d’avenir.

Ce qui était initialement un problème économique issu d’un choc extérieur devient rapidement une crise politique, puis potentiellement une crise de sécurité. Les dimensions économique, politique, sociétale, humaine, environnementale et sécuritaire ne fonctionnent pas indépendamment les unes des autres. Elles se renforcent mutuellement dans un cercle vertueux ou vicieux.

La résilience ne consiste pas à empêcher tous les chocs. Aucun pays ne peut éliminer l’exposition aux crises, surtout lorsqu’elles sont globales. La résilience consiste à éviter qu’un choc ne détruise la capacité du système à fonctionner en créant des amortisseurs, ou « buffers » en anglais. Les amortisseurs ralentissent la propagation des défaillances. Ils donnent du temps aux autorités, offrent des alternatives aux populations et préservent la possibilité d’une décision politique. Faut-il prendre des mesures de réduction de notre consommation d’énergie au prix de notre croissance économique, ou vaut-il mieux maintenir l’activité économique et subventionnant l’accès à l’énergie des ménages ou les entreprises ? Si oui, avec quelles ressources ? Davantage de dettes ou davantage d’impôts ?  Ce sont les choix difficiles à faire ces temps-ci par tous les pays fortement dépendants des importations d’énergie.

© Ministère des armées – Lanceurs de roquettes à la base militaire Obuz-Lesnovsky en Biélorussie alliée de la Russie (2021)

Cette conception de la résilience est universelle. Elle évite de diviser le monde entre des pays fragiles qui auraient besoin d’aide et des pays solides qui détiendraient des solutions. Toutes les sociétés sont confrontées à la nécessité de maintenir leur cohésion, de protéger leurs fonctions essentielles et de renouveler leurs capacités d’adaptation. C’est pourquoi le concept de résilience ne doit pas être réduit à la préparation aux catastrophes. Elle est fondamentalement politique. Une société résiliente est une société qui peut traverser une crise sans perdre ses mécanismes de décision, ses principes de légitimité et sa capacité à organiser son avenir.

Cyprien Fabre.

 

Cyprien Fabre est le chef de l’unité « crises et fragilités » à l’OCDE. Après plusieurs années de missions humanitaires avec Solidarités, il rejoint ECHO, le département humanitaire de la Commission Européenne en 2003, et occupe plusieurs postes dans des contextes de crises. Il rejoint l’OECD en 2016 pour analyser l’engagement des membres du DAC dans les pays fragiles ou en crise. Il a également écrit une série de guides “policy into action” puis ”Lives in crises” afin d’aider à traduire les engagements politiques et financiers des bailleurs en programmation efficace dans les crises. Il est diplômé de la faculté de Droit d’Aix-Marseille.

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Comment cassent les vases

Allemands de l’est et de l’ouest devant la Porte de Brandebourg lors de la chute du mur de Berlin en 1989

Nous sommes tous ici familiers avec l’ampleur des transformations en cours, inutile de les recenser. Ce qui importe désormais est de comprendre ce qu’elles révèlent.

Les tensions que nous avons vu monter au cours de ces dernières années se traduisent par une normalisation de la violence à l’intérieur de nos sociétés et entre elles. La violence est sûrement l’un des mécanismes de résolution de conflit le plus ancien ; elle permet d’atteindre assez efficacement des objectifs politiques ou économiques, et désormais à peu de frais.  Les conflits prolifèrent donc. Ces conflits, même locaux, provoquent des chocs qui souvent débordent dans leurs effets des zones où ils se produisent.

Car les chocs ne font pas que perturber la bonne marche des systèmes humains. Ils en révèlent les fragilités. Ces fragilités sous-jacentes, lignes de fractures souvent invisibles ou sous-estimées sont pourtant bien là. Comme un vase qui se casse, peut-être pas au premier choc, peut-être pas au deuxième, mais un jour, un choc minuscule, peut provoquer une réaction disproportionnée et le vase se casser par là où la structure état la plus fragile. Pour les sociétés et les pays, il y a des fragilités structurelles les fameuses « root causes »  au causes profondes auxquelles on ne peut pas grand-chose, des frontières mal établies, des climats extrêmes, l’histoire et la géographie. Et puis il y des facteurs plus immédiats de fragilité ou de résilience, la gouvernance, la démographie, la gestion de ressources maigres ou abondantes, le niveau de développement, de sécurité, la cohésion sociale, etc.

© AFP – Tableau sur le réchauffement climatique fait à partir du dernier rapport du GIEC

Or les fondations traditionnelles des systèmes énergétiques, de la stabilité écologique, des structures de gouvernance, des infrastructures technologiques continuent de changer, créant une grande incertitude sur les risques à venir. Ce qui est en jeu, au fond, c’est la capacité des systèmes — économiques, politiques et sociétaux — à s’autoréguler, à absorber les chocs et à s’y adapter, car seule chose sûre qu’est que ce n’est pas fini.

Les chocs de toute nature sont interconnectés et donc plus systémiques. Un choc régional dans le Golfe Persique impacte directement le nombre de jours travaillés au Sri Lanka, ou l’accès aux soins en Somalie. Vous vous souvenez peut-être aussi de l’éruption de l’Eyjafjöll en Islande en 2010 et de son effet sur le trafic aérien dans toute l’Europe.

© UNNEWS – Graphique représentant la corrélation entre la hausse des prix du gaz et des engrais depuis le blocage du Détroit d’Ormuz

Les États et, encore plus rapidement, les compagnies privées ont commencé à s’adapter à cette ère de grande volatilité. Le secteur de l’assurance par exemple, si fondamental à la logistique globale change sa perception de ce qui est assurable et ce qui ne l’est pas, donnant naissance à des mécanismes hybrides public-privé de la gestion des risques qui deviennent des composantes importantes du système économique globalisé.

Dans de nombreux pays, les chocs répétés depuis le début du siècle ont érodé peu à peu les réserves budgétaires, énergétiques, alimentaires, les capacités institutionnelles et la cohésion sociale. C’est donc bien une crise de résilience à laquelle il nous faut tous désormais faire face. Bien sûr les pays qui partent avec des handicaps de gouvernance, de dépendance financière ou énergétiques sont les plus exposés, et ainsi la fragilité s’aggrave. Certains pays s’enferment dans des cycles où chaque crise réduit la capacité à répondre à la suivante qui arrive bientôt.

© Solidarités International – Puit dans le village de Khodai Ram, région du Golestan en Iran (2023)

L’absence d’investissement dans des mécanismes de résilience et d’absorption des chocs représente ainsi l’assurance d’une instabilité à venir, y compris dans des pays qui paraissent solide.  Les réserves de change, les dépendances aux importations d’énergie ou d’engrais font les gros titres en ce moment. La dépendance aux importations de nourriture était mise en avant au début de la guerre en Ukraine. L’inflation, le niveau de dettes étaient des éléments importants lors des crises financière ou même lors de la pandémie de Covid19. Mais les risques sociétaux sont tout aussi importants. Niveau d’éducation, accès aux soins et services sociaux, à l’énergie et à la nourriture, à l’emploi, prévalence du crime organisé, de la corruption, système informationnel et religieux, etc. Ne pas y prêter attention, c’est ignorer des fragilités par ou la crise peut arriver ou des facteurs de résilience sur lesquels capitaliser.

Dans ce contexte, le développement économique, et social est certainement une bonne chose pour augmenter ces capacités d’absorption, et l’idée que les pays les mieux lotis aident les pays qui le sont moins tient du bon sens au vu des répercussions régionales ou mondiale d’une instabilité même locale.

© Cristian Camilo Estrada – Dans un contexte de crise globale, la coopération est plus importante que jamais

Les Objectifs de Développement Durable ne sont plus vraiment le cadre de référence pour les acteurs de développement. Les jolies couleurs des 17 petits carrés numérotés ont bien pâli. Les standards internationaux non plus ne sont pas plus à l’honneur. Au Soudan comme au Liban, le Droit Humanitaire International est violé chaque jour dans plus totale impunité. Cette impunité n’est pas sans conséquence, puisqu’elle sape la crédibilité et la légitimité du système de solidarité et de coopération, comme le montre en premier lieu les baisse d’investissement dans l’APD.

Pourtant de nombreuses initiatives sont en cours pour établir de nouvelles règles du jeu de la coopération, c’est-à-dire en fait de nouvelles dynamiques de répartition du pouvoir autour du développement. Que représente l’APD, à qui et à quoi sert-elle, quel effort mesure-t-elle ?  Qui la met œuvre ?  Dans toutes les initiatives et propositions en cours, personne ne propose sérieusement l’arrêt pur et simple de la coopération, même dans sa forme plus réduite. Simplement elle doivent s’adapter à un cadre international plus rugueux.

Pour les membres du CAD, l’étendue du déficit de capacité de défense est telle que sa restauration est une priorité politique et budgétaire qui ne laisse plus aucun espace au développement, En Europe bien sûr mais pas uniquement. La région asiatique s’arme tout aussi vite.  Pourtant, comme le remarquait récemment au Grand Continent  le chef d’état-major de l’armée de Terre, le général Schill, les frontières entre civil et militaire sont devenue si floue qu’il devient difficile de distinguer la guerre de la paix, avec des contours d’affrontements qui brouillent au point que la paix elle-même deviendrait la continuation de la guerre par d’autres moyens. Ainsi, que ce soit par l’influence et l’information, mais aussi la projection de valeurs, et des termes du commerce, la coopération au développement ne peut plus être traitée comme un domaine de politique publique préservée des tumultes du monde.

© Markus Rauchenberger – Camion équipé d’un canon Caesar conduit par des soldats français lors d’un exercice de l’OTAN en 2018 (Dynamic Front)

Comprendre la nature politique de la coopération internationale ne signifie pas qu’elle doit renier ses valeurs fondamentales que sont la démocratie, l’État de droit, la paix, les droits de l’homme, l’égalité hommes -femmes, la liberté. Au contraire, ces valeurs sont notre marque constitutive, et elles ne doivent pas être reniées contre un sac de terre rares ou juste par paresse intellectuelle.  Il s’agit d’ancrer et d’aiguiser ces principes dans un environnement plus complexe et compétitif et utiliser leur valeur pour construire cette résistance aux chocs à venir.

Cyprien Fabre.

Cyprien Fabre est le chef de l’unité « crises et fragilités » à l’OCDE. Après plusieurs années de missions humanitaires avec Solidarités, il rejoint ECHO, le département humanitaire de la Commission Européenne en 2003, et occupe plusieurs postes dans des contextes de crises. Il rejoint l’OECD en 2016 pour analyser l’engagement des membres du DAC dans les pays fragiles ou en crise. Il a également écrit une série de guides “policy into action” puis ”Lives in crises” afin d’aider à traduire les engagements politiques et financiers des bailleurs en programmation efficace dans les crises. Il est diplômé de la faculté de Droit d’Aix-Marseille.

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