Sortir de l’inefficacité collective en mars 2023 ?

Alors qu’une « rare » conférence sur l’eau est prévue en mars 2023 aux Nations unies, Gérard Payen exhorte la communauté internationale à sortir de l’inertie pour faire de ce rendez-vous un évènement historique à la fois porteur de décisions politiques fortes et d’un agenda annuel afin d’atteindre l’Objectif 6 des ODD 2030 pour un accès universel à l’eau, l’assainissement et l’hygiène.

Nous remercions Solidarités International pour son accord de publication de cet article de Gérard Payen à paraître dans son Baromètre 2021 de l’eau, l’assainissement et de l’hygiène que nous publierons dans Défis Humanitaires à sa sortie.

Bassins de décantation de l’eau et participation communautaire pour creuser des tranchés à Béni en RDC  ©Solidarités International 2005

Les gouvernements discutent d’eau douce dans des événements internationaux en si grand nombre que leurs travaux sont aujourd’hui fragmentés, organisés en événements disparates, sans fil conducteur et peu coordonnés. Eux-mêmes, ainsi que la plupart des acteurs de la communauté internationale, ont du mal à s’y retrouver. ONU-Eau assure tant bien que mal une coordination technique mais la coordination au niveau politique des différentes actions liées à l’eau reste à inventer. Ces nombreux événements sont néanmoins utiles pour faire évoluer les connaissances et préparer des décisions futures. Par exemple, les Forums mondiaux de Mexico (2006) et d’Istanbul (2009) ont préparé la reconnaissance du droit de l’homme à l’eau potable en 2010, celui de Marseille (2012) et le Sommet de Budapest de 2013 ont contribué à l’adoption en 2015 d’un Objectif de Développement Durable (ODD) dédié à l’eau.

En mars 2023, une Conférence internationale sur l’Eau se tiendra sous l’égide des Nations unies. Elle rassemblera tous les gouvernements sous la co-présidence du Tadjikistan et des Pays-Bas. Ce sera un événement majeur car seules les réunions ONU peuvent donner lieu au niveau mondial à des décisions politiques considérées comme engageantes par les États et faisant l’objet de suivis opérationnels dans le temps. Les nombreuses réunions intergouvernementales organisées par des États en marge de l’ONU peuvent aboutir à des conclusions utiles mais celles-ci restent habituellement sans lendemain car sans mécanisme institutionnel de suivi. Aux Nations unies, la plupart des réunions dédiées à des sujets Eau sont organisées par des agences ONU ou des secrétariats de traités internationaux spécialisés dans un domaine particulier concernant une partie seulement des enjeux de l’eau. Une conférence internationale qui traite de l’ensemble des enjeux de l’eau douce (eaux de toutes sortes et assainissement) est ainsi un événement rarissime à l’ONU. Alors que les enjeux de l’eau sont croissants, interagissent chaque année davantage et sous-tendent une grande partie des ODD, cette conférence de 2023 sera donc une des très rares occasions de prendre au niveau mondial des décisions collectives utiles pour une meilleure gestion des enjeux de l’eau.

Assemblée Générale des Nations Unies, Septembre 2020

La vision cohérente des ODD

En 2015, une révolution a eu lieu. L’adoption des ODD a conduit pour la première fois les gouvernements à considérer tous les grands enjeux de l’Eau dans un programme mondial. Jusque-là, seuls l’eau potable et l’accès aux toilettes faisaient l’objet d’objectifs communs. En 2015, cette vision très partielle a été complétée par des objectifs sur la gestion des ressources en eau, celle des pollutions et des eaux usées, les écosystèmes hydriques, les inondations, la participation des citoyens, l’eau dans les écoles, l’adaptation aux changements climatiques, le fonctionnement des villes, etc. Bref, une vision complète des enjeux de l’eau est apparue. Vingt cibles ODD sont directement liées à l’Eau. Formidable ! Hélas, depuis 2015, cela n’a pas changé grand-chose au niveau intergouvernemental. Comme si les errements antérieurs avaient repris leurs droits. En 2018, lors du Forum politique ONU de haut niveau sur le développement durable (HLPF), les gouvernements ont parlé d’eau pendant trois heures mais n’ont rien décidé de nouveau. Pire, en octobre 2019 lors de leur premier Sommet ODD, ils se sont gargarisés de leurs progrès en matière d’accès à l’eau potable en flagrante contradiction avec les statistiques mondiales qui laissent entrevoir que l’accès universel à l’eau potable ciblé pour 2030 ne sera pas atteint avant le 23e siècle au rythme des politiques actuelles. Depuis 2015, il n’y a pas eu de travaux intergouvernementaux visant à reconnaître et à corriger les insuffisances vers l’atteinte des cibles ODD liées à l’eau. Ce manque d’activité sur l’ensemble des aspects de l’eau résulte de l’absence de forum politique ONU dédié à l’eau. Contrairement à la plupart des grandes thématiques des ODD qui ont chacune une plateforme intergouvernementale dédiée se réunissant régulièrement au niveau politique, l’Eau n’a pas cette chance et reste déshéritée politiquement. Le besoin de cohérence et d’efficacité collective est criant mais très peu discuté tant sont nombreux les acteurs institutionnels, pays ou agences ONU, qui voient plus d’intérêts au statu quo.

Château d’eau à Koniba, Mali ©Solidarites International 2019

Une réunion politique ONU sur l’Eau est un événement rare, bien trop rare

Certains disent que la Conférence internationale de 2023 sera la première depuis celle de Mar-del-Plata en 1977. C’est faire peu de cas de la réunion de 2005 de la Commission du Développement Durable de l’ONU qui a réuni tous les gouvernements pendant deux semaines et a conduit à une résolution ONU de neuf pages sur la gestion intégrée des ressources en eau, la préservation des écosystèmes, l’eau potable et l’assainissement, y compris le traitement et la réutilisation des eaux usées. Ceci étant, depuis 2005, les seules résolutions significatives ONU sur l’Eau ont été l’instauration de l’Année internationale de l’assainissement (2008), la reconnaissance en 2010 du Droit de l’homme à l’accès à l’eau potable et à l’assainissement et l’adoption en 2015 des ODD.

La Conférence ONU de 2023 sera ainsi l’un des très rares événements permettant des décisions sur l’ensemble des enjeux de l’Eau. Ce sera l’occasion de donner plus d’efficacité aux travaux intergouvernementaux sur l’Eau en décidant d’organiser chaque année, comme cela se fait pour les autres grandes thématiques des ODD, une réunion intergouvernementale ONU sur l’ensemble des cibles ODD liées à l’Eau. Cela permettrait à la fois d’assurer une cohérence politique aux nombreux travaux éparpillés actuellement et de s’organiser pour atteindre l’ODD 6 et tous les objectifs mondiaux liés à l’Eau. Une telle décision ne pourra être prise en 2023 que si les esprits s’y préparent activement et l’anticipent suffisamment. C’est l’un des principaux enjeux du 9ème Forum Mondial de l’Eau qui aura lieu à Dakar en 2022.

Kick-off meeting préparatoire au 9ème Forum Mondial de l’eau, printemps 2019 ©WorldWaterForum

La Conférence de 2023 décidera-t-elle de réunions politiques régulières des Nations unies sur l’ensemble des cibles ODD liées à l’Eau ? Si oui, cette conférence sera quasi-historique. Si cette occasion est manquée, la communauté internationale de l’eau ne pourra que se blâmer elle-même de la continuation de sa faible efficacité collective, du déficit d’attention politique portée à l’Eau et de la lenteur des progrès vers les cibles ODD liées à l’Eau.

Gérard Payen


Qui est Gérard Payen ?

Gérard Payen travaille depuis plus de 35 ans à la résolution de problèmes liés à l’eau dans tous les pays. Conseiller pour l’Eau du Secrétaire Général des Nations Unies (membre de UNSGAB) de 2004 à 2015, il a contribué à la reconnaissance des Droits de l’Homme à l’eau potable et à l’assainissement ainsi qu’à l’adoption des nombreux objectifs mondiaux de Développement Durable liés à l’eau. Il est aujourd’hui administrateur de 3 grandes associations françaises dédiées à l’Eau et continue à travailler à la mobilisation de la communauté internationale pour une meilleure gestion des problèmes liés à l’eau, ce qui passe par des politiques publiques plus ambitieuses. Simultanément depuis 2009, il conseille les agences des Nations Unies qui produisent les statistiques mondiales relatives à l’Eau. Impressionné par le nombre d’idées fausses sur la nature des problèmes liés à l’eau, idées qui gênent les pouvoirs publics dans leurs prises des décisions, il a publié en 2013 un livre pour démonter ces idées reçues.

Eau potable : accélérer les politiques publiques pour respecter les Droits de l’Homme et les objectifs mondiaux.

©Solidarités Intenational, Tchad.

Les DHEA ne doivent pas être laissés aux juristes spécialistes des Droits de l’Homme.

Dans la communauté internationale, le « monde de l’Eau » et le « monde des Droits de l’homme » sont deux familles qui s’ignorent largement, des « silos ». J’en veux pour preuve l’excellente résolution adoptée en décembre dernier par l’Assemblée générale des Nations Unies (AGNU) sur les Droits de l’Homme à l’eau potable et à l’assainissement (DHEA). Elle a manifestement été préparée par des spécialistes des droits de l’homme mais sans dialogue réel avec le monde de l’eau, ce qui lui enlève beaucoup de pertinence. Il ne faut pas recommencer car cela peut même devenir contre-productif pour les ayants-droits.

La raison fondamentale de ce besoin de rapprochement des deux mondes est que les DHEA sont différents des droits politiques et religieux. Ce ne sont pas des droits de faire mais des droits à bénéficier de quelque chose. Le droit individuel est indissociable d’une contrepartie, qui est l’obligation pour les pouvoirs publics d’assurer progressivement la satisfaction du Droit pour toute la population. Cette contrepartie n’est pas directement du domaine des spécialistes des Droits de l’Homme, elle est de celui du monde de la gestion de l’eau, à savoir les pouvoirs publics et les professionnels de l’eau. En effet, dans la plupart des cas, la satisfaction du droit individuel passe par une action et une organisation collective. Si vous habitez en ville, vous ne pouvez pas creuser vous-même un puits pour trouver de l’eau. L’enjeu actuel est la « mise en œuvre du droit » qui est donc principalement un enjeu de politique publique.

Il y a d’autres raisons de faire dialoguer les deux mondes :

  • le droit international définit assez précisément le droit à l’eau mais pas suffisamment pour caractériser toutes les situations concrètes. Au niveau national, des règles complémentaires plus précises sont indispensables pour la mise en œuvre de la plupart des dimensions (critères et principes) des DHEA. C’est ce que fait la réglementation française.
  • Enfin, je rappelle que les DHEA ne sont pas la propriété des juristes spécialistes des Droits de l’Homme. Sans l’intervention de certains acteurs du monde de l’eau en 2010, je pense en particulier aux entreprises, certains pays auraient probablement bloqué leur adoption.

Au Partenariat Français pour l’Eau (PFE), de nombreux membres contribuent au progrès des DHEA dans les pays qui en ont le plus besoin. Par exemple :

  • L’AFD qui mesure précisément les impacts des projets qu’elle finance.
  • Les entreprises qui contribuent à assurer les DHEA à plus de 2 fois la population française hors de France.
  • Les collectivités locales à travers leurs actions de coopération décentralisée.
  • Les ONG de développement spécialisées dans les domaines de l’eau et de l’assainissement

Tous contribuent et c’est la raison pour laquelle les DHEA sont historiquement l’un des sujets qui rassemblent les membres du PFE.

Mon plaidoyer est clair : je demande aux Etats d’associer le « monde de l’eau », et donc en particulier les Ministères en charge des services d’eau, à toutes leurs discussions sur les DHEA.

Catarina de Albuquerque avait bien compris tout cela quand elle a travaillé avec les professionnels de l’eau à la publication par l’IWA d’un manuel à l’usage des praticiens1.

Les ODD sont un formidable outil mondial de mise en œuvre des DHEA.

En 2010, les professionnels de l’eau étaient assez démunis vis-à-vis de la mise en œuvre des droits de l’homme. Les exigences de ces droits étaient formulées d’une façon assez nouvelle pour les acteurs de l’eau et ceux-ci n’avaient pas tous les outils nécessaires, que ce soit en termes de politiques publiques, de méthode de travail ou de mesure des besoins.

En 2015, les Objectifs de Développement Durable (ODD), ce grand programme mondial aussi important que l’Accord de Paris mais encore méconnu en France et dans les médias français, sont venus combler ce manque par diverses dispositions qui se renforcent mutuellement.

  • D’abord en tant que politique mondiale, la résolution onusienne d’adoption des ODD mentionne explicitement les DHEA, ce qu’elle ne fait pour aucun autre Droit de l’Homme.
  • Ensuite, cette résolution crée l’ambition d’atteindre en 2030 l’accès universel à de l’eau potable à un coût abordable ainsi que l’accès universel à l’assainissement. Ces cibles 6.1 et 6.2 sont complétées par la cible 6.b visant à améliorer la participation du public aux décisions. Ce langage est celui des critères et principes des DHEA. L’utilisation de ces qualificatifs traduit clairement la volonté d’aller vers la satisfaction des DHEA.
  • En outre, comme les outils statistiques manquaient, des travaux ont été menés pour bâtir une méthodologie statistique permettant de mesurer le plus possible les évolutions des différents critères et principes. Ceci a donné naissance à un système statistique mondial beaucoup plus fin.

Ainsi pour l’accès à l’eau, on mesure aujourd’hui des paramètres d’accessibilité, de disponibilité, de potabilité de l’eau inexistants jusqu’en 2015. Un indicateur totalement nouveau, « l’accès aux services gérés en toute sécurité » agrège toutes ces dimensions. C’est l’indicateur qui est retenu pour mesurer les progrès vers l’accès universel à l’eau. La participation du public fait l’objet d’un autre indicateur.

Pour l’assainissement, les progrès méthodologiques sont de même nature.

Ainsi, les progrès vers les cibles ODD mesurés par les nouveaux indicateurs ODD sont-ils clairement des progrès vers la satisfaction universelle des Droits de l’Homme. Les ODD sont un formidable programme politique de mise en œuvre des DHEA et mesurent effectivement les progrès réalisés.

Ceci étant, satisfaire les indicateurs ODD ne sera pas suffisant pour atteindre la mise en œuvre universelle des DHEA. En effet, certains paramètres, comme la potabilité, n’y sont suivis qu’à un niveau inférieur aux exigences du Droit. Par ailleurs, on n’a pas encore trouvé de méthodologie satisfaisante pour mesurer le nombre de personnes pour lesquelles le coût de l’eau est abordable ou non.

Il n’en reste pas moins que le programme ODD mobilise tous les gouvernements et donc indirectement tous les acteurs de l’eau. La France ne s’y est pas trompée. L’accès universel à l’eau potable et à l’assainissement est l’une des 17 ambitions quantifiées de sa Feuille de Route ODD. Cette volonté d’assurer l’accès à tous y est une formulation totalement nouvelle dans nos textes officiels.

Quelle est l’ampleur des besoins ? Allons-nous atteindre les Objectifs 2030 ?

En 2012, j’avais expliqué dans un livre2 que le nombre de personnes utilisant de l’eau probablement contaminée devait approcher 2 milliards et que le nombre de celles dont le droit de l’homme à l’eau potable n’était pas satisfait devait dépasser 3 milliards. Avec notre nouvel arsenal statistique, nous avons une bien meilleure appréciation des besoins, critère par critère. Ma première estimation a été confirmée. La statistique la plus récente estime à 2,2 milliards fin 2017 le nombre de personnes utilisant de l’eau probablement contaminée et à 2,3 milliards celui des personnes n’ayant pas encore accès à l’eau potable selon la définition de l’indicateur agrégé ODD (accès à l’eau potable gérée en toute sécurité).

Comme cet indicateur n’inclut pas toutes les dimensions du Droit de l’Homme à l’eau potable, je persiste à penser que plus de 3 milliards de personnes, soit plus de 4 êtres humains sur 10, attendent que leurs droits soient satisfaits par les pouvoirs publics.

©Solidarités International, Myanmar.

Pour l’assainissement, on sait aujourd’hui que 670 millions de personnes pratiquent toujours la défécation en plein air, que 1,4 milliard de personnes n’ont pas de toilettes hygiéniques respectant leur dignité (ce qui était l’indicateur des Objectifs du Millénaire) et que 4,1 milliards n’ont pas accès à un « assainissement géré en toute sécurité », c’est-à-dire ne contaminant ni les autres ni l’environnement. Ce dernier nombre est énorme. La différence entre 1,4 et 4,1 ne traduit pas vraiment une insuffisance d’accès mais surtout l’insuffisance notoire d’épuration des eaux usées dans le monde.

Va-t-on réussir ? Je l’espère mais il faudrait pour cela un sursaut majeur des politiques publiques. Nous en sommes loin. Les gouvernements n’ont pas encore pris la mesure des nouvelles statistiques ONU. Au contraire, en octobre dernier, lors du sommet mondial des ODD, ils ont adopté une résolution dans laquelle ils se sont félicités des progrès de l’accès à l’eau dans le monde tout en appelant à l’accélération des politiques publiques dans d’autres domaines. Leur myopie est ahurissante.

En effet, lorsqu’on creuse les statistiques, on découvre que

– Le progrès mondial est beaucoup trop lent : le nombre des personnes sans accès à l’eau potable au sens de l’indicateur ODD, qui est aujourd’hui de 2,2 milliards, ne s’est réduit que de 7% en 17 ans. A ce rythme, ils seront toujours plus de 2 milliards en 2030.

– Pire, en Afrique sub-saharienne, il n’y a pas de progrès mais une détérioration rapide. En 17 ans, le nombre de personnes utilisant de l’eau probablement contaminée y a bondi de 45% de 2000 à 2017. Elles constituent aujourd’hui 2/3 de la population.

 

Pour l’assainissement, les tendances sont contrastées. Ce qu’on appelait jusqu’en 2015 l’assainissement de base ou assainissement ‘amélioré’, c’est-à-dire l’accès à des toilettes hygiéniques respectant la dignité des personnes, s’est fortement amélioré depuis l’an 2000. La poursuite des efforts à un rythme légèrement plus soutenu semblerait pouvoir approcher l’accès universel vers 2030. Mais pour l’accès à un assainissement respectueux de la santé des voisins et de l’environnement, les progrès sont beaucoup trop lents : l’indicateur ODD du nombre de personnes n’ayant pas accès à des services « gérés en toute sécurité » n’a progressé que de 6% en 17 ans.

Toutes ces statistiques sont accessibles sur la base de données publique de l’OMS et de l’UNICEF.

Pourtant, les agences ONU ne les montrent pas et ne les commentent pas3. Personne ne les regarde. Au contraire, les gouvernements regardent ailleurs. Ils se targuent de leurs soi-disant progrès pour l’accès à l’eau tout en laissant les débats sur les DHEA aux mains des juristes spécialistes des Droits de l’homme.

Le ‘Monde de l’Eau’ a besoin de se réveiller. Des milliards d’ayant-droits attendent. Pour l’eau potable et l’épuration des eaux usées, il y a urgence à organiser un sursaut politique, une très forte accélération des politiques publiques. La « décennie de l’action » ne doit pas les oublier.

Gérard Payen.

1 « Manuel des Droits de l’Homme à l’Eau Potable et à l’Assainissement à l’intention des Praticiens », Bos and al, IWA, 2016

2 « Les besoins en eau potable dans le monde sont sous-estimés : des milliards de personnes sont concernées », G. Payen dans “Le droit à l’eau potable et à l’assainissement en Europe », sous la direction de H. Smets, Editions Johanet, Paris, 2012.

3Plus précisément, le rapport 2019 du Joint Monitoring Programme de l’OMS et de l’UNICEF n’a publié que les valeurs entourées d’un cercle sur le graphe ci-dessus sans indiquer ni les besoins relatifs aux indicateurs ODD ni leurs évolutions et en ne présentant que des évolutions 2000-2017 politiquement positives. Le communiqué de presse correspondant a publié en outre la valeur imprimée en italique.


Pour plus d’informations, consultez la Stratégie internationale de la France pour l’eau et la France et l’article de Sandra Métayer de la Coalition Eau sur le sujet, également disponible dans le Baromètre de l’eau 2020 de Solidarités International.

Gérard Payen, acteur global de l’eau

Gérard Payen travaille depuis plus de 35 ans à la résolution de problèmes liés à l’eau dans tous les pays. Conseiller pour l’Eau du Secrétaire Général des Nations Unies (membre de UNSGAB) de 2004 à 2015, il a contribué à la reconnaissance des Droits de l’Homme à l’eau potable et à l’assainissement ainsi qu’à l’adoption des nombreux objectifs mondiaux de Développement Durable liés à l’eau. Il est aujourd’hui administrateur de 3 grandes associations françaises dédiées à l’Eau et continue à travailler à la mobilisation de la communauté internationale pour une meilleure gestion des problèmes liés à l’eau, ce qui passe par des politiques publiques plus ambitieuses. Simultanément depuis 2009, il conseille les agences des Nations Unies qui produisent les statistiques mondiales relatives à l’Eau. Impressionné par le nombre d’idées fausses sur la nature des problèmes liés à l’eau, idées qui gênent les pouvoirs publics dans leurs prises des décisions, il a publié en 2013 un livre pour démonter ces idées reçues.