Eric Chevallier – Directeur du Centre de Crise et de Soutien, MEAE – a une longue expérience des crises et de l’action humanitaire. A l’issue de la récente Conférence Nationale Humanitaire à Paris et au moment où l’organisation et les moyens du CDCS augmentent, nous lui avons posé une série de questions pour les lecteurs de Défis Humanitaires. Nous le remercions pour cet entretien exclusif.
Alain Boinet : La 5ème Conférence Nationale Humanitaire (CNH) s’est tenue le 17 décembre dernier depuis Paris en vidéo conférence. Quel bilan en fais-tu, sur le plan de l’organisation et de la participation ainsi que sur les 4 tables-rondes sur : l’impact des mesures anti-terroristes sur l’aide humanitaire, le DIH et l’accès de l’aide, le triple nexus humanitaire-développement-paix et le climat ?
Eric Chevallier :
J’en tire un bilan objectivement positif, pour plusieurs raisons. Premièrement, cette CNH a été maintenue malgré la pandémie. Bien sûr, le format ajusté en termes de participation physique a pu générer des frustrations, ce qui doit être entendu, mais cela ne doit pas invalider le succès de cet évènement.
Deuxièmement, elle est le fruit d’une dynamique partenariale, d’une co-construction entre l’Etat et les actrices et acteurs humanitaires qui a été remarquable. Cette approche, et c’est très important, a réellement fonctionné, parce qu’elle était conçue, dès la mise en place du comité de pilotage, de manière conjointe et paritaire. Aux travaux de ce comité de pilotage se sont ajoutés deux autres processus, eux aussi paritaires. Sur la question de l’accès bancaire d’abord, mais aussi sur la question spécifique de la protection du personnel humanitaire à la suite des évènements tragiques qui ont touché ACTED et nous tous le 9 août 2020. Ces trois dynamiques ont convergé vers la CNH.
Le troisième élément du succès de la CNH est le niveau de participation (plus de 500 personnes) et de représentation. A la demande des acteurs humanitaires, ce dernier a été relevé si l’on compare aux éditions précédentes, avec notamment la présence pour la première fois d’un Président de la République, en l’occurrence le Président Macron, qui a tenu à maintenir sa participation malgré la situation (Emmanuel Macron a été testé positif à la Covid-19 le jour même, ndlr), bien sûr du Ministre Jean-Yves Le Drian, mais aussi de plusieurs Prix Nobel de la Paix, du Commissaire européen en charge de la gestion des crises, Janez Lenarčič, du secrétaire général adjoint des Nations unies en charge des affaires humanitaires, Marc Lowcock, ou encore du président du CICR, Peter Maurer. La participation du Président de la République marque l’intérêt pour ces questions au sommet de l’État et la volonté d’implication de l’administration.
Quatrièmement, les contributions des tables rondes et des présentations en plénière ont été très riches.
Désormais, l’heure est au suivi de la CNH et à la mise en œuvre de ce qui a été décidé durant la conférence, et de ce point de vue, je suis très heureux que l’on puisse désormais compter sur un dispositif interministériel de suivi des 17 engagements du Président de la République. Cela va permettre l’implication de l’ensemble des acteurs ministériels concernés dans la mise en œuvre de ces recommandations. Les acteurs humanitaires qui resteront bien sur associés vont rester vigilants. Je le sais et je le comprends parfaitement.
A.B : Comme tu viens de le souligner, c’est la première fois qu’un Président de la République, préside et conclu la CNH depuis sa 1ère édition en 2011. C’est un signal positif pour la communauté humanitaire et une étape marquante dans un long processus dans ses relations avec les pouvoirs publics. Quels sont les principaux engagements annoncés par le Chef de l’État.
E.C :
Le Président de la République a pris 17 engagements qui peuvent être rassemblés dans 7 thématiques principales. Une première concerne les questions de développement et tient aux droits de tirage spéciaux. Vient ensuite la question des budgets consacrés à l’action d’urgence (action humanitaire et stabilisation) avec pour objectif d’atteindre les 500 millions d’euros d’ici 2022, et qui s’inscrit dans la stratégie humanitaire de la République française, consacrée par une décision du CICID (Conseil Interministériel pour la Coopération Internationale et le Développement). Par ailleurs, la prise en compte des enjeux environnementaux dans l’aide humanitaire, est une thématique qui mérite d’être développée et qui émane des acteurs humanitaires eux -mêmes. Un autre point est celui de la préservation de l’espace humanitaire, avec un certain nombre de mesures qui se déclinent au niveau national bien sûr, mais aussi européen et international, et pour lequel le Président souhaite que la France ait un rôle moteur. Une autre thématique est celle de l’accès bancaire, dont on sait que c’est un sujet majeur. Ensuite, les questions de renforcement du respect du DIH, qui va prendre des formes différentes mais complémentaires. Enfin, le dernier point est celui de la lutte contre l’impunité des attaques contre les travailleurs humanitaires.
A.B : Les acteurs humanitaires ont bien perçu les avancées et progrès contenus dans la déclaration du Président de la République. Cependant, il y aussi quelques regrets et attentes. En effet, après 3 ans de concertation avec les pouvoirs publics, il n’y a pas eu d’avancée significative sur la question des transferts bancaires rendus difficiles du fait du régime des sanctions et des mesures anti-terroristes. De même, les ONG humanitaires espéraient une exemption dans le code pénal français sur la base du Droit International Humanitaire. Il y a donc de la déception et aussi de l’inquiétude sur les conséquences que cela pourrait entrainer comme risque pour les acteurs humanitaires. Va-t-on reprendre ces dossiers pour avancer ?
E.C :
Dire que le Président de la République n’a pas répondu à ces enjeux n’est pas exact.
Lorsque l’on regarde les 17 engagements, un certain nombre concerne l’accès bancaire, en demandant à ce que dans les six mois à venir des modalités concrètes soient clarifiées. C’est ce à quoi nous travaillons, et cela fait partie du plan d’action pour lequel le Président de la République a donné des orientations. Cela reste techniquement complexe. Nous espérons que cela constituera des avancées concrètes et opérationnelles, et c’est ce que le Président de la République a demandé à la dynamique interministérielle.
Quant à l’inscription dans le code pénal, et compte tenu d’un certain nombre d’implications et de contraintes, le choix s’est porté sur une instruction du Garde des Sceaux qui va être envoyée aux Parquets dans le but de les sensibiliser à cette question spécifique.
Ce n’est peut-être pas exactement ce que souhaitaient certaines ONG mais c’est une mesure concrète importante avec des implications réelles.
AB : Le Commissaire européen à l’action humanitaire, M.Janez Lenarcic a proposé que l’ensemble des bailleurs s’alignent sur le principe de non criblage des bénéficiaires finaux de l’aide, comme le pratique d’ailleurs le CDCS mais pas l’Agence Française de Développement (AFD). Comment pourrait-on concrétiser cette proposition au niveau international ?
E.C :
Là encore, cela fait partie des 17 engagements présidentiels. Au sujet de l’aide humanitaire, le Droit International Humanitaire (DIH) permet que l’Union Européenne, mais aussi les Nations Unies et le CICR, respectent le principe de non-criblage des bénéficiaires finaux. Le Président de la République a sans aucune ambigüité et avec force indiqué que c’est la position de la France. Une zone plus complexe est celle de l’aide qui n’est pas qualifiée ou qualifiable d’humanitaire. À ce niveau le travail se poursuit.
A.B : Est-ce le contexte dans lequel cette aide est mise en œuvre qui constitue un critère discriminant entre criblage et non-criblage ?
E.C :
Je laisse le travail se poursuivre sur le sujet.
A.B : Peut-on imaginer une déclaration commune des Institutions et bailleurs concernés qui déboucherait sur une initiative permettant une amélioration de l’application du DIH ?
E.C :
Je tiens à souligner deux points. D’abord, la chance que nous avons d’avoir un Commissaire européen à la gestion des crises tel que Janez Lenarčič, dont je tiens à saluer l’engagement humanitaire, tant institutionnellement que sur le terrain. J’ai pu le constater directement lors d’une mission conjointe que nous avons menée en Éthiopie et au Soudan en décembre dernier. Rappelons que l’Union Européenne (UE) et ses pays membres sont ensemble le premier bailleur mondial de l’aide humanitaire. Ensuite, le CDCS considère essentiel que, sur le sujet de l’action humanitaire répondant à des besoins humanitaires, tous les bailleurs respectent le DIH, à savoir la non-discrimination des bénéficiaires finaux. Un sujet connexe est posé pour les acteurs du développement. C’est un point sur lequel il y a encore du travail. Mais je le rappelle, le Président de la République et le Ministre Jean-Yves Le Drian ont tous les deux rappelé qu’il ne devait pas y avoir de criblage des bénéficiaires finaux en situation de risque humanitaire.
A.B : Le Président de la République a confirmé les engagements pris sur l’augmentation de l’Aide Publique au Développement (APD) de la France à hauteur de 0.55% du RND en 2022 dont 500 millions d’euros pour l’humanitaire. Dans cette perspective, quel a été le montant du Fonds d’Urgence Humanitaire (FUH) en 2020, quel sera-t-il en 2021 et quelle sera la répartition entre aide humanitaire, stabilisation, aide alimentaire programmée et les organisations internationales (NUOI).
E.C :
À l’intérieur de cette confirmation des objectifs de l’APD, le Président de la République a confirmé les engagements de triplement de l’aide humanitaire entre 2018 et 2022 – avec un passage de 150 millions d’euros en 2018, à 500 millions d’euros en 2022. Trois lignes budgétaires principales existent pour cette aide humanitaire. Elles passent essentiellement par le FUH géré par le CDCS, et par l’Aide Alimentaire Programmée, et par le soutien aux Agences des Nations Unies au travers de deux autres directions du ministère la DGM et NUOI, avec à peu près les mêmes enveloppes. L’augmentation est très claire, et on est passé en Loi de finance initiale de 150 millions d’euros en 2018, à 287 millions en 2020, puis à 330 millions en 2021, avec pour objectif de monter à 500 millions d’euros en 2022. Pour ce qui concerne le CDCS il y a une progression vraiment importante, puisqu’en 2020 nous étions en loi de finance initiale à 80 millions d’euros, et la déclinaison pour notre enveloppe en 2021 est de 110 millions.
A.B : Lors de la CNH, Mark Lowcock, le secrétaire général adjoint des Nations-Unies aux affaires humanitaires, a souligné que 235 millions de personnes nécessitaient cette année une aide humanitaire, contre 168 millions en 2020, soit une augmentation de 40%. De son côté, David Beasley, directeur exécutif du PAM, dit craindre une « pandémie de la famine » et précise que 270 millions de personnes seront confrontées à une faim extrême en 2021. Serons-nous capables de répondre à ces besoins et quelle est la stratégie du CDCS et ses priorités ? Quels sont les pays qui te préoccupent le plus ?
E.C :
Effectivement, tout le monde est frappé par le croisement de ces deux courbes que sont d’une part l’augmentation des moyens, et d’autre part la restriction de l’espace humanitaire et de la capacité à agir des acteurs. La pandémie a considérablement aggravé le croisement de ces courbes. Il faut essayer de mobiliser davantage de moyens et d’augmenter l’efficacité et l’efficience. Cela passe par la résolution d’un certain nombre de problèmes liés à l’espace humanitaire. On revient là aux autres sujets abordés par le Président de la République, mais aussi à des sujets qui ont été au cœur de la préparation de la CNH et notamment de la table ronde sur les enseignements à tirer de la pandémie : la mutualisation des moyens et la localisation. Cela fera partie des priorités transversales de l’action du CDCS cette année. Il faut faire de la mutualisation une priorité, et le CDCS continuera de soutenir les initiatives qui vont dans ce sens, a l’image du travail réalisé par le Réseau Logistique Humanitaire – qui, en cette période bien sombre, a été un succès remarquable en matière de mutualisation des moyens logistiques par les ONG – soutenu par la France et l’Union européenne.
A.B : Le CDCS a lancé il y a un an une évaluation du FUH (Fond d’Urgence Humanitaire) dont les résultats viennent d’être rendu publics. Quel bilan en faire et quelles sont les évolutions à en attendre en matière de renforcement du CDCS, de financement pluri annuel et le FUH ne risque-t’-il de perdre ses réelles capacités de réactivité reconnues par tous les acteurs ?
E.C :
C’est une question importante. Je trouve positif que nous ayons, depuis l’automne 2018 à la faveur de ma prise de fonction comme directeur du CDCS, engagé un travail très important de renforcement de la redevabilité. C’est une condition sine qua none de l’augmentation des moyens, sans méconnaître ce que cela fait peser sur l’action des humanitaires. Nous avons à ce titre créé une unité audit et évaluation qui permet de faire un travail à la fois interne et externe. Puis nous avons voulu aller plus loin en souhaitant une évaluation externe de l’outil que représente le FUH avec un comité de pilotage présidé par Benoit Miribel, dont je tiens d’ailleurs à saluer le travail. Je pense que cela fait partie d’une transparence qui est impérative, et que cela permet d’être plus efficace et efficient. Un certain nombre de propositions ont été présentées lors d’une réunion, à distance, rassemblant une centaine de personnes, ce qui témoigne de l’intérêt de l’ensemble des acteurs pour ce sujet. Nous travaillons sur chacune de ces propositions pour voir si nous pouvons les mettre en œuvre et de quelle manière. Elles sont étudiées chacune très sérieusement.
Pour répondre à la question sur le financement pluriannuel, j’ai souligné, lors de la réunion de restitution, la nécessité de faire très attention de trouver la bonne « ligne de crête » entre des injonctions qui peuvent paraître contradictoires. En effet, l’évaluation – qui a aussi été conduite sur le terrain et interrogé de nombreux acteurs – a souligné, pour s’en féliciter, le caractère réactif, flexible et rapide de cet outil. Ce sont des critères et des qualités essentiels, consubstantiels du FUH, avec l’avantage pour les acteurs humanitaires de pouvoir ensuite aller chercher d’autres financements. Cependant, j’entends les recommandations qui demandent une programmation pluriannuelle et davantage de planification avec les autres outils dans le cadre du nexus notamment. Mais il ne faut pas que cela se fasse au détriment des qualités reconnues de ce fond d’urgence. C’est pour cela que je parle de « ligne de crête », et c’est pour cela que je dis que toutes les propositions vont être analysées sérieusement à l’aune de ces injonctions parfois contradictoires au moins en apparence.
A.B : Benoit Miribel a souligné, lors la récente restitution publique de l’évaluation du FUH, qu’à chaque fois qu’il y avait complémentarité entre la société civile et les pouvoirs publics, il y a eu de grands progrès. Ainsi, il y a 10 ans, le ministre des Affaires étrangères de l’époque, Bernard Kouchner, dont tu étais le conseiller spécial, nous avait confié à Benoit Miribel et moi-même un rapport « Analyses et propositions sur l’action humanitaire dans les situations de crise et de post-crise ». Ce rapport a contribué, en lien avec le CDCS, à des progrès majeurs pour l’action humanitaire en France, avec la création du Groupe d’Action Humanitaire, de la Conférence Nationale Humanitaire et de la Stratégie Humanitaire de la République Française (SHRF). Or, une réforme de l’APD a récemment été lancé et celle-ci inclue l’aide humanitaire. Par ailleurs, la Stratégie de la République Française arrive à échéance en 2022 et une une nouvelle phase de cette Stratégie pour la période 2O23-2027 est à anticiper. N’est-ce pas le moment de faire coïncider, si ce n’est de coordonner, cette réforme de l’APD avec l’actualisation de la stratégie humanitaire (SHRF) et de ses moyens ?
E.C :
Cette CNH s’est tenue à mi-parcours de la stratégie humanitaire française, et nous avons devant nous encore au moins 18 mois pour tirer les leçons nécessaires. Je voudrais rappeler qu’au Parlement, la discussion du projet de loi développement porté par le ministre Jean-Yves Le Drian est en cours. C’était un projet de loi très attendu, qui dans le contexte actuel n’allait pas forcément de soi, et qui désormais est inscrit à l’agenda de l’Assemblée nationale et du Sénat. Je ne souhaite pas préempter le débat parlementaire. Je crois qu’il faut aujourd’hui laisser aux parlementaires l’opportunité de se saisir de ce dossier de l’humanitaire. J’ai été frappé très positivement par la forte implication de plusieurs parlementaires très impliqués et très bons connaisseurs des enjeux dans la préparation et le déroulement de la CNH. C’est là un signal fort pour l’aide humanitaire et le développement.
A.B : Souhaites-tu compléter cet entretien en le concluant ?
E.C :
Je vais conclure par une note peut-être plus personnelle, pour dire que je suis très heureux d’avoir pris la direction du CDCS à l’automne 2018. Je trouve que nous sommes dans une période riche du point de vue de l’action humanitaire et du dialogue entre l’État et les acteurs non-gouvernementaux. Les défis sont certes plus grands, mais la possibilité de travailler de concert s’accroit, et cela dans le respect des uns et des autres. Je connais le monde humanitaire de l’intérieur, bien que ce ne soit plus ma fonction aujourd’hui, et c’est pour ça que je peux en comprendre les enjeux actuels. On peut travailler ensemble tout en respectant, naturellement, les missions, les périmètres et les identités de chacun. Nous avons fait beaucoup de progrès de ce point de vue lorsque l’on regarde les décennies précédentes, au cours desquelles régnait une forme d’incompréhension. Je crois que nous avons collectivement fait tomber nombre d’a priori et de postures qui faisaient obstacle à un véritable dialogue et à la construction d’un partenariat. Cela n’empêche pas que chacun défende son identité et ses préoccupations, de façon claire, franche et constructive. Lorsque je quitterai le CDCS, ce sera avec la satisfaction profonde d’avoir, je l’espère, contribué à densifier cette dynamique. Il reste du chemin à parcourir, mais c’est une évolution positive et crantée, qui devrait faire barrière à un retour en arrière non-souhaitable. Pour cela il faut maintenir un dialogue de confiance, là encore sincère et franc. Je suis relativement confiant sur ce sujet, car si l’on a pu faire tout cela depuis trois ans c’est parce qu’il y a une équipe formidable au sein du CDCS qui s’est professionnalisée, et qui s’est appropriée ces problématiques dans un souci du dialogue riche et constant. C’est un capital qui ne se perdra pas. Et je tiens vraiment à remercier l’équipe du CDCS singulièrement celle en charge de l’humanitaire et la stabilisation pour l’engagement, le dévouement et le travail absolument remarquable grâce auxquels nous avons pu avancer.
Qui est Eric Chevallier ?
Diplômé de l’Université de Paris V – École de médecine et de Sciences-Po Paris, Eric Chevallier a près de 30 ans d’expérience dans la diplomatie française et dans le domaine des crises et des conflits.
Il a été ambassadeur en Syrie de 2009 à 2012, puis ambassadeur pour la Syrie de 2012 à 2014 suite à la fermeture de l’ambassade, avant d’être nommé ambassadeur de France au Qatar. De 2007 à 2009, il a travaillé comme conseiller spécial auprès du Ministre des affaires étrangères. Auparavant, il a été directeur des missions internationales de l’ONG Médecins du monde. Il a également été successivement délégué adjoint et coordinateur national au ministère des affaires étrangères pour l’aide française aux pays frappés par le tsunami. Il a également occupé les postes de directeur adjoint pour le suivi des crises internationales au Secrétariat général de la défense nationale, de conseiller spécial du ministre de la santé, de conseiller spécial du Représentant Spécial du Secrétaire général des Nations unies pour la mission des Nations unies au Kosovo (MINUK), de conseiller technique du secrétaire d’État à la santé, de délégué général de l’ONG Aide médicale internationale, de membre de l’équipe de création de l’ONUSIDA ainsi que de responsable de programme au Centre international de l’enfance.
Eric Chevallier a été nommé Chevalier de la Légion d’honneur en 2012.
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L’ACTION HUMANITAIRE D’URGENCE ET LA STABILISATION EN ZONE DE CRISE Les deux missions du CDCS sont la sécurité des Français à l’étranger d’une part, et la réponse humanitaire et le soutien à la stabilisation d’autre part. La réponse humanitaire vise à répondre aux besoins vitaux des populations confrontées à des crises d’ampleur. Le soutien à la stabilisation intervient en appui à la sortie de crise dans les contextes post-conflit, pour répondre aux besoins des populations et soutenir le relèvement de l’État. FAITS MARQUANTS 2020
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