2009 – 2021 : Brève histoire de l’humanitaire des ONG et de l’Etat en France, Bilan et perspectives.
En mars 2010, nous remettions à Bernard Kouchner, ministre des Affaires étrangères et ancien ministre de la santé, le rapport « Analyses et propositions sur l’action humanitaire dans les situations de crise et post-crise ».
Certains de nos collègues humanitaires nous avaient prévenu que ce rapport risquait de rejoindre un grand nombre déjà écrit enfoui dans des placards au ministère. Du côté du Quai, certains prévenaient que ce rapport risquait d’être très critique à l’égard du ministère. Alors comment procéder pour proposer une réflexion utile et convaincante ?
Ce rapport a été réalisé bénévolement et afin d’élargir notre champ d’expérience et de compétence, de challenger et de valider analyses et propositions, nous avons mis en place un comité d’experts qui rassemblait: Anne Héry (Handicap International), Kathrin Schick (VOICE), la coordination des ONG humanitaires en Europe, Philippe Ryfman, juriste et universitaire, et de François Grunewald du Groupe URD. Nous avions rencontré plus de 120 personnes (humanitaire, diplomate, militaire, politique, institutions internationales, développement) et réalisé deux évaluations en Haïti et en République Démocratique du Congo (RDC). Notre interlocuteur au Quai d’Orsay était l’ambassadeur Régis Koetschet.
La marge de manœuvre était étroite mais nous étions convaincus que ce rapport devait remédier à l’absence de stratégie, de moyens et le peu de partenariat existant. Pour mémoire, en 2009, le budget du Fonds d’Urgence Humanitaire du ministère des Affaires étrangères était de 12,2 millions d’euros dont 4 millions pour des projets ONG ! Notre objectif était aussi de faire entendre la voix de nos collègues dirigeants des ONG humanitaires. C’est grâce à leur soutien et à leurs propositions que nous avons pu faire avancer ce rapport qui portait pour beaucoup les attentes de notre communauté humanitaire.
Dans notre Rapport, nous avons choisi 5 grands axes de recommandations avec 42 propositions dont voici les plus significatives :
- Création d’un cadre de concertation régulier entre les pouvoir publics et les ONG humanitaires.
- Augmentation du budget humanitaire de l’Etat et création en complément d’un fonds post-crise qui n’existe pas alors.
- Concevoir une stratégie humanitaire de la France dans le cadre d’une programmation pluriannuelle.
- Participation aux instances humanitaires internationales (Union Européenne, ONU) sur la base du Consensus Européen sur l’Aide Humanitaire.
A l’époque, ce Rapport proposait rien moins qu’une évolution majeure, on pourrait même dire une disruption humanitaire pour l’Etat dont la politique à ce sujet n’avait pas bougé depuis au moins 20 ans.
Ajoutons toutefois qu’à l’époque le ministère des Affaires étrangères était en restructuration avec notamment la création d’un Centre de Crise bien équipé ainsi que la Direction Générale de la Mondialisation.
L’enjeu de la concrétisation des propositions
Peu de temps après la publication du Rapport, Bernard Kouchner quitte le Quai d’Orsay où il est brièvement remplacé par Michèle Alliot Marie puis par Alain Juppé. Il nous faut alors reprendre notre bâton de pèlerin pour promouvoir le Rapport et ses 42 propositions. Réformer l’Etat n’est pas chose simple. Un diplomate nous dira alors que chaque grande réforme à laquelle il a pu participer aura demandé 20 ans !
Nous allons nous y atteler avec la conviction que cela est indispensable et que le temps est venu. Avec le soutien moral de quelques dirigeants d’ONG, avec l’appui constant du directeur du Centre de Crise de l’époque, l’ambassadeur Serge Mostura, nous avons un long entretien avec Alain Juppé, ministre des Affaires étrangères et ancien Premier ministre.
Cette rencontre sera décisive pour la suite car Alain Juppé décide alors de l’organisation d’une première Conférence Nationale Humanitaire (CNH) qui se tiendra le 16 novembre 2011. Dans la déclaration conclusive de cette Conférence, et tout est là, Alain Juppé annonce la mise en place d’un « Groupe de concertation humanitaire » réussissant pouvoirs publics et ONG humanitaires, la tenue régulière d’une Conférence Nationale Humanitaire (CNH). Enfin, il décide que la France doit se doter d’une Stratégie qui « …s’inspirerait du rapport Boinet-Miribel qui jette les bases d’une stratégie humanitaire nationale ». A partir de là, le GCH va élaborer cette première « stratégie Humanitaire de la République Française » qui sera publiée le 6 juillet 2012. C’est une immense avancée qui vient de se produire avec un véritable changement dans la prise en compte des attentes et propositions des dirigeants humanitaires. Quel changement ! Mettre tout cela en musique nous apparait comme l’étape suivante.
La réflexion qui nous vient alors comme une évidence, c’est qu’il va falloir que les ONG humanitaires s’organisent pour faire vivre ce partenariat et être force de proposition, tant il y a du chemin à faire pour donner vie à ces nouvelles structures et engager la délicate question des ressources, tant il est vrai qu’il n’y a pas de stratégie sans moyens !
L’indispensable coordination des ONG humanitaires
Ce triptyque, Groupe de Concertation Humanitaire – Stratégie Humanitaire de la République Française et Conférence Nationale Humanitaire va naturellement modifier les relations entre les ONG humanitaires et le Quai d’Orsay dont le Centre de Crise, qui est notre interlocuteur privilégié et qui dépend directement du ministre. Il faut donc s’organiser en conséquence.
Dans ce but, avec quelques dirigeants d’ONG humanitaires, nous allons alors rejoindre la Coordination d’Agen créée par Patrick Edel, qui devient la « Coordination Humanitaire et Développement » (CHD), l’un des collectifs fondateurs de Coordination Sud. Xavier Boutin (IECD) en devient co-président avec Alain Boinet qui est ensuite élu au Conseil d’Administration de Coordination Sud et qui devient référent de sa commission humanitaire. Dans le même temps, Benoit Miribel a pris l’initiative de créer le « Forum Espace Humanitaire » avec Philippe Ryfman et Jean-François Mattéi. Ce forum se réunit tous les 18 mois à la Fondation Mérieux à Annecy et permet une synergie entre les dirigeants humanitaires et stimule la concertation avec les pouvoirs publics.
Dorénavant, la CHD et Coordination Sud vont participer et contribuer tant à la dynamique qu’au contenu des débats que nous avons au sein du Groupe de Concertation Humanitaire qui se réunit chaque trimestre et qui regroupe une vingtaine de dirigeants d’ONG humanitaires en France. Les ONG membres du GCH sont ACTED, ACF, Bioforce, CARE, Chaine de l’Espoir, Croix Rouge Française, Groupe URD, GRUPC, Fondation de France, Fondation Mérieux, MDM, MSF, OXFAM, PUI, Triangle Génération Humanitaire, Secours Catholique, Secours Islamique France, Solidarités International, Secours Populaire. Un maillage est donc en cours, tant côté ONG que de la part des pouvoirs publics et des acteurs humanitaires internationaux (ONU, UE) invités à la CNH et, à l’occasion, au GCH.
Des étapes pour confirmer
L’intérêt de préciser ici, dans les grandes lignes, le déroulement et les conditions de ces changements intervenus depuis 2010 à plusieurs intérêts. D’abord, partager les conditions qui ont permis ce changement qui structurent toujours nos relations avec l’Etat 10 ans plus tard. Ensuite, en tirer des leçons et des enseignements utiles ici et ailleurs. Enfin, envisager les années à venir et les prochaines échéances humanitaires.
Entre temps, suite à l’élection de François Hollande et à la mise en place d’un nouveau gouvernement, nous avons un nouveau ministre, Laurent Fabius. Si le retour en arrière ne semble guère possible, toute la question est de savoir quel sera l’état d’esprit du ministre et si nous allons continuer à aller de l’avant et progresser.
Cela va s’avérer être le cas et nous confirmer que les changements intervenus dans les relations entre les ONG humanitaires et l’Etat dénotent un nouveau regard sur le monde humanitaire ainsi qu’une évolution notable vers des relations plus contractuelles. Et le nouveau directeur du Centre de Crise et de Soutien, Didier le Bret, portera cette vision comme son prédécesseur.
La seconde Conférence Nationale Humanitaire a lieu le 31 mars 2014 en présence du ministre, et des invités à la hauteur de l’événement recherché, avec Kristalina Georgieva, commissaire européenne en charge de l’aide humanitaire et Valérie Amos, secrétaire général adjointe des Nations-Unies aux affaires humanitaires avec des invités venant d’Haïti, du Mali et de Syrie.
Parmi les thèmes traités, celui de l’adaptation des outils de la France pour plus d’efficacité vise à mettre à niveau ses capacités alors que « Ces 10 dernières années la population ayant besoin d’aide humanitaire a doublé et les montants alloués à l’aide humanitaires ont triplé » selon Valérie Amos, tout en restant insuffisants !
Laurent Fabius confirme l’engagement du Président de la République de doubler en 5 ans la part d’Aide Publique au Développement (APD) mise en œuvre par les ONG humanitaires et de développement, soit 160 millions d’euros. On est bien loin du compte et, rétrospectivement, nous voyons à quel point nous étions en retard. D’ailleurs, sous le mandat de François Hollande, et cela avait déjà commencé à la fin de la présidence Sarkozy, nous assistons à une baisse continue de l’APD.
Mais nous pouvons nous réjouir de la création, et c’est une première, d’une Loi de Programmation pour le développement et la solidarité internationale dans laquelle nous allons notamment introduire la notion de complémentarité entre aide d’urgence, reconstruction et développement. De même avec la création du « Conseil National du Développement et de la Solidarité Internationale » (CNDSI) dont Alain Boinet sera membre et qui va permettre de faire le lien avec l’humanitaire, le CICID, le GCH et les propositions du Rapport.
Entre deux Conférences (CNH), le Groupe de Concertation se réunit chaque trimestre tant pour faire un point sur les crises humanitaires que pour traiter des relations avec les grands bailleurs financiers, inviter des dirigeants des principales institutions partenaires, réaliser la revue à mi-parcours de la Stratégie humanitaire de la France. Nous avons aussi prévu une réunion au moins annuelle avec le ministre comme cela sera le cas sur la Syrie avec Laurent Fabius ou, avec Pascal Canfin, ministre délégué au développement, que nous rencontrerons régulièrement lors de la crise en Centrafrique et qui va nous inciter à inclure le changement climatique dans l’action humanitaire.
Le Sommet Humanitaire Mondial en mai 2016 stimule le Quai d’Orsay
En 2012 les Nations-Unies ont lancé un vaste débat sur les questions humanitaires. A l’issue de celui-ci, le 9 février 2016, le Secrétaire Général de l’ONU, M. Ban Ki-Moon publie un Rapport intitulé « Une seule humanité, des responsabilités partagées » pour un 1er Sommet Humanitaire Mondial (SHM) pluriacteurs qui va se tenir les 23 et 24 mai 2016 à Istanbul. Rappelons que ce Sommet a été précédé de peu par le processus dit du « Grand Bargain » qui va se trouver intégrer avec ses 10 priorités au Sommet.
Le SMH va rassembler 173 pays dont 55 chefs d’Etat, mais aucun des cinq membres du Conseil de Sécurité, 9000 participants qui prendront 1500 engagements.
C’est très logiquement que le 23 février 2016, la 3ème Conférence Nationale Humanitaire va se concentrer sur la préparation, la participation et les engagements pour Le sommet. A n’en pas douter le SMH va stimuler la dynamique engagée avec le Rapport et mettre à nouveau en évidence les limites des financements humanitaire de la France.
C’est le journal Le Monde qui titrera « La France donne dans le développement, moins dans l’humanitaire ». Effectivement, le budget de la France dédié à l’humanitaire, le FUH, qui était de 12,2 millions d’euros en 2021 et passé en 2015 à 14,5 millions ! Il faudrait certes y ajouter les budgets du Comité Interministériel à l’aide alimentaire (CIAA) et celle de la direction des organisations internationales du ministère des Affaires étrangères (NUOI) qui sont toutefois aussi très restreints.
Cette 3ème Conférence va donc mobiliser beaucoup d’énergies avec un directeur du Centre de Crise très actif, Patrice Paoli et des invités très impliqués comme Antoine Gérard, chef du secrétariat du Sommet Humanitaire Mondial, Stephen O’Brien, secrétaire général adjoint des Nations-Unies pour l’humanitaire ou encore, Christos Stylianides, commissaire européen à l’action humanitaire (ECHO).
Plus que jamais, les ONG seront mobilisées et 14 d’entre elles publieront un document d’engagement avec Coordination Sud pour le SHM. Dans les mois suivants, la France rejoindra le « Grand Bargain » avec ses 15 institutions financières humanitaires, ses 15 agences internationales et sa coordination d’ONG. A n’en pas douter ce 1er SMS va contribuer à accélérer la mise en place d’une stratégie française dotée de tous les attributs nécessaires.
Le tournant du CICID du 8 février 2017
Le Comité Interministériel de la Coopération internationale et du Développement (CICID) est l’organisme qui sous la présidence du Premier ministre définit les grandes orientations de la politique d’aide au développement de la France. Créée en 1998, il se réunit en moyenne tous les 3 ans. Le CICID du 30 novembre 2016 avait consacré en tout et pour tout, trois lignes à l’humanitaire et au Centre de Crise et de soutien, un désintérêt affligeant et un manque de lucidité sur la situation humanitaire internationale ! D’ailleurs, comme le note Coordination Sud, l’APD est passée en France de 0,45 du RNB en 2012 contre 0,38% en 2016 !
Heureusement, le CICID du 8 février 2017, sous la présidence d’Edouard Philippe, va enfin venir apporter les décisions attendues qui s’imposent. Enfin, la France déclare vouloir se préoccuper sur le plan humanitaire des crises et des fragilités. Il faut croire que le constat des effets ravageurs de la misère et des conflits, comme celui qui dévaste Moyen-Orient, comme le plaidoyer inlassable des ONG, de Coordination Sud et de la Coordination Humanitaire et Développement, ont enfin produits les effets attendus.
Pour aller à l’essentiel, le nouveau gouvernement, suite à l’élection d’Emmanuel Macron à la Présidence de la République, a décidé de porter l’APD à 0,55% du RNB en 2022 -selon une courbe ascendante. Dans ce cadre, la France consacrera 500 millions d’euros à l’action humanitaire (FUH, NUOI, CIAA) de manière progressive, au lieu de 150 millions d’euros. Enfin, l’Agence Française de Développement sera doté d’un budget annuel de 200 millions d’euros pour agir face aux vulnérabilités dans les Etats fragiles et en sortie de crise.
Il s’agit véritablement d’une disruption, d’un changement majeur dans la réponse humanitaire de la France. Nous nous souvenons de ces interlocuteurs qui depuis 30 ans nous disaient que ce n’était pas possible ! Que s’est-il passé pour que ça change à ce point ? C’est un changement d’époque et de mentalité rendu possible par un long murissement au sein de l’appareil d’Etat au contact des réalités et des acteurs humanitaires. C’est surtout une décision politique.
La 4ème Conférence Nationale Humanitaire qui se tient quelques semaines plus tard, le 22 mars 2018, est placée sous la présidence du ministre de l’Europe et des affaires étrangères, Jean-Yves Le Drian, qui a joué un rôle décisif pour l’obtention de ce budget humanitaire de 500 millions d’euros qui n’était pas gagné d’avance avec le ministère des finances ! Pour cette CNH, et pour la première fois, une rencontre est organisée entre – une dizaine de parlementaires et les dirigeants des ONG.
Une nouvelle stratégie Humanitaire de la République Française pour la période 2018-2022 a été élaborée dans le cadre du Groupe de Concertation Humanitaire (GCH). Soyons précis. Il ne s’agit pas de la stratégie des ONG qui ont chacune la leur, mais bien de celle de la France à laquelle les humanitaires ont été invités à contribuer et à valider. Partant de la précédente stratégie (2012-2017), celle-ci est plus compète et s’actualise en s’inscrivant-dans la dynamique du SHM et du CICID.
Depuis la remise de notre Rapport au ministre en mars 2010, notre engagement n’a eu qu’une signification, que la France prenne toute sa part dans la réponse aux besoins humanitaires des populations en danger dans les situations de conflit et de catastrophe. Et cela est d’une grande actualité. Que l’on juge. Le nombre de réfugiés et déplacés est passé de 39,5 millions en 2006 à 65,6 millions en 2016. Les catastrophes ont touché 124 millions de personnes en 2012 et 204 millions en 2016. Selon les Nations-Unies (OCHA/BCAH), le nombre de personnes nécessitant des secours s’est accru de 61,7 millions en 2012 à 135,7 millions en 2018. Mais, comme on va le voir, d’autres épreuves nous attendent !
En route pour la 5ème Conférence Nationale Humanitaire
Entre temps, le Groupe de Concertation Humanitaire continue de se réunir chaque trimestre au ministère de l’Europe et des affaires étrangères sous la présidence de son directeur actuel, Eric Chevallier. Y sont abordés autant les crises humanitaires, qu’il s’agisse de la Syrie, du Yémen, des Rohyngias au Myanmar et au Bangladesh, du Sahel, de la RCA tout autant que des relations avec la Commission Européenne et ECHO ou des Agences des Nations-Unies qui sont des partenaires majeurs.
Le GCH traite également de toutes les questions administratives auxquelles les acteurs humanitaires sont confrontés et parfois entravées dans leur action. Cela est de plus en plus les cas des difficultés rencontrées par les ONG humanitaires pour transférer des fonds pour leurs programmes de secours du fait des lois antiterroristes qui contraignent les banques à des mesures draconiennes.
A l’initiative de Thierry Mauricet co-président de la CHD et directeur général de PUI, un groupe de travail est mis en place pour aborder directement ce sujet avec les pouvoirs publics et les banques afin de trouver des solutions satisfaisantes à la mise en œuvre des secours.
C’est alors que venu de Chine le Coronavirus se propage dans le monde entier et va devenir cette pandémie mondiale aux conséquences catastrophiques, tant sur le plan de la santé et des victimes du virus que par les conséquences économiques et sociales. A partir de mars 2020 et pour de longs mois, les acteurs humanitaires sont alors confrontés à l’interruption du transport aérien, ce qui a pour conséquences de paralyser l’envoi d’experts humanitaires et de fret dans de nombreux pays en difficulté.
A côté du dispositif mis en place par le Programme Alimentaire Mondial (PAM), 9 ONG françaises membres du Réseau Logistique Humanitaire (RLH) vont en partenariat avec Bioport et avec le soutien du CDCS et d’ECHO, mettre en place un pont aérien qui va transporter 1208 passagers et 785 tonnes de produits et matériels à l’aide de 42 vols directs vers les pays les plus urgents à desservir. Plus de 108 organisations représentant 22 nationalités vont bénéficier de ce pont aérien humanitaire. Encore une fois, l’humanitaire innove et se réinvente dans l’urgence. La leçon va être retenue quant à la valeur ajoutée de la mutualisation des capacités pour gagner en efficacité et sera l’un des sujets à l’ordre du jour de la 5ème CNH. Sur ce plan, il est à noter que Bioport a été un précurseur de la mutualisation de la logistique humanitaire avec la création de sa plateforme dédiée en 1994 à l’aéroport de Lyon.
Mais un nouveau drame va venir endeuiller la communauté humanitaire et reposer la question de la sécurité des humanitaires et de leur accès aux populations en danger. Le 8 août 2020, 7 membres de l’ONG ACTED dont un nigérien et 6 français sont assassinés à moins d’une heure de Niamey au Niger par un commando de l’Etat islamique au Sahel.
Le Président de la République décide alors de soulever la question de la sécurité des humanitaires et de l’impunité des agresseurs et des réunions ont alors lieu à l’Elysée avec les ONG humanitaires. Au mois de septembre, lors de l’Assemblée Générale des Nations-Unies à New-York, Emmanuel Macron déclare : « C’est pourquoi avec les ONG françaises, avec nos partenaires internationaux, nous construisons une initiative pour assurer l’effectivité de droit international, la protection du personnel humanitaire et la lutte contre l’impunité ».
La pandémie du Coronavirus et ses conséquences multiples et durables, la question de l’accès des populations en danger aux secours d’urgence et des transferts bancaires, la sécurité des humanitaires qui font face à une recrudescence des agressions en 2019, tout cela concoure à renforcer la volonté collective au sein du GCH d’organiser une nouvelle conférence qui devra se tenir à distance.
La 5ème Conférence Nationale Humanitaire, 17 décembre 2020
Cette Conférence a pris une nouvelle dimension du fait de la présence du Président de la République, Emmanuel Macron, ce qui est une première, et par le nombre d’engagements qu’il a pris pour l’humanitaire.
Il faut ici souligner la dynamique partenariale portée par le comité de pilotage ONG-CDCS et le GCH qui a préparé le programme des tables rondes et les invités, l’implication de nombreux parlementaires dont Hervé Berville, Fabien Gouttefarde et Bérengère Poletti. Toutes les ONG humanitaires étaient présentes dans les tables rondes et Philippe Jahshan, président de Coordination Sud, a participé à la séance conclusive avec le Président de la Républiques, le ministre de l’Europe et des affaires étrangères et d’autres invités dont Mme Nadia Murad, Prix Nobel de la Paix 2018 et Runa Khan de Friendship.
En conclusion, le Président de la République, a pris 17 engagements notamment sur les transferts bancaires, les risques pénaux des humanitaires du fait des loi antiterroristes, la lutte contre l’impunité, le respect du Droit International Humanitaire (DIH) en présence de Janez Lenarcic, Commissaire européen pour l’humanitaire, Peter Maurer, président du CICR, de James Lowcock, SG adjoint aux affaires humanitaires des Nations-Unies, David Beasley, directeur exécutif du PAM et du directeur du CDCS, Eric Chevallier. Tout au long de sa présidence de Coordination Sud, Philippe Jahshan, a joué un rôle actif positif et fédérateur avec le soutien actif de Rachid Lalhou, vice président et, par ailleurs, président du Secours Islamique France.
Avec cette conférence, un nouveau stade d’engagement et de partenariat a indéniablement été franchi. Après la mise en place des structures (GCH, CNH, SHRF), après les moyens budgétaires, voilà 17 engagements pris au plus haut niveau qui sont d’ores et déjà suivi au niveau interministériel et dans le cadre du GCH et de groupes de travail mixte Etat-ONG.
Cet article est essentiellement consacré aux relations entre l’Etat et les ONG humanitaires en France depuis 2010. Mais, par ailleurs, Les ONG agissent avec leur propre stratégie et moyens, elles sont membres de coordinations d’ONG. Elles coopèrent aussi avec les diverses institutions, au niveau national, européen et international, pour financer des projets d’aide, lancer des campagnes de plaidoyer et s’associer à des initiatives collectives. Pendant longtemps, la France n’était pas un partenaire majeur de l’aide humanitaire internationale comparé à ses responsabilités internationales, au sein de l’Union Européenne et au Conseil de sécurité des Nations-Unies. C’est maintenant le cas et la communauté humanitaire peut s’en féliciter après plus de 10 ans d’efforts ininterrompus.
Et maintenant ?
Va-t-on s’arrêter là, que reste t’-il à faire, quel sera l’impact de la prochaine Loi de Programmation pour le développement, quelles perspectives pour la prochaine version de la Stratégie Humanitaire de la République Françaises 2023-2027 ?
Dans l’immédiat, la priorité c’est bien de réaliser les engagements qui ont été pris. Il y a d’une part l’objectif des 500 millions d’euros pour l’humanitaire chaque année à partir de 2022, contre 150 millions d’euros en 2018, et il y a d’autre part les divers chantiers énumérés plus hauts (transfert bancaire, DIH et contreterrorisme, climat et environnement, etc…). Pour éviter toute confusion, rappelons que ce budget de 500 ME est réparti entre le FUH, NUOI et le CIAA dans la proportion nous dit-on d’un tiers pour chaque programme. Nous y reviendrons plus loin.
Depuis 2017, le budget du Fonds d’Urgence Humanitaire qui est l’instrument financier du CDCS n’a cessé d’augmenter comme le tableau ci-dessous le montre. Pour 2020 et 2021, les chiffres communiqués par le CDCS correspondent à un budget total exécuté de 126 millions d’euros pour le FUH, contre 92 millions en 2019. Pour 2021, le directeur du Centre de Crise et de Soutien annonce une enveloppe de 110 millions d’euros en loi de finance initiale alors que celle-ci était de 72,3 ME l’année précédente, auxquels s’est ajouté en cours d’année 53,7 ME de crédits additionnels pour la Syrie et le Moyen-Orient.
Le directeur du CDCS a souhaité que le Fonds d’Urgence Humanitaire fasse l’objet d’une évaluation interministérielle, avec la participation active de la communauté humanitaire. Benoit Miribel a été invité à assurer la présidence de ce Comité d’Evaluation du FUH pour la période 2012-2018. On peut y voir un clin d’œil par rapport à notre Rapport qui était très critique sur le manque de moyens du FUH à l’époque. Bien entendu, beaucoup reste à faire et les moyens manquent encore vu les besoins humanitaires aujourd’hui. Mais on note qu’à chaque fois que les acteurs humanitaires élèvent leur niveau de réflexion et de propositions, leurs interlocuteurs au sein des pouvoirs publics répondent présents. Il faut saluer l’engagement de tous les directeurs du Centre de Crise qui se sont succédés depuis Serge Mostura, puis Didier Le Bret, Patrice Paoli jusqu’à Eric Chevallier aujourd’hui qui était d’ailleurs présent aux côtés du ministre Bernard Kouchner, lorsque notre mission a été décidé en 2009.
L’objectif est donc d’atteindre 500 ME l’année prochaine, dont au moins un tiers pour le CDCS, soit environ 170 ME. A ce stade, il nous faut s’interroger sur la répartition en 3 tiers entre CDCS, NUOI et CIAA. En 2017, le budget du CDCS a été de 49 ME et celui du CIAA de 7,586 ME. Si nous sommes convaincus de l’utilité de l’aide alimentaire délivré par le CIAA, particulièrement dans le moment présent, est-il pour autant nécessaire de passer d’un budget de 7,586 ME à 170 ME. Il nous semble pour le moins que la répartition de ces 500 ME pourrait donner lieu à une réflexion stratégique.
Concernant la trajectoire portant sur la totalité des 500 ME, Le directeur du CDCS, Eric Chevallier, indique dans son interview avec Défis Humanitaires que l’on est passé en Loi de finance initiale de 150 ME en 2018, à 287 ME en 2020, puis à 330 ME en 2021 avec objectif de monter à 500 ME d’euros en 2022.
Naturellement, l’augmentation du budget humanitaire de l’Etat sur cette période implique un renforcement des capacités de mise en œuvre pour le CDCS dont nous savons combien il est sollicité et souvent même débordé, sachant qu’il est aussi en charge de la sécurité des Français à l’étranger. L’enjeu de ce renforcement est tout à la fois de maintenir le même niveau de réactivité, de flexibilité et de souplesse face aux urgences qui se succèdent, que de renforcer les capacités de suivi, de traitement, de maîtrise, de concertation avec les partenaires et la représentation extérieure.
Au-delà du budget, il y a 16 autres chantiers tout aussi essentiels à divers titres. Le 4 mars, lors d’une réunion exceptionnelle du Groupe de Concertation Humanitaire, une présentation complète a été faîte du plan d’action interministériel pour la mise en œuvre des engagements pris par le Président de la République lors de la 5ème CNH en présence à haut niveau de tous les ministères concernés. Sans prétendre être exhaustifs, retenons particulièrement :
- La création d’un groupe de travail paritaire sur le lien humanitaire-climat et environnement.
- L’étude de dispositif de dérogation au cas par cas pour motif humanitaire face aux risques des lois antiterroristes.
- L’organisation d’une conférence internationale humanitaire fin 2021 selon un format paritaire entre Etats membres de l’ONU et ONG.
- La création possible d’un Comité de pilotage tripartite Etat, ONG et Banques.
- La diffusion prochaine d’une circulaire du Garde des Sceaux aux Parquets pour les sensibiliser à la spécificité des organisations humanitaires confrontées aux Lois antiterroristes dans les zones de conflit.
Le rôle du Groupe de Concertation Humanitaire sera donc de suivre l’ensemble des travaux relatifs aux 17 engagements avec pour objectif de les avoir atteints d’ici 2022 tout en ouvrant le chantier de la prochaine version 2023-2027 de la Stratégie Humanitaire de la République Française.
Conclusion
L’objectif même de notre Rapport est identique à celui de l’action humanitaire qui est de sauver des vies et de mobiliser pour cela les ressources, les capacités pour y parvenir. Les budgets, les structures, les stratégies sont dédiées à cette finalité ultime.
La pandémie de la Covid 19 provoque des millions de victimes dans le monde, ses conséquences économiques et sociales sont souvent désastreuses pour les pays les plus démunis et les populations les plus vulnérables, tout particulièrement dans les situations de conflit et de catastrophe.
Or, les chiffres sont sans appel. En 2020, les Nations-Unies ont lancé un appel humanitaire à hauteur de 29 milliards de dollars pour secourir avec leurs partenaires 168 millions de personnes en danger dans le monde. En 2021, l’appel de l’ONU concerne 235 millions de personnes pour un appel à l’aide d’un montant de 35 milliards de dollars.
Il s’agit d’une augmentation de 40% d’une année à l’autre « presque entièrement liée au coronavirus » selon Mark Lowcock, secrétaire général adjoint de l’ONU pour l’assistance humanitaire. « La pandémie de Covid-19 menace de déclencher une autre pandémie, celle de la faim » confirme David Beasley, directeur exécutif du Programme Alimentaire Mondial (PAM).
Selon la FENAGRI (Fédération Nationale de l’Agroalimentaire) le cours du blé a augmenté de 45% depuis avril 2020, celui du maïs de 77% et celui du sucre de 89% ! Pour la FAO (Organisation des Nations-Unies pour l’alimentation et l’agriculture), 45 pays auront besoin d’une aide alimentaire.
D’autres tendances doivent nous alerter et nous conduire à agir en conséquence. Si le nombre de victimes des guerres n’a cessé de diminuer depuis 1946, on observe aujourd’hui une recrudescence des conflits. En 2016, le nombre de pays en proie à des conflits violents n’avait jamais été aussi élevé depuis près de 30 ans. Le nombre de réfugiés et de déplacés qui était de l’ordre de 40 millions dans les années 2000 a atteint le nombre de 80 millions à la fin 2019.
C’est à cela que nous avons à faire face maintenant. Bien sûr, les progrès réalisés depuis notre Rapport de mars 2010 sont considérables et il faut ici saluer ces changements et l’esprit de concertation. Mais, comme l’a dit très justement le Président de la République, Emmanuel Macron, lors de son intervention en conclusion de la 5ème CNH à propos de sa décision de porter à 500 millions d’euros la contribution humanitaire de la France, « C’est un rattrapage ».
Nous sommes convaincus de la nécessité d’aller plus loin à l’avenir. Et les marges de manœuvre existent. La France est le 5ème contributeur mondial pour le montant de l’Aide Publique au Développement (APD), ce dont elle peut s’honorer. En 2019, elle a y a contribué pour un montant de 10,877 milliards d’euros. Mais, sur ce montant, elle a consacré seulement 2% de son aide bilatérale à l’aide humanitaire, alors que la moyenne des pays de l’OCDE est de 14% ! L’Allemagne y a consacré 10% de son APD, la Grande Bretagne 13%, l’Union Européenne 12% et les Etats-Unis 15%.
Il nous semble aussi que la France doit moderniser son aide internationale et consacrer de 10 à 15% de son APD à l’aide humanitaire qui répond à des besoins urgents dans les pays les plus fragiles, de l’urgence au développement en passant par les phases de reconstruction/stabilisation. Bien sûr, cela concerne tout autant les ONG de développement. De manière complémentaire, il y a la question du pourcentage d’APD mis en œuvre par les ONG. Dans une note récente de Coordination Sud présidé maintenant par Olivier Bruyeron il est indiqué que la part transitant par les ONG serait de 3,7% contre une moyenne de 19% parmi 23 pays de l’Union Européenne. Là aussi, il serait pertinent que les ONG soient responsables de mettre en œuvre un milliard d’euros de l’APD française. Il y a là une opportunité de synergie avec ce que les ONG apportent en propre de fonds privés, de proximité avec les populations, d’innovation, d’engagement et de capacités de sensibilisation de l’opinion publique.
Face à ces évolutions et tous les enjeux qui doivent être relevés, nous appelons à l’engagement des jeunes dirigeants humanitaires pour qu’ils puissent s’impliquer dans la poursuite de ce dialogue exigeant mais constructif avec nos partenaires du ministère de l’Europe et des affaires étrangères et du Centre de Crise et de Soutien. Nous l’avons vu, plus nous élevons notre niveau de réflexion et d’implication, plus le partenariat se renforce au bénéfice d’un intérêt commun, dans le respect des distinctions propres à la nature de chacun. Comment va se bâtir et s’animer le débat entre les pouvoirs publics et les dirigeants humanitaires dans les prochaines années ? Nous en serons maintenant des observateurs avisés, toujours disponibles pour la nouvelle génération qui va porter cette mission.
Benoit Miribel, Alain Boinet.
Qui sont Benoit Miribel et Alain Boinet ?
Une réflexion au sujet de « L’évolution de l’humanitaire en France »