20 ans après le tsunami du 26 décembre 2004: quelques leçons utiles pour Mayotte

François Grünewald, Président honoraire du Groupe URD

Comme il est trop classique, la période entre la mi-décembre et la mi-janvier est une période à risque pour les gestionnaires de crise qui veulent prendre des vacances. Ce matin du 26 décembre 2004, nous nous sommes réveillés avec les images d’un désastre de grande ampleur : un séisme de plus de 9 degrés sur l’échelle de Richter sur les failles de l’Arakan avait déclenché un tsunami majeur. Les premières images venaient de Thaïlande : plages touristiques de Phuket ravagée, hôtels détruits, bateaux emportés, villages rasés. L’information sur l’ampleur de dégâts à Banda Aceh, en Indonésie, du Sri Lanka, de la région de Gao en Inde, puis des Maldives et même en Somalie a commencé à arriver. Nous étions face à un des plus grands désastres de l’histoire récente : entre 200.000 et 300.000 morts, des dégâts sur les infrastructures économiques et les écosystèmes côtiers colossaux. La générosité internationale a été hors-norme car la zone était bien connue des touristes, tandis que la mobilisation sur place des citoyens et des institutions nationales en charge des catastrophes s’accélérait de jour en jour.

Le Groupe URD venait d’achever un gros travail d’évaluation en Amérique Latine après l’Ouragan Mitch et des séismes au San Salvador. Nous avons commencé à réunir toute l’expérience connue sur la réponse aux cyclones pour en faire un compendium des leçons tirées de 4 ans de travail qui fut publié quelques jours après le désastre. Pendant les années qui suivirent, nous avons réalisé plus de 10 missions dans la zone : évaluations, recherches, capitalisation d’expériences, travaux qui se sont poursuivis avec des évaluations sur la réponse au tremblement de terre de 2006 à Yog-Jakarta, des recherches pluridisciplinaires sur la résilience en Indonésie, un travail de retour d’expérience (RETEX) suite au tsunami de 2018 à Palao, ainsi que le déploiement de notre approche d’appui à la gestion des risques et à la réponse aux catastrophes sur Haïti, le Népal, le Liban la Turquie.

La chaine d’appui à l’apprentissage mise en place par le Groupe URD après le Tsunami de décembre 2004. © Groupe URD

La mobilisation de ressources financières de la société civile internationale et des états à la suite au Tsunami a déclenché un processus complexe d’évaluations. Côté français, le dispositif assez original, la Délégation Interministérielle Post-Tsunami (DIPT) chargée de coordonner la mobilisation de ressources considérables pour l’Etat français en dehors de sa zone classique d’intervention a commandité une évaluation. Les instances parlementaires (Sénat, Assemblée nationale) ont monté des missions d’information L’aide française aux victimes du tsunami en Indonésie rapport Blum pour le Sénat) tandis que la Cour des Comptes produisait un rapport « L’aide française aux victimes du tsunami du 26/12/2004 ». Aux côtés de ces évaluations portées par les institutions, une multitude d’autres exercices s’est déroulée, portés par des Universités (Paris XII-Créteil), des bailleurs de fonds (Fondation de France), des ONG (Collectif Enfants Isolés d’Asie, etc.).

Au niveau international, là aussi, de nombreuses évaluations ont été conduites au niveau de l’ONU (OCHA, OMS, FAO, UNICEF, PAM), des bailleurs de fonds bilatéraux et multilatéraux (Union européenne, IFI), les ONG et réseaux associatifs. Face à ce « tsunami évaluatif » et sur le modèle de l’évaluation conjointe multi-donneurs au Rwanda, la Tsunami Evaluation Coalition a été montée, afin de mieux coordonner les efforts évaluatifs, de réduire autant que possible le poids de ces évaluations sur les acteurs de terrain et d’assurer les apprentissages croisés. Enfin, un certain nombre des pays touchés eux-mêmes, notamment l’Indonésie, la Thaïlande et l’Inde, ont mobilisés leurs propres Cours des Comptes, auditeurs et contrôleurs pour assurer la redevabilité et le contrôle nécessaires face à leurs populations et aux acteurs de l’aide.

1. CARACTÉRISTIQUES DES CATASTROPHES ET DE LA REPONSE

Les dynamiques catastrophiques ont été très différentes selon la distance à l’épicentre, la forme du plateau marin qui induit force, hauteur et vitesse de la vague, la densité de population et l’organisation de l’espace dans les zones touchées. Il s’agit donc de catastrophes multiples, d’autant plus que, comme c’est souvent le cas, il y eu des secousses additionnelles sur les îles Nicobar, et de façon plus grave encore, en mars 2005, sur l’île de Nias.

Si le système faillé de l’Arakan est connu comme une tectonique zone très active, jamais un séisme aussi fort n’avait été repéré. Le tsunami qui suivit la secousse est sans doute le plus dévastateur des tsunamis connus, avec une zone touchée très étendue.

La qualité et capacités des institutions locales et nationales ont été vitales dès les premières heures de la crise. Les protections civiles thaïlandaise, indonésienne, indienne et srilankaise ainsi que les militaires ont fait un travail considérable malgré leurs moyens limités face à l’ampleur du désastre. A Banda Aceh, les volontaires des services médicaux indonésiens ont fait un travail extraordinaire venant de tout l’archipel. Mais de façon générale, les systèmes nationaux de gestion des catastrophes ont été vite submergés par l’amplitude de la catastrophe.

L’aide internationale s’est déployée très rapidement, et de nombreux pays ont envoyé des équipes de protection civile, souvent équipées pour la recherche-déblaiement. Des camps de déplacés se sont créés sur une grande partie de la zone touchée, avec les enjeux de mise en place d’abris pour les populations, afin qu’on puisse leur apporter eau et nourriture. Le système des Nations unies s’est rapidement mis en ordre de marche, avec l’ensemble des agences humanitaires pour la réponse et OCHA et le PNUD qui ont assuré la coordination des acteurs de l’aide. Les aides bilatérales après le tsunami ont été importantes, avec différents niveaux d’engagement, principalement par l’intermédiaire d’ONG et d’agences de l’ONU, mais aussi avec une forte composante de financement en faveur des institutions nationales par des fonds à court terme tout d’abord puis rapidement par des approches à plus long terme.

2. UNE REPONSE MULTIDIMENSIONNELLE

2.1. Primo-intervention

L’envoi d’équipes « Recherche déblaiement », y compris d’équipes cynophiles a montré les limites de ce genre d’opération dès qu’il n’y a pas d’habitat en dur et avec une certaine hauteur. Il n’y avait à Banda Ache que quelques infrastructures de plus de deux étages, qui n’ont pas été touchées. Quand il y a peu de risques d’avoir des gens bloqués sous les débris du fait de la faible hauteur du construit, ces envois d’équipes très spécialisées, qui pour être efficaces doivent être sur zone dans les heures qui suivent le désastre, ne s’est pas avéré pertinent pour cette situation spécifique des zones touchées par le Tsunami, où prévalaient des habitats légers.

2.2. Santé

L’épidémiologie des catastrophes, basée sur l’analyse des caractéristiques très spécifiques des impacts des désastres sur la santé démontre que ces derniers varient beaucoup en fonction du type de désastre. Un tremblement de terre tue et broie, un cyclone blesse surtout, du fait des objets volants, et un tsunami noie et blesse. La chirurgie de catastrophe lourde pour traiter les corps brisés, nécessaire dans un cas, l’est beaucoup moins de l’autre côté, où il faut de la chirurgie plus légère et beaucoup de « bobologie ». Les bateaux hôpitaux déployés par la France, les Etas Unis et l’Australie ont essentiellement géré des plaies, et quelques accouchements.

En revanche, un Tsunami comme un tremblement de terre, peut faire un nombre important de morts, dont beaucoup seront retrouvés plus tard (reflux de la vague pour un tsunami, efforts de déblaiement pour un séisme) ce qui impliquera des besoins importants en médecine légale et un accompagnement psychologique, mais aussi juridique pour ceux qui n’arrivent pas à retrouver les corps des personnes décédées, et donc à faire leur deuil.

Les activités psychosociales qui se sont mises en place pour les populations, mais aussi pour les acteurs de l’entraide eux aussi souvent victimes, ont été importantes et ne doivent pas être oubliées. Il faut néanmoins rappeler qu’au-delà des groupes de parole et autres débriefings, il est nécessaire de travailler ces questions délicates sur la base d’une réelle connaissance des systèmes locaux de prise en charge et des référentiels culturels de gestion des traumatismes.

Très vite, après la gestion des impacts sanitaires directs du Tsunami, il a fallu reprendre la gestion des enjeux de santé publique classique : maladies contagieuses, notamment liées à l’eau, maladies chroniques, maladies à vecteurs (malaria, fièvre dengue, etc.). Comme souvent, il y a une grosse inquiétude sur les risques d’épidémies mais on rappelle que l’OMS parle d’un « mythe » de l’épidémie post-désastre…[1]

Schéma d’apparition dans le temps des problèmes de santé en post désastre © Groupe URD

2.3. Habitat

Sur toute la bande côtière, entre la laisse de mer jusqu’à plus de 2 kilomètres à l’intérieur des terres selon le profil de la côte, les dégâts sur l’habitat ont été massifs : maisons de pêcheurs emportées par la vague, villes côtières en partie rasées, infrastructures de base emportées par les flots. Les infrastructure collective (écoles, mairies, bâtiments administratifs, entrepôts, hôpitaux encore debout, etc.) se sont transformés en abris collectifs pour faire face à la saison des pluies qui démarrait et donner un minimum de protection. L’urgence de l’habitat s’est imposée et on vit se mettre en place une grande diversité de programmes avec des modalités de mise en œuvre et des choix techniques très diversifiés.

Les distributions de tentes et de bâches pour abriter les sans-abris a conduit à la création de dizaines de camps dans les quelques jours après le Tsunami Des mois après, la plupart des camps de toile étaient encore là, tandis que la présence des déplacés dans les institutions publiques s’installait dans la durée. En effet, la reconstruction de l’habitat a pris du temps et les solutions temporaires ont eu tendance à se pérenniser. Les contraintes logistique, administratives, juridiques, foncières et d’approvisionnement en matériaux de construction (avec des prix qui ont rapidement explosés), les délais de mise en œuvre ont été très variables. Certains acteurs ont voulu aller tout de suite de la tente à la maison durable et se sont trouvés bloqués par les régulations de certains bailleurs humanitaires qui ne voulaient pas que leurs fonds d’urgence soient utilisés pour construire du durable, et notamment faire des fondations cimentées d’une certaine taille au sol. Les construction dites « de transition » se sont multipliées et elles aussi sont passés de « transition » à « durable ».

Dès que des fonds de développement ont commencé à arriver, un autre enjeu a concerné les choix architecturaux et urbanistiques. On vit ainsi apparaitre un certain nombre de tensions qui ont parfois eu des impacts importants sur les programmes : Tensions entre le respect des cultures constructives et l’imposition de modèles de maison élaborées par des architectes déconnectés de la zone, tensions entre des approches urbanistiques tenant compte du contexte et des plans technocratiques de certaines administrations, tensions entre l’imposition de faire réaliser les programmes de reconstruction par des entreprises, soi-disant pour aller vite, et les programmes d’appui à l’auto construction, plus lents, mais assurant une réellement appropriation des maisons par les habitants devenus maçons et charpentiers, etc.

2.4. Eau et assainissement

Beaucoup des zones touchées par le Tsunami du 24 décembre avaient déjà des problèmes d’approvisionnement en eau, du fait de la géologie des zones côtières et de la présence de nappes salées. Ces problèmes ont été aggravés par la vague qui a pollué de nombreux puits, en les comblant de débris, et en entrainant une pollution souterraine des nappes phréatiques. Il a fallu d’une part distribuer des bouteilles, et assez vite mettre en place des systèmes de transport par citerne à partir de sources d’eau plus dans l’intérieur des terres et non touchées. L’envoi de stations de traitement des eaux de surface s’est avéré très important. Dans la zone Tsunami, il y a eu régulièrement des cas de choléra, ce qui demande une veille particulière. Si la « grande épidémie post désastre » n’a jamais été vue telle quelle, il est clair que dans les contextes post-désastres où il n’y a plus de système fonctionnel de gestion des déchets, très vite, la question de la qualité de l’eau s’est posée de façon aigue. La mise en place de système de collecte des déchets a mis du temps à démarrer, vue l’ampleur des quantités, et entre temps, l’incinération a été la pratique la plus commune, avec d’autres types d’impacts environnementaux et sur la santé.

2.5. Sécurité alimentaire et économique

Les vagues, comme les cyclones de forte intensité, ont des impacts importants mais diversifiés sur la sécurité économique et la sécurité alimentaire : magasins dévastés, greniers ravagés, champs inondés et arbres étêtés. Dans le contexte du tsunami, les dégâts ont eu lieu sur une bande finalement limitée, ce qui fait que tout l’arrière-pays a pu s’organiser comme source d’approvisionnement.

Si dans les premiers jours l’aide alimentaire a été essentielle, très vite, il a surtout fallu commencer à travailler sur les processus de relance de l’économie, notamment via des transferts financiers. On vit ainsi des programmes de « vivre contre travail » mis en place dans les premières semaines pour contribuer à la fois à l’injection d’aliments et à dégager ls débris qui encombraient les zones côtières se transformer progressivement en « cash for work » pour injecter des liquidités.

On a vu aussi l’importance des mécanismes de transferts de fonds de type Money Link et autres, qui ont permis des injections économiques importantes des diasporas et des familles vivant hors de la zone tsunami.

Comme les images à l’international montraient de nombreux bateaux endommagés, de nombreux programmes d’appui au secteur de la pêche ont été montés, mais avec beaucoup de gâchis, car les bateaux importés ou construits localement dans une partie de la zone touchée mais inadaptés à une autre zone, où le régime des eaux est différent, sont souvent restés à quai ou, dans la plupart des cas, été revendus ou détruits pour récupérer leurs matériaux.

2.6. Préparation et prévention des catastrophes

Très vite, le manque de prise en compte des risques et de préparation aux catastrophes sont apparus. Plusieurs pays, dont la France ont entrepris de soutenir ce secteur, avec d’une part des investissements en recherche pour mieux connaitre les risques séismiques, pour lancer une coopération internationale sur la connaissance et l’alerte Tsunami (avec l’UNESCO) et pour appuyer les pays de la région à renforcer leurs systèmes de protection civile. La France a ainsi soutenu le renforcement des « cellules d’urgence » de la protection civile (BRP) indonésien ainsi que ceux du système Croix-Rouge.

3. LEÇONS APPRISES

Une grande partie des leçons qui suivent couvrent la phase d’urgence, la reconstruction/réhabilitation et la prévention/préparation aux catastrophes. Vues un certain nombre de similarité, elles sont en partie utiles pour la situation à Mayotte.

Leçon 1 : « Trop d’argent à utiliser rapidement nuit au bon sens ».

Dans les crises à forte visibilité, comme l’était celle liée au Tsunami, des sommes considérables d’argent sont mobilisées et doivent être utilisées rapidement « pour l’urgence ». Face à cette manne importante et certes utile, on a pu observer une baisse d’ingéniosité des acteurs et une uniformisation des programmes. Il faut dépenser vite des sommes importantes, ce qui nuit aux approches sur-mesure. Ceci entraine un risque important de standardisation et de manque d’adaptation des programmes aux réalités locales.

La plupart des acteurs sur le terrain se sont plaints de la pression des bailleurs institutionnels : des délais trop courts pour utiliser les budgets, des modalités d’action parfois imposées, toujours plus de rapports à rédiger, des formats de compte-rendu chaque fois différents, etc. Lors du Tsunami, les niveaux de financement français, importants mais pas démesurés, ont permis de mettre en place des programmes axés principalement sur la qualité plutôt que sur la quantité. Les opérateurs n’étaient pas soumis à une pression immédiate pour dépenser rapidement les fonds, un certain nombre d’entre eux ont pu développer des projets à la fois originaux et participatifs, mettant l’accent sur le sur-mesure plutôt que sur la « production de masse ».

La forte mobilisation des fonds privés, beaucoup plus flexibles, prêts à prendre des risques sur des approches innovantes, à accepter plus de finesse et de diversité dans la réponse doit permettre, lors des phases d’urgence, de limiter cette pression. Il faut aussi permettre que de telles sommes données dans l’urgence puissent être utilisées dans la durée pour répondre aux besoins de plus long terme – mais tout aussi importants- de la reconstruction.

Leçon 2 : Des diagnostics laissant à désirer : Comprendre les contraintes et les capacités est tout aussi important que d’analyser les besoins

Beaucoup d’erreurs liées au fait que les actions humanitaires et de reconstruction post-désastre se mettent en place en général dans des contextes culturels et (géo)politiques complexes auraient pu être évitées si l’analyse des situations avaient été mieux réalisées, réduisant d’autant les surcoûts considérables de ces erreurs. L’explication donnée est double : peu de temps (dans les cas de catastrophes naturelles, il faut aller vite et parfois quitter sa base en quelques heures), et peu de moyens (« les bailleurs ne financent pas la mission exploratoire »). Le risque de voir beaucoup d’acteurs s’engager très vite dans des réponses non adaptées (techniquement, culturellement) est grand, quand on veut aller trop vite.

Cette problématique ressortit souvent dans le secteur de l’habitat. La gestion de ces programmes est souvent vue comme quelque chose proche du « secours » (on distribue des bâches et des tôles) puis de la simple construction de maisons alors que ses composantes socioculturelles (l’habitat est une construction socio-économique plutôt qu’un simple exercice de construction de maison) et politiques (gestion du foncier, gestion des services, notamment de l’accès à l’eau et à l’évacuation des eaux vannes ; aménagement du territoire) sont souvent sous-estimées. Les acteurs humanitaires sont rares à réunir les compétences urbanistiques nécessaires à ce type de programmes.

De ces zones éloignées souvent de plusieurs milliers de kilomètres, avec des côtes aux dessins compliqués, les contraintes logistiques ont été considérables. Sur le terrain, il est essentiel que les parties prenantes soient capables de surmonter les contraintes, en particulier pendant la phase d’urgence initiale. Il s’agit notamment d’accéder à l’information et de mettre en place la logistique nécessaire.

C’est aussi là que l’on trouve une réflexion collective sur les enjeux de connaissance des contextes qui a abouti sur les initiatives ACAPS et REACH. Des outils, comme les processus dits « Post Disaster Need Assessements » (PDNA) sont maintenant mis en œuvre de façon assez systématique après les désastres par la Banque Mondiale, l’Union européenne, les Nations unies et évidemment les pays touchés.

Leçon 3 : Assurer une solide coordination dès le départ

Les enjeux de coordination entre les acteurs (sachant la manne d’aide qui a été mobilisée) sont nécessairement importants. La coordination est à la fois une mécanique très consommatrice de temps et de moyens, et un enjeu fondamental pour éviter les duplications, les poches de besoins non couverts, l’incohérence des pratiques. La situation a été assez chaotique, malgré les efforts d’OCHA, du PNUD et des institutions nationales qui au début ont été largement exclus des processus de coordination. Il a fallu de plus gérer la compétition entre agences, notamment pour le « ciblage » des bénéficiaires pour avoir accès aux financements.

C’est à partir de cette situation compliquée, documentée par les évaluations de cette période, conjuguées à celles faites sur la crise du Darfour et sur le séisme au Pakistan, qu’a été lancée la réforme humanitaire des Nations Unies qui renforce le rôle des coordinateurs humanitaires chargés d’assurer avec OCHA la mise en place des appels aux fonds, l’établissement des cartes 3W « qui fait quoi et où », qui centralise le financement avec la création du Fonds central d’intervention d’urgence (CERF) et qui établit le système des clusters. Des progrès considérables ont été réalisés au cours des années, et les grandes ONG sont aujourd’hui plutôt des acteurs moteurs de ces bonnes pratiques de coordination.

La mise en place de ces nouveaux mécanismes de coordination dit « clusters » dans le cadre de la réforme humanitaire des Nations Unies a offert des opportunités intéressantes d’échange et de concertation. Les difficultés viennent plutôt des petites ONG et de l’aide non coordonnées envoyées par les collectivités locales, ainsi que par certains systèmes bilatéraux.

Côté français, dès le départ, la DIPT/CPT a prouvé sa validité en tant que mécanisme de coordination pour le traitement des propositions de projets et l’allocation des fonds. Un rôle interministériel clairement défini, un processus d’analyse des propositions de projets relativement efficace, un bon appui de la DGCID, une bonne communication en amont avec les bailleurs de fonds (DIPT/CPT, CRF, FDF), tous ces éléments ont considérablement contribués à la cohérence de la réponse. En France, la poursuite de cette dynamique avec la nomination d’un coordinateur national lors des crises haïtiennes et libanaises, voire un envoyé spécial comme c’est le cas pour l’Ukraine, amène une meilleure cohérence collective.

Leçon 4 : Une faible prise en compte du lien « urgence développement »

Les évaluations font fréquemment apparaître la faiblesse des réflexions sur la « stratégie de sortie de crise ». Cette question se pose souvent quand arrive la fin des financements abondants de l’urgence, et que la structure doit décider de rester ou de partir. Les difficultés institutionnelles (quel mandat), et des carences de savoir-faire et de méthode, apparaissent très souvent. C’est notamment à cette phase que réapparaissent toutes les conséquences des déficiences dans l’analyse des acteurs locaux et la faiblesse des stratégies de partenariat avec eux. L’évaluation ex-post de la gestion du désastre et les activités de reconstruction montre qu’il y a souvent là une fenêtre d’opportunité pour des activités de préparation et de prévention. Quelles places auront-elles dans la phase de reconstruction post-cyclone à Mayotte ?

Leçon 5 : La prévention et la préparation sont essentielles

De nombreux enjeux sont apparus afin que le processus de reconstruction prenne pleinement en compte tous les problèmes, contraintes et questions liées à la gestion des risques, dans cette Asie du sud-est-soumise non seulement aux séismes et tsunamis mais aussi aux cyclones et aux sécheresses. La question de l’exposition aux risques a posé de nombreuses questions complexes sur le régime de propriété foncière quand il s’est agi de produire des décrets d’interdictions :

La gestion intégrée des zones côtières a fait un progrès significatif quand on a mieux analysé et compris combien les mangroves avaient un impact clé pour la réduction de la force des vagues de Tsunami et par extension aux vagues de cyclones.

Cet évènement dramatique a montré combien les systèmes de détection et d’alerte Tsunami étaient peu développés. Depuis, l’UNESCO et ses partenaires ont mis en place un système mondial d’alerte aux tsunamis qui couvre le Pacifique, l’océan Indien, la Méditerranée, les Caraïbes et l’Atlantique du Nord-Est. Ce système intègre des technologies de détection rapide, une surveillance sismique et du niveau de la mer, ainsi qu’un partage des données en temps réel afin que les alertes parviennent aux communautés côtières le plus rapidement possible.

L’évènement majeur qu’a été le tsunami de 2004 en Asie du Sud-est a été un accélérateur puissant d’un processus de réflexion sur les risques qui dès la fin janvier 2005, amenait la communauté internationale à proposer une stratégie globale lors d’une réunion à Hyogo au Japon. Le Cadre d’Action de Hyogo (CAH) a porté un certain nombre d’engagements pour réduire les pertes humaines et de ressources sociales, économiques et environnementales des communautés et des pays dues aux catastrophes. En 2015, un bilan a été tiré de ces efforts et a montré que les progrès les plus importants ont été réalisés pour faire de la réduction des risques de catastrophe une priorité nationale et locale et pour renforcer la préparation aux catastrophes à tous les niveaux (Priorités d’action 1 et 5 du CAH). Une nouvelle réunion, là encore au Japon (Sendai) et là encore dans une zone touchée par un séisme et un tsunami a permis de poursuivre les efforts. L’accord de Sendai poursuit les efforts entrepris, en se concentrant sur les enjeux de prévention des risques de catastrophe. A côté de cela, des nouvelles réflexions et outils ont émergés, notamment ceux portant sur la résilience, les enjeux de prise en compte des changements climatiques sur la multiplication des risques d’évènements climatiques extrêmes.

Leçon 6 : Des objectifs distincts, voire contradictoires, doivent être gérés

Il n’est pas toujours facile de concilier « rapidité de réaction » et « qualité », « satisfaction des populations » et « satisfaction des autorités locales », surtout dans des contextes où les besoins sont importants et la situation politique assez sensible. La transparence, les campagnes de sensibilisation et la vulgarisation sont essentielles. Les enjeux humanitaires d’un côté, politiques voire sécuritaires de l’autre, doivent être gérés de façon simultanée, voire concourante, mais séparément pour éviter les amalgames.

Lors du tsunami de l’océan Indien, les forces armées ont eu un rôle vital à jouer, notamment parce que, pour la première fois, les soldats impliqués dans le soutien des activités logistiques n’étaient pas armés. L’utilisation des hélicoptères s’est avérée importante dans les premiers jours, à la fois pour les premières évaluations de situation et pour l’apport des secours le plus essentiels.

L’utilisation des bateaux militaires pour apporter l’aide dans des zones excentrées a parfois été très utile. Avec le grand déploiement de forces militaires de nombreux pays dans le cadre de la réponse d’extrême urgence (post-Tsunami, Pakistan et Haïti), la thématique souvent soulevée des risques de mélange de genre entre « humanitaires » et « militaires » ne pouvait que ressortir. Si la tension entre acteurs sur cette problématique est moindre dans les situations de catastrophes naturelles que dans les conflits armés, elle reste néanmoins présente, les forces armées étant évidemment le bras de « l’humanitaire d’Etat ». Il s’agira de mettre en place les bonnes pratiques et les mécanismes de coordination adaptés à la clarification des rôles, mandats et responsabilités. Des travaux importants ont été conduits menant aux Guidelines d’Oslo sur l’utilisation des moyens militaires dans la réponse aux catastrophes et l’intégration de cette problématique dans les manuels d’instruction militaires.

Leçon 7 : Le rôle des acteurs locaux

La plupart des grandes agences humanitaires françaises se sont montrées très faibles dans leur capacité de penser et mettre en place des partenariats avec des acteurs locaux et des processus participatifs avec les communautés affectées. Les excuses avancées étaient nombreuses : pas de temps, pas d’acteurs locaux, pas de confiance, etc. L’analyse fine de la réalité montre qu’en fait il s’agissait largement d’un biais culturel des humanitaires, renforcé par une faible compétence sur les méthodes participatives. De plus, l’évaluation de nombreuses opérations en situation de désastres naturels montrent que l’aide de proximité est souvent très importante, structurante et porteuse de solidarité et de gestion des détresses. Quand les acteurs internationaux arrivent et se mettent en position de remplacer ces acteurs de la proximité, notamment les ONG locales, les tensions peuvent devenir sérieuses tandis que la déperdition d’énergie et de qualité s’accentue. La déperdition d’efficience liée à la faible prise en compte des acteurs locaux et de leurs savoir-faire est souvent très considérable.

Dans le cadre des catastrophes naturelles, l’Etat est normalement au cœur de la réponse. Hélas, les Agences nationales de gestion des catastrophes et leurs déclinaisons décentralisées ont trop souvent été laissées de côté pour de bonnes (lutter contre l’instrumentalisation politique de l’aide) ou de moins bonnes (facilité, recherche à tout prix d’efficacité) raisons. Les humanitaires ont eu tendance à contourner les structures de l’Etat et des mairies. Ceci a pu conduire soit à des tensions entre les structures étatiques et les humanitaires, soit à une perte durable et dommageable de la légitimité des instances de l’état.

En fait, une partie des retours d’expérience dans les pays touchés par le tsunami du 24 décembre ont démontré l’importance de l’entraide qui spontanément s’est mise en place, notamment grâce aux échanges de photos. Les habitants des arrière-pays sont venus au secours des personnes touchées par le tsunami. Les premiers déblaiements, les premières récupérations de corps au milieu des décombres, les premières poses de bandages, ont été le fait de voisins, d’habitants de la zone, tandis que les premiers apports de riz et de nourriture sont venus en charrette, en pick-up des villages voisins mais non touchés, avant même que l’aide officielle ou l’aide internationale n’arrive. Dans le contexte thaïlandais, indien et srilankais, des ONG nationales ont joué un rôle important, notamment pour aller dans des zones difficiles ou non accessibles aux étrangers (SEEDS pour les îles Andaman et Nicobar). En Inde, les ONG internationales ne pouvaient pas travailler si elles n’avaient pas de partenaires nationaux. Sur Banda Aceh et Nias, du fait de l’histoire conflictuelle récente de la zone, les structures de société civile étaient peu développées, mais en revanche les groupes professionnels (association de pécheurs, groupements paysans) avaient un certain dynamisme qui a peu été utilisé à l’exception de quelques ONG plus petites, et donc plus agiles.

Depuis, le débat sur la localisation de l’aide a pris une réelle ampleur, jusqu’à devenir un des grands sujets du Grand Bargain issu du Sommet Mondial de l’Humanitaire à Istanbul en 2016. Les choses avancent dans la bonne direction mais encore trop lentement, du fait de la réticence de certains bailleurs et un certain conservatisme de certains acteurs.

La prise en compte de la question de l’entraide, ce qu’on appelle parfois les « zero-level responders », souvent repérés dans les évaluations mais jamais mis en valeur, est toute récente dans le secteur de l’aide humanitaire. Le Projet Entraide lancé par le Groupe URD devrait amener des réflexions importantes pour mieux travailler avec ces acteurs de la première heure, encore largement ignorés et peu soutenus par les mécanismes formels de l’aide.

Mais les acteurs locaux, ce sont aussi les acteurs régionaux, qui dans la catastrophe du 26 décembre 2004, ont compris leur importance, et qui sont encore trop souvent oubliés. C’est à ce moment là que l’on vit apparaitre les premières étapes de coordination régionale, qui allaient conduire à la création du AHA Center (Asia Humanitarian Action Centre). Ce Centre AHA est une organisation intergouvernementale établie par les dix États membres de l’ASEAN dans le but de faciliter la coopération et la coordination de la gestion des catastrophes entre les États membres de l’ASEAN.

Leçon 8 : L’aide humanitaire peut avoir un impact sur les politiques et les conflits locaux

La diversité des contextes politiques dans la région touchée par le tsunami a mis en évidence à quel point le lien entre l’aide (qu’elle soit d’urgence ou de reconstruction) et la gestion des conflits et tensions locales sous-jacentes est sensible. Si le processus de diplomatie du tsunami s’est avéré fructueux en Indonésie, il a pu être responsable de la détérioration de la situation conflictuelle au Sri Lanka. Sur Banda Aceh, il a entrainé un dynamique de cessez-le-feu pour permettre à l’aide de se mettre en place, pour continuer sur un processus de résolution de la guerre civile, qui a abouti à des élections mettant au pouvoir un ancien rebelle. Au Sri Lanka, le tsunami a au contraire renforcé les tensions entre Tamouls, Singalais et musulmans, entrainant des massacres sur les plages où étaient installés les déplacés du tsunami.

La complexité politique de ces contextes a depuis conduit la Commission Economique et Sociale pour l’Asie du Sud-est (ESCAP) à s’impliquer dans le secteur des risques et à développer une capacité d’intervention sur les catastrophes dans les contextes très politiques et de conflit. On a pu ainsi voir l’ESCAP s’impliquer pour négocier l’arriver de l’aide humanitaire au Myanmar après l’ouragan Nargis.

CONCLUSION

Les évaluations réalisées démontrent que les ONG, mais aussi les agences des Nations Unies et la plupart des bailleurs de fonds ont d’assez faibles mémoires institutionnelles. Malgré l’institutionnalisation et la professionnalisation du secteur, le temps dédié à l’apprentissage et les efforts de construction de mémoires institutionnelles restent faibles. Il en résulte encore trop souvent une réplication des mêmes erreurs. Il apparaît essentiel d’assurer que les équipes qui sont mobilisées pour la réponse d’urgence et notamment celles des « premières lignes » mais aussi celles qui viennent après puissent tenir compte de l’expérience développée par ailleurs sur ce type de situation.

C’est avec cet espoir que le présent article a été rédigé, alors que l’on célébre les 20 ans du Tsunami d’Asie du Sud-est et que Mayotte vient d’être ravagée par un cyclone extrêmement violent.

Pour plus d’informations, voir Face aux dégâts considérables du climat, tirer les leçons du passé pour mieux affronter l’urgence à Mayotte – Groupe URD

[1] De Ville De Goyer, C., 2000, Stop propagating disaster myths, Lancet 356(9231), (9231), p.762-764,

De Ville De Goyer, C, 2004; Epidemics caused by dead bodies: a disaster myth that does not want to die; Rev. Pananm. Salut. Publica; 15(5); p.297-299

De Ville De Goyer C, Sarmiento J., Grunewald F, 2011; Health Response to the 2010 Haiti Earthquake: lessons to be learnt for the next massive sudden onset disaster, PAHO, Washington, 180 p.

François Grünewald

Ingénieur Agronome INA-PG. Il travaille depuis plus de 35 ans dans le secteur de la solidarité internationale après différents postes à l’ONU, au CICR et dans les ONG. Depuis 1993, il participe à l’aventure du Groupe URD, institut de recherche, d’évaluation, de production méthodologique et de formation spécialisé dans la gestion des crise, l’action humanitaire et la reconstruction. Il a conduit de nombreuses recherches et évaluations sur les programmes humanitaires et post crise (Post Mitch, zone Tsunami, Somalie, Darfur, Afrique centrale, Kosovo, Afghanistan, Mali, Caucase, Haïti, crise syrienne, Népal, Ebola, Yemen, etc.) pour les bailleurs (Commission Européenne, Gouvernements français, britanniques, américains, etc.), le CICR, la FICR, l’ONU et les ONG. Il anime des travaux sur la gestion des catastrophes et la résilience ainsi que sur les déplacements de population. Ancien professeur associé à l’Université Paris XII, il enseigne dans diverses institutions en Europe, au Canada et aux Etats Unis. Auteur de nombreux articles, il a dirigé plusieurs ouvrages, notamment «Entre Urgence et développement », « Villes en Guerre et Guerre en Villes », « Bénéficiaires ou partenaires » aux Editions Karthala.