La résilience des populations et l’importance de la gouvernance (très localisée) au Sahel.

Le cas du centre et du nord du Mali.

Le Mali fait aujourd’hui office d’épicentre de la grande crise sahélienne autour de laquelle se mobilisent gouvernements régionaux, communauté internationale, bailleurs, diplomates, chercheurs, journalistes et acteurs humanitaires. La crise multidimensionnelle qui affecte principalement, et largement au-delà, les populations maliennes les plus vulnérables et les plus enclavées, alimente de manière continue les causes profondes d’un retrait de l’État et un abandon presque total des populations. Celles-ci sont ainsi livrées aux activités informelles et à l’assistance humanitaire comme seules « planches de salut » dans un contexte où l’insécurité et la criminalité mettent également à mal les équilibres sociaux existants.

Entre déplacements et réinstallations, crises alimentaires et nutritionnelles, fermeture des écoles et centres de santé, fuite des autorités officielles faute de sécurisation de leur présence, les populations du nord du pays puis celles du centre dans un second temps se sont retrouvées quelquefois en autarcie, réinventant leurs modes de gouvernance locale, soit sous la contrainte de groupes armés, soit à l’occasion d’une forme de liberté retrouvée en l’absence de toute présence normative de l’État.

Une telle configuration met en lumière la formidable capacité de résilience des communautés qu’il est important de mieux comprendre, notamment en identifiant clairement les limites à partir desquelles une assistance externe devient vitale, tout en tenant compte des changements et évolutions continues auxquels ces communautés sont exposées.

Le terme “résilience” est utilisé de manière générique selon sa définition la plus courante qui désigne “le retour à la normale d’un territoire ou d’une société à la suite d’un choc ou d’une perturabtion” (Dauphiné et Provitolo, 2003 ; Paquet, 1999). La définition retenue ici est celle du Groupe URD, qui désigne plus précisément “la capacité des populations à anticiper, à s’adapter aux crises et à rebondir après ces dernières”.

Le programme KEY (« être debout » en langue songhaï), s’inscrit dans plusieurs stratégies et visions dont les priorités du Mali établies dans le cadre de l’Alliance globale pour l’initiative résilience (AGIR) au Sahel et en Afrique de l’Ouest. Cette dernière a pour objectif de renforcer la résilience des pays du Sahel et d’Afrique de l’Ouest face aux crises alimentaires et nutritionnelles récurrentes, en partant du principe que ces crises peuvent et doivent être éradiquées.

Alors que les réponses d’urgence restent une nécessité, le postulat de ces stratégies est le suivant : une concentration sur « les causes profondes des crises permettra à terme de faire baisser leur nombre et leur coût ». AGIR définit ainsi la résilience comme « la capacité des foyers, familles et systèmes vulnérables à faire face à l’incertitude et au risque des chocs, à supporter et répondre efficacement à ces chocs, et à s’en remettre et s’y adapter de manière durable ».

La résilience des populations : un concept qui doit devenir une réalité humaine

L’un des premiers indicateurs de succès est déterminé par le nombre de personnes vulnérables bénéficiant d’un accès aux services sociaux de base (santé, éducation, eau, assainissement, hygiène) et par l’amélioration de leurs capacités à faire croître leurs revenus.

Les pays du Sahel et les bailleurs ont adopté le principe selon lequel la préoccupation sur la sécurité alimentaire et nutritionnelle induit la nécessité de ne plus dissocier l’action qui consiste à apporter l’aide humanitaire en temps de crise, de celle plus structurelle visant à combattre la pauvreté et la sous-nutrition endémiques.

D’un point de vue pratique, l’Union européenne (à travers le FFU – fond fiduciaire d’urgence – et le FED – fond européen de développement) a apporté des ressources à hauteur de 40 millions d’euros sous forme de financement du programme KEY avec l’objectif général de contribuer à la résilience des populations vulnérables face à l’insécurité alimentaire et nutritionnelle des six régions du nord et du centre du Mali en travaillant sur 4 piliers combinés :

Prise en charge nutritionnelle orientée sur les enfants de moins de 5 ans au niveau communautaire ;
Transferts d’argent aux plus vulnérables en lien avec les périodes de soudure ;
Renforcement des moyens de production économique des ménages ;
Et, enfin, gouvernance via un appui aux autorités locales (maires, préfets, services techniques et instances régionales) dans un contexte où leur présence est si menacée par des hommes en armes que beaucoup n’ont d’autre choix que de se réfugier dans les grands centres urbains.

C’est dans ce contexte que le Groupe URD a été sollicité pour accompagner les acteurs en tant que « tierce partie » chargée de l’apprentissage, l’appui à la coordination et l’agilité « ou gestion adaptative » de l’ensemble du programme. La réalisation d’un suivi contextuel et l’analyse de l’intervention à travers des études de capitalisation et de processus d’évaluation itératifs ont ainsi permis d’ouvrir de nouvelles perspectives de réflexion pour « aller plus loin » dans l’amélioration de la pertinence des interventions. Parmi celles-ci, vient en premier le constat que la résilience d’un individu ou d’une communauté, jusque-là mesurée économiquement, ne saurait être dissociée de la gouvernance locale, des facteurs de participation et de la qualité des rapports sociaux-politiques intra- et inter-communautés.

Si nous retenons qu’une bonne résilience est la capacité à résister à un choc en mettant en œuvre des ressources pour atteindre – voire dépasser – la situation antérieure, il faut aussi noter qu’une partie de la population était déjà soumise avant la crise de 2012 à des chocs climatiques répétitifs que la situation sécuritaire a simplement accru en intensité et en récurrence en affectant sérieusement la capacité des ménages à consommer.

Pour certains auteurs, la résilience est d’ailleurs mesurée à l’indice de consommation et de production de biens matériels. Mais, dans un contexte de confrontations humaines et communautaires, comme dans le nord et le centre du Mali, elle semble aussi déterminée par un facteur rarement mesuré : la qualité des rapports inter- et intra-communautaires et, par conséquent, la capacité de la population à gérer les tensions et créer une forme de stabilité.

Ces rapports sont pourtant mesurables, notamment en se fondant sur le nombre d’incidents entre individus, leur nature, la profondeur de leurs causes directes ou indirectes, et aussi l’existence et l’efficacité de mécanismes ou d’entités morales légitimement reconnues et acceptées comme telles pour servir de levier de médiation et de prévention de conflits. Cela devrait être un lien direct et concret avec la « nouvelle approche opérationnelle » qui recommande de consolider les liens entre les initiatives humanitaires, de développement, et celles diplomatiques, militaires et sécuritaires, regroupées sous l’expression « triple nexus » dans laquelle sont engagés les pays du Sahel.

Décomposition-recomposition sociétale et antagonismes liés à des ressources limitées

Au niveau du schéma institutionnel, la décentralisation mise en place dans les années 1990 a ouvert la porte à un schéma directeur institutionnel inspiré du modèle français où gouvernement central, région, cercle, sous-préfecture, commune et village (ou fraction) sont les entités juridiquement reconnues de haut en bas qui représentent la descendance et l’ascendance par laquelle devrait passer en bout de chaîne l’interaction entre acteurs de développement et populations.

L’échelle la plus locale de ce schéma, la rareté des ressources et un manque de vigilance des acteurs politiques ont poussé les populations à se scinder de plus en plus en « sites » autonomes. Chaque entité géographique initialement homogène s’est enregistrée en plusieurs fractions, chacune détentrice d’un acte légal de constitution délivré par les autorités.

Cette stratégie de la population vise à réduire les risques de son exclusion en termes de ciblage et à limiter l’impact des détournements aux échelles supérieures, mais cela démultiplie en même temps le nombre de sites à couvrir ainsi que les interlocuteurs. Cela pose également des problèmes avec les normes administratives et les pratiques des acteurs du développement : une famille élargie nouvellement constituée en fraction s’installant à 10 km de son site d’origine veut ainsi prétendre à une école, un forage et un centre de santé au même titre qu’un village de 5 000 personnes dans le seul but de transformer les dividendes en activité génératrice de revenu familial au détriment du reste de la communauté géographique.

Quand il s’agit de cibler les plus vulnérables, les échelles sont démultipliées et les individualités prennent souvent le pas sur la notion de communauté : « personne ne représente plus personne dans la réalité ». Les « intérêts et antagonismes » guident les individus au détriment des liens sociaux habituellement convenus comme base de définition d’une communauté.

À ces éléments s’ajoutent des critères d’affiliation (ou non) à un parti politique, un groupe social plus large, voire un groupe armé, lesquels favorisent la multiplication des « arrangements » avec les intermédiaires de l’aide (acteurs, autorités traditionnelles ou étatiques, etc.), développent une forme de courtage via des acteurs locaux – intermédiaires quelquefois créés sur mesure -, et relancent de nouvelles concurrences entre communautés en termes d’accès aux services de base mais aussi de nouvelles ambitions de représentativité politique.

Cette connexion entre représentativité politique et instrumentalisation (ou appropriation des services de base par des individus ou groupes d’individus) n’est pas sans impact sur les relations sociales et la dégradation de la bonne gouvernance locale. Par conséquent, elle induit injustices, conflits et instabilités.

Entre les besoins des populations pour accéder aux services de base et leurs capacités à maîtriser leur gestion totale à l’échelle la plus décentralisée possible de l’État, d’autres « acteurs » tentent de s’infiltrer. Les motivations et défis sont en effet multiples : ambitions politiques de personnalités issues de ces communautés, manque de vision et parfois corruption d’agents de l’État, mouvements armés en course vers la légitimité pour devenir des interlocuteurs significatifs dans le cadre des accords d’Alger (signés entre le Mali et les groupes armés du Nord), groupes radicaux en quête de soutiens et de relais pour mieux s’implanter, etc. Les populations sont dès lors devenues « actrices et victimes », « instrumentalisées » et « instrumentalisant » en même temps.

Ces différents éléments expliquent toute la complexité contextuelle et les difficultés pour les acteurs internationaux, tant humanitaires que de développement, à trouver une formule efficace pour atteindre les objectifs en matière de résilience des populations les plus vulnérables, mais aussi respecter le « do no harm » tout en garantissant des conditions optimales en termes de redevabilité.

Lors de nos analyses et évaluations, nous identifions souvent des « signaux faibles » parmi lesquels des accusations de détournement de l’aide, en particulier à propos des distributions d’espèce via transfert monétaire, des cantines scolaires ou des salaires d’enseignants ou infirmiers considérés par les populations comme « fictifs ». Ces accusations sont notamment formulées à l’encontre des « intermédiaires » qui font le lien décisionnel avec les populations.

Même si le contexte est favorable à une forme d’omerta empêchant la production de preuves indiscutables, nous avons néanmoins constaté selon nos observations que ces charges oscillent entre réalité et, parfois, tentatives de discréditer « l’autre ». Cette logique de concurrence en matière d’accès à la ressource peut être couplée à une autre stratégie sociale de redistribution des richesses (distribution suivant des critères propres aux communautés – différents de ceux des acteurs humanitaires et en leur absence) qui s’analyse comme une « réorientation interne par rapport à l’objectif visé des projets » ne produisant pas forcément un « enrichissement illicite ».

Vaccination du cheptel ©Hamada (Wandey) AG AHMED

Gouvernance et redevabilité « par » et « pour » les populations bénéficiaires

La plupart des programmes intègrent pourtant une dimension « gouvernance » comme pilier vertical ou activité transversale mais prennent peu en compte ce besoin d’une gouvernance intra-communautaire comme base de départ et facteur principal de succès ou d’échec totalement indépendant de l’expertise technique déployée.

Des réalités complexes au cœur de cette redevabilité convergent des intérêts individuels, enjeux collectifs, cadres rigides et participation locale posant des défis pour l’intégration des visions des populations dans les plans de développement locaux, Pourquoi pas un « un droit à la bonne gouvernance » comme droit inaliénable du citoyen ?

Les activités liées à la gouvernance concernent principalement les structures et acteurs classiques du développement : administration, services techniques, ONG, associations, partenaires techniques et financiers. Au niveau des collectivités, on retrouve trois types de structures : Comité Communal d’Orientation, de Coordination et de Suivi d’Actions de Développement (CCOCSAD), Comité Local d’Orientation, de Coordination et de Suivi d’Actions de Développement (CLOCSAD), et Comité Régional d’Orientation, de Coordination et de Suivi d’Actions de Développement (CROCSAD) qui constituent la charpente structurelle autour de laquelle sont organisées les activités de renforcement et d’appui à la gouvernance locale (niveaux commune, cercle et région).

Or, dans le contexte malien et de façon plus générale sahélien, avec la crise de confiance majeure qui existe entre les populations et tout ce qui représente l’État, nous avons néanmoins remarqué que la participation aux cadres de concertation et aux instances politiques locales (motivation à être membre des bureaux) peut souvent être liée à des agendas personnels à but d’ascension sociale, politique, sécuritaire ou pécuniaire, l’intérêt des communautés se trouvant reléguée au second plan.

D’une part, ces mécanismes ont peu de réalité ailleurs que sur le papier et, quand des réunions ont véritablement lieu, la faible capacité des élus et des chefs coutumiers qui les constituent et les animent, combinée aux motivations quelquefois intéressées sur les sous-traitances et les passations de marché (entre autres) et/ou des enjeux communautaires abordés précédemment, compromettent vite le dialogue entre parties prenantes. Des solutions sont souvent trouvées au cas par cas pour débloquer la participation de ces dits « représentants des populations » mais elles ne fonctionnent pas systématiquement dans la durée.

Il est en effet difficile – voire « bloquant » – de faire « sans l’autorité » alors que la prise en charge financière d’activités comme la convocation, la tenue et le suivi de cadres de concertation ne relève pas du ressort des ONG. Pourtant, les rapports de leurs délibérations sont concrètement édictés parmi les indicateurs d’atteinte des objectifs d’un programme. Ainsi, un grand nombre d’activités nécessitant une pleine implication des services de l’État et/ou des collectivités existent uniquement parce qu’elles sont financées par des ONG ou des bailleurs de fonds. Si les causes profondes sont trop nombreuses pour être développées ici (parmi elles, le peu de moyens dont dispose l’État), le résultat est in fine l’effet de « monétisation » des services régaliens transformés en « prestation pour le payeur » en vue de leur effectivité. Nous sommes donc parfois loin du « service public homogène et constant » dont la fonctionnalité constitue le postulat de départ des programmations budgétaires des acteurs de l’aide.

Dans le schéma directeur de la décentralisation, chaque activité doit aussi être intégrée dans le cadre approprié (régional et local) à travers les Programmes de développement économique, social et culturel (PDESC) des communes qui permettent de prendre en compte les préoccupations légitimes des populations et de leur apporter les réponses appropriées.

Ces programmes sont élaborés – en théorie – tous les cinq ans et révisés – toujours en théorie – tous les ans. Aussi, pour les acteurs humanitaires qui fonctionnent sur une autre temporalité (celle des besoins face aux crises), la programmation a priori dans le calendrier des institutions entre en conflit avec la programmation « budgétaire » a posteriori liée aux dynamiques imposées par les bailleurs. Dès lors, ces deux processus souvent asynchrones conduisent à des crispations ou aboutissent à une forme « d’intégration forcée » qui finit par être également monétisée via un financement dédié pour que cela puisse être reporté aux bailleurs comme une intégration effective et réussie.

Cette rigidité du cadre et ces jeux d’intérêts, sont à la fois impactant en matière d’agilité et d’adaptabilité des projets et compromettants pour les parties prenantes là où la redevabilité hyper-localisée de l’aide devrait appeler à la préservation d’une culture et d’une éthique citoyennes. Dans un contexte d’absence de l’État, caractérisé par la prédominance d’acteurs informels de la violence, quelle stratégie adopter alors pour limiter ces effets pervers et assurer l’atteinte d’une résilience effective et renforcée des populations les plus exposées à la vulnérabilité ?

Tous ces facteurs qui alimentent les crises intra-communautaires et se superposent sont essentiels à comprendre et à prendre en compte avec des réponses mieux adaptées et encore plus localisées qui intègrent le binôme « redevabilité et gouvernance » au sein des communautés bénéficiaires tout comme dans la chaîne des interlocuteurs et intermédiaires.

Si les combats d’hier s’appelaient entre autres « droit d’ingérence humanitaire », ceux de demain ne doivent pas se limiter à « un triple nexus » théorique mais appellent, bien au-delà, au besoin impératif d’une introduction dans le corpus des lois et pratiques internationales de la notion contraignante de « Droit inaliénable à l’organisation collective » respectant la pertinence des territorialités avec et via un contrôle suffisant sur l’appareil public, restant toujours « mandataire ».

Tout le défi serait de trouver les bonnes stratégies permettant de soutenir les capacités des individus à s’organiser, afin de sortir des dynamiques de dépendance. Soutenir ce droit et en favoriser l’exercice libre plutôt que d’essayer d’établir des solutions toujours technocratiques à la place des individus impactés par les crises serait une bonne piste d’action.

C’est à cette seule condition que le cadre deviendra probablement propice à terme à la durabilité de l’aide, de la stabilisation et fera donc du développement de ces communautés une réalité.

Hamada (Wandey) AG AHMED

Qui est Hamada (Wandey) AG AHMED ?

Wandey est diplômé de l’Université Paris 12 (Master en gestion humanitaire et actions de développement) et de l’école Bioforce à Lyon.

Depuis 20 ans, il travaille avec plusieurs organisations (Croix-Rouge française, Solidarités, ACF, Save the Children, Oxfam entre autres) et tout récemment au SIF comme responsable régional Afrique basé à Paris.

Après ses premières expériences en Afrique centrale, il a occupé plusieurs postes de chefs de mission au Sahel, avec des programmes axés sur la résilience, la santé, la nutrition et la sécurité alimentaire avant de rejoindre le Groupe URD en avril en 2019, en tant que Coordinateur Pays au Mali. Il y est notamment en charge de l’appui au programme KEY financé par l’Union européenne.

Ce franco-malien de double culture s’intéresse particulièrement “aux signaux faibles” et aux questions qui affectent les populations les plus vulnérables et les plus exposées à tous les risques en tant qu’observateur-témoin de changements et analyste.

Il a notamment coordonné plusieurs études dont la plus récente est centrée sur un “patrimoine humain et environnemental oublié” que consiste le lac Faguibine en partenariat avec l’AFD. https://www.urd.org/wp-content/uploads/2020/10/AFD-Mali_Etude-Faguibine_FINAL.pdf

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Interview de François Grünewald « L’action humanitaire en question ».

Une interview de François Grünewald, directeur Veille et Prospective du Groupe URD, réalisée par Alain Boinet pour Défis Humanitaires.

Défis Humanitaires : Pour nos lecteurs, peux-tu nous rappeler pour l’essentiel la raison d’être du Groupe URD et son parcours.

François Grünewald : Né en 1993, le Groupe URD a d’abord été un réseau d’échanges entre praticiens autour des défis que posait la fin de la Guerre Froide. Les jeunes générations, qui n’ont pas connu cette période d’affrontements idéologiques, n’imaginent combien était polarisée la mouvance associative de l’époque et combien ce changement de monde nous interpellait. Pendant 4 ans, au rythme d’une réunion par trimestre, une fois à MSF, une fois à ACF, une fois à Lyon, une fois à Paris, une autre à Marseille, la pensée s’est construite, accompagnée en cela par des premières recherches opérationnelles, l’organisation de colloques et la production d’un premier ouvrage « Entre urgence et développement, pratiques humanitaires en question ». En 1997, après plusieurs années de fonctionnement comme « réseau d’échanges » entre acteurs de l’action humanitaire et du développement, le Groupe URD décidait de changer d’objectif pour devenir ce qu’il est aujourd’hui : un institut opérationnel actif devant contribuer à faire bouger les lignes.

C’est à ce moment-là qu’ont émergé pour nous trois défis : le premier était un défi de méthode : comment influer le secteur ? C’est ainsi qu’est né le concept du cycle de l’apprentissage collectif autour d’un objectif simple : améliorer les pratiques des acteurs. L’ensemble des activités du Groupe URD s’est alors structuré en vue d’atteindre cet objectif défini, depuis l’extraction de connaissances sur le terrain jusqu’à la production de méthodes et au renforcement des capacités des acteurs, au Nord comme au Sud.

Le deuxième fut celui de la gestion de la qualité : opposés à la standardisation de l’aide, on nous a souvent décrit comme les chantres de la « contextualisation » : pas de solutions miracles réplicables partout, pas de standards techniques totipotents. A l’époque en 1999, j’avais écrit un article « découvrir la complexité et la turbulence et s’en faire des amis ». C’est de là que date notre rencontre avec Edgard Morin, qui fut un temps Président d’Honneur du Groupe URD. C’est de là que date tout notre engagement méthodologique, avec de gros questionnements sur des approches quantiques nous challengeons sur leurs fondamentaux : les deux principes de Robert Chambers, qui datent de 40 ans (ignorance optimale et imprécision appropriée) restent extrêmement pertinents sur une base opérationnelle mais ont du mal à résister à la mode de la « data ».

Le troisième était un défi « géo-éthique ». Je venais de quitter le CICR sur un coup de cœur, une ferme perdue dans la montagne des Baronnies, en Drôme Provençale. Je ne voulais pas être dans un immeuble de verre et de béton dans une grande ville, mais ancré dans un territoire fragile où nous aurions en permanence à chercher la cohérence entre notre discours à l’étranger et notre apport sur le territoire. Finalement, le vécu au quotidien des multiples risques de notre Drôme, feux, inondations, glissements de terrain, le contact avec la crise rurale mais aussi avec ceux qui se battent pour une ruralité respectueuse, ça nous aide dans notre travail sur l’humanitaire et la gestion des crises. Vivre au pays de Manon des Sources permet de mieux comprendre les crises agro-pastorales… Alors que nous avons fait de notre site une éco-référence reconnue, avec deux filières solaires, une gestion de la bioclimatisation et de la phyto-épuration et des efforts importants sur notre empreinte carbone, nos efforts sur la réduction de l’empreinte environnementale de l’aide démarrés il y a plus de dix ans commencent à payer. Les ONG se mobilisent, les bailleurs commencent à se bouger, et beaucoup se tournent vers nous pour avancer.

Quelle est selon toi la valeur ajoutée du Groupe URD ?

François Grünewald : Poisson pilote, nous sommes, penseurs « hors de la boite » nous resterons. Au cours des 20 dernières années, nous avons été au cœur de nombreux combats du secteur. Avec une force particulière qui vient de nos aller-retours en permanence entre le terrain et la théorie, entre la production de connaissance et le travail de « policy ». Nous avons été parmi les premiers à parler du lien entre VIH Sida et insécurité alimentaire, sur la base de nos évaluations en Afrique australe, au tout début des années 2000. Nous avons été pionniers sur la réflexion sur l’humanitaire en ville avec notre livre « Villes en guerre, guerres en ville » (2004) et les nombreux travaux depuis et notamment sur Haïti, qui ont fait réellement percer la thématique. De même que pour la question de l’empreinte environnementale de l’aide, et de pleins d’autres sujets. Sans parler de nos dernières Universités d’Automne sur «Humanitaire et effondrement», l’agilité ou la localisation de l’aide . Et au final, beaucoup de gens reconnaissent que c’est le Groupe URD qui a fait entrer le mot « qualité » dans l’humanitaire, quand prévalait « compliance aux standards ».

Mais notre site, face au Ventoux, plein de fleurs, d’oliviers, de chevaux, est aussi un « asset ». Tout ceux qui y sont venus l’ont dit « on pense bien ici ». Nous avons voulu y créer une atmosphère, un espace de fraternité. Nos Universités d’automne qui drainent chaque année des dizaines de participants, trouvent leur ancrage dans l’Universitas, le lieu d’échange autour des questions universelles, mais aussi dans l’hospitalité. Nous voulons offrir à la Fontaine des Marins un espace stimulant et beau pour discuter les défis auxquels notre secteur est confronté, mais autour du plaisir de l’échange et de la solidarité. Pourquoi la beauté ? Revenons au discours que Soljenitsyne n’a pas pu prononcer à Stockholm en 1970, empêché de venir recevoir son prix Nobel. « Si la vérité est souvent bafouée, la bonté rarement durable, la beauté peut-être sauvera le monde ». Le soleil de la Drôme, l’odeur des genets et des tilleuls, les vols d’aigles et de guêpiers au-dessus des bureaux, le passage incertain de biches sur la route à quelques mètres des lieux de travail, ça aide… Et la lumière, les couleurs, toujours changeantes, toujours si belles, qui inspirèrent Van Gogh, Cézanne, De Staël, Vasarely et tant d’autres. C’est ça que nous offrons à nos visiteurs, stagiaires, participants à nos formations et nos conférences.

L’humanitaire s’est considérablement développé depuis les années 1980. On parle même aujourd’hui de « système humanitaire ». Comment en vois-tu les évolutions positives et quels sont les risques auxquels l’humanitaire serait confronté ?

François Grünewald : L’humanitaire s’est-il vraiment considérablement développé ? Certes, sa croissance a été considérable, avec la libération des fonds et des opportunités que la fin de la guerre froide a libéré : c’était la fin des blocages systématiques de l’humanitaire par le Conseil de Sécurité, la création d’ECHO et la disponibilité de financements importants, l’explosion des ONG de la génération des « ECHO Babies ». Mais ce fut aussi le début de la bureaucratisation de l’aide : on a plus de project managers, de reporting officers, de grant writters, de accountability departments, d’auditeurs et d’évaluateurs comme nous, mais y a-t-il significativement plus de gens réellement au contact des victimes : de médecins, d’agronomes, etc. qui font un travail technique de terrain avec et pour les populations, proportionnellement à la hausse des budgets …. Pas si sûr ! On nous dit que le secteur se professionnalise. Mais qu’est ce qui s’est professionnalisé ? Les fonctions « support » et notamment MEAL, reporting, écriture de projet et montage de consortium. Nécessaires certes pour obtenir et gérer les ressources, mais si loin de l’action… On nous dit « oui le travail technique est fait par nos collègues nationaux, par les ONG nationales que nous soutenons. ». L’humanitaire commence à devenir un travail à distance, dans lequel l’échange se perd face aux exigences de contrôle : demandez à n’importe quel chef de mission, il vous dira, « je n’ai presque plus de temps pour faire du terrain et rencontrer les populations que nous soutenons, avec tous les rapports à faire, les « proposals » à écrire, les réunions de coordination où il faut être présent…

Lors du 1^er Sommet Humanitaire Mondial en mai 2016, le Grand Bargain et ses 10 priorités avaient mobilisé beaucoup d’énergie et d’attente. Où en sommes-nous 4 ans plus tard, quels sont les résultats tangibles et que va devenir cette initiative ?

François Grünewald : Le Groupe URD faisait partie de la « garde rapprochée » qui a préparé le Sommet Mondial de l’Humanitaire pendant deux ans, avec OCHA. Et nous en sommes fiers. Hélas, ce qui se passe à Idlib est un terrible « crash test » de nos espoirs du Sommet et tend a posteriori à justifier la position de MSF de se retirer du Sommet. Lors d’une des plénières du Sommet, j’avais tiré l’alarme en disant « je regrette leur retrait, mais écoutons leur message, ne traitons pas leurs décisions comme « encore une MSFerie » ». Les horreurs d’Alep, d’Idlib et du Yémen tendent 5 ans après à prouver qu’ils n’avaient pas complément tort. Pour ceux qui ont vécu Srebrenica, Kigali et Groznyï de très près, la paralysie actuelle tend à disqualifier une grande partie du discours du WHS. Sans même parler de l’exode à travers la Méditerranée, que nous avons observé de près lors de certaines évaluations sur Lesbos, Chios et notre parcours des chemins allant de la Syrie ou du Soudan vers l’Europe forteresse.

L’une des 10 priorités du Grand Bargain était le nexus urgence-développement. Depuis, l’idée de nexus a évolué et s’est élargie à la stabilisation, la sécurité et même jusqu’à la paix. Que traduit cet élargissement et comment les acteurs humanitaires indépendants devraient-ils aborder la question des nexus ?

François Grünewald : Urgence-réhabilitation-développement : c’est notre nom depuis 1993. Marque de fabrique plusieurs fois copiée, y compris comme scud contre nous. Nous avons été de toutes les batailles du “Lien entre les secours, la réhabilitation et le Développement” (le fameux LRRD Link Relief Rehabilitation Development); de la de la Gestion des Risques de Désastres (GRC). Nous avons été pionniers dans la réflexion sur la résilience, notamment en poussant le concept dans notre rapport sur la gestion de la famine du Bar-El-Ghazal au Soudan … en 1999 et en y travaillant d’arrache-pied depuis.

Puis on a vu émerger les 3 D (défense, diplomatie, développement), le continuum développement-sécurité, avec tout d’abord la composante militaire s’imposant. Mais comme nous le disait le Général Giap (l’homme qui prit Saigon aux américains) : c’est facile de gagner la guerre; c’est bien plus difficile de gagner la paix. On en est là, avec une première difficulté : l’impossibilité de gagner la guerre.

Dans ce cadre-là, il faut d’une part défendre les principes opérationnels qui permettent de travailler, tout en étant conscient que notre belle approche de l’”acceptance” est très menacée et qu’il faudra peut-être dans de nombreux cas se contenter d’une tolérance. Et le faire avec une intelligence de la négociation fine. Les approches non empathiques sur cette question sont à peu près systématiquement vouées à l’échec. Mais nos organisations se trouvent «peuplées» de jeunes impatients, souvent irrespectueux et parfois arrogants du haut de leurs Masters et autres diplômes, et qui traitent avec peu d’égard des gens dont l’épaisseur de vie est pourtant souvent impressionnante.

De fait nous sommes un peu face à une impasse: ce n’est pas ni du triangle « Diplomatie–Défense -Développement » ni d’une séquence «sécurisation-stabilisation-développement » dont on a besoin mais d’une approche différente tant sur les outils que sur la gestion du temps. Si l’enjeu au final est la paix, alors regardons ce qui amènerait la paix dans les conflits tels que ceux qui traversent la bande sahélienne. Historiquement, il existe trois sortes de paix :

la paix gagnée par l’écrasement de l’ennemi : c’est le rôle de la Défense ; mais on sait combien sont fragiles ces paix gagnées, quand cette victoire s’ancre sur l’écrasement et l’humiliation des vaincus.
la paix imposée, par la présence d’acteurs plus forts qui contraignent les parties au conflit à cesser les hostilités : c’est le rôle de la Diplomatie, et notamment de son volet multilatéral, mais c’est aussi là que le bas Combien cette mécanique a-t-elle réellement et durablement solutionner des crises ?
la paix négociée, qui conduit à des accords dont la tenue sera liée à l’intelligence collective des parties aux conflits et éventuellement de leurs parrains (diplomatie bilatérale), y compris avec des acteurs de la société civile. Et là il faut accepter non pas « win win » mais « loose a little bit – loose a little bit » qui ne s’obtient que par le dialogue et la négociation.

Evidemment, l’enjeu serait d’obtenir des « dividendes de la paix », avec la fin de la peur et le retour d’une certaine normalité socio-économique, voire même un peu de prospérité.

Face aux conflits au Sahel, que fait la Diplomatie ? Négocier. Mais avec qui ? Pour l’instant, la Diplomatie s’est surtout mobilisée pour renforcer l’effort de guerre collectif. Plus d’armées africaines, plus d’armes européennes, plus de drones américains, plus d’avions, d’hélicoptères, etc. Bref plus de Défense. Si ceci a pu amener à certains succès localisés sur le terrain, les derniers évènements de Guiré, de Diouara, de Boulkessy , de Mondoro et d’Indelimane au Mali, de Koutougou au Burkina Faso et d’Inates au Niger montrent que ça ne suffit pas. Face à des insurgés habillés en civil, très mobiles, très infiltrés dans la population, de plus en plus stratèges et capables de monter des opérations complexes et bien coordonnées, l’augmentation des effectifs déployés, souvent insuffisamment formés, peu mobiles et mal équipés, le recours à la technologie des drones et des écoutes atteignent vite leurs limites.

Les vrais enjeux diplomatiques, notamment au Mali, seraient un fort plaidoyer contre la corruption qui mine le pays à tous les niveaux. Ce serait aussi d’inciter les autorités à entamer les négociations ¹ avec les acteurs du Djihad politique. Si la paix gagnée semble impossible, si la paix imposée une chimère dans le contexte sahélien, reste la paix négociée.

Que va faire le Développement dans cette histoire ? Certes, la pauvreté est source de tous les maux. Certes le changement climatique exacerbe les tensions rurales et jette, en synergie avec la pression démographique, des jeunes sur le chemin de la recherche d’autres alternatives économiques. Certes l’inégal accès des filles à l’éducation entrave le progrès social. Mais ne nous ne leurrons pas : face aux enjeux de mauvaise gouvernance, d’absence d’une chaîne pénale juste, et d’exactions régulières des Forces de Sécurité, ces actions de développement pèsent peu.

Mais, au-delà de la réponse politique qui fait souvent défaut, les priorités du Grand Bargain et du Sommet Humanitaire Mondiale gardent bien leur pertinence malgré la difficulté à y répondre. Penses-tu que ce processus soit en fin de cycle, ou qu’il faut le relancer pour aboutir, ou encore qu’il serait à réinventer ?

François Grünewald : Il y a eu un certain nombre d’avancées intéressantes lors du Sommet Humanitaire Mondial-World Humanitarian Summit. C’est vrai que l’engagement des financeurs du développement dans la gestion des crises durables permet de mieux prendre en compte l’impact de ces dernières sur les populations hôtes, mais aussi pour l’ensemble de la jeunesse touchée, afin d’éviter de voir se développer des « générations perdues ». Mais les outils administratifs du développement sont vite défiés par les enjeux de flexibilité et d’agilité qui accompagnent ces contextes, mais aussi par les enjeux de respect des principes humanitaires, dans des situations où par essence, il faut impliquer les autorités. Autre avancée importante, celle autour du rôle des acteurs nationaux, cette fameuse « localisation » qui suscite tant d’intérêts et de craintes. Mais de facto, certaines dynamiques poussées par le Grand Bargain sont porteuses de nombreuses contradictions : pousser le cash à tout prix, quand de nombreux contextes montrent que ce n’est pas si simple, pose des questions. Les dynamiques de faire passer de plus en plus de fonds par les acteurs nationaux sont confrontés aux risques de redevabilité et de mauvaise gestion, voire de détournement du fait de pressions nombreuses, comme on le voit un peu partout, et notamment dès que la crise est médiatique et que l’argent coule à flot. Bref, rien n’est simple et tout doit être remis dans son contexte. Le SHM a fait ressortir des défis réels, mais il n’y a pas de baguette magique. Et les défis qui nous attendent sont nombreux, cachés sous l’horizon…

Aujourd’hui et dans les 10 ans à venir, quels sont les principaux défis auxquels le monde humanitaire doit ou devra faire face et comment peut-il s’y préparer ?

François Grünewald : Dans un article publié en 2011 « Catastrophes technologiques et nucléaires, grandes pandémies : les nouvelles frontières de l’humanitaire? », j’explorais quelques défis. C’était avant la première crise d’Ebola, avant qu’on ne parle d’effondrement, qu’on ne trouve en permanence des références à des catastrophes technologiques, sanitaires dans la presse. Depuis, la technologie des zones de dangerosités P4 est mieux connue. Lors d’une formation récente que nous avons montée en Ukraine sur les risques techno-environnementaux en zone de guerre, nous avons pu explorer combien les humanitaires sont encore analphabètes face aux risques technologiques et à ces catastrophes à cinétique très particulière qui vont au propre comme au figuré nous exploser à la figure. C’est une des directions que nous creusons au Groupe URD, en renforçant notre collaboration avec des corps spécialisés, notamment de protection civile et de NRBC.

Mais à côté viennent tous les défis, dangers et opportunités que nous offre la collaboration avec des acteurs nationaux et locaux. Derrière cet horrible mot de « localisation » de l’aide, il y a à la fois un nouvel imaginaire d’une aide plus intelligente, d’une solidarité renouvelée (c’est le titre de la Stratégie 2020-2025 du Groupe URD) mais aussi les gouffres terrifiants de la corruption, du népotisme, de la récupération de l’aide pour des intérêts locaux. Nos travaux avec Transparency International et ceux que nous lançons avec DFID (Department For International Development -GB) sur l’aide en RDC montrent combien ces enjeux autour de l’intégrité de l’aide sont complexes et politiquement chargés. Il faut trouver les bons axes, les bonnes méthodes.

François, nous avons appris que tu quittais ta position de directeur général du Groupe URD. Quittes-tu l’humanitaire ?

François Grünewald : 20 ans à la tête du Groupe URD, ce fut passionnant et lourd. Il faut savoir passer le flambeau. Dans un effort de transmission, de transition et de féminisation lancé il y a un an, je quitte mon poste de directeur général du Groupe URD, qui sera dorénavant assuré par Véronique de Geoffroy, mais ce sera pour me concentrer sur tous ces défis qui me passionnent : ceux que l’on voit et surtout ceux, sous l’horizon, hors de l’écran radar, qu’il faut anticiper et pour lesquels il faut se préparer. Continuer les aller-retours entre le terrain et la réflexion, chercher les angles morts et les explorer, ça va être passionnant…

^[1] Parler aux jihadistes au centre du Mali : le dialogue est-il possible ? ICG, Report 276 / Africa, 28 May 2019

François Grünewald

Ingénieur Agronome INA-PG. Il travaille depuis plus de 35 ans dans le secteur de la solidarité internationale après différents postes à l’ONU, au CICR et dans les ONG. Depuis 1993, il participe à l’aventure du Groupe URD, institut de recherche, d’évaluation, de production méthodologique et de formation spécialisé dans la gestion des crise, l’action humanitaire et la reconstruction. Il a conduit de nombreuses recherches et évaluations sur les programmes humanitaires et post crise (Post Mitch, zone Tsunami, Somalie, Darfur, Afrique centrale, Kosovo, Afghanistan, Mali, Caucase, Haïti, crise syrienne, Népal, Ebola, Yemen, etc.) pour les bailleurs (Commission Européenne, Gouvernements français, britanniques, américains, etc.), le CICR, la FICR, l’ONU et les ONG. Il anime des travaux sur la gestion des catastrophes et la résilience ainsi que sur les déplacements de population. Ancien professeur associé à l’Université Paris XII, il enseigne dans diverses institutions en Europe, au Canada et aux Etats Unis. Auteur de nombreux articles, il a dirigé plusieurs ouvrages, notamment «Entre Urgence et développement », « Villes en Guerre et Guerre en Villes », « Bénéficiaires ou partenaires » aux Editions Karthala.