Le système humanitaire face à ses contradictions…
Un an après que l’invasion russe de Ukraine ait déclenché une crise sans précédent en Europe depuis la deuxième guerre mondiale, le système humanitaire n’est pas exempt de contradictions dans ce pays, dont la plus saillante semble être son hésitation entre priorité à la couverture des besoins et priorité à la couverture de ses propres risques structurels. Compte-rendu de visite sur le terrain.
J’ai eu l’occasion, lors d’une récente visite aux équipes d’une ONG française (SOLIDARITES INTERNATIONAL) intervenant en Ukraine, de tenter d’y percevoir les enjeux du système humanitaire face à cette crise, un an après le début de l’invasion russe. Cette visite ne fut pas assez longue pour prétendre à une compréhension achevée et complète. Néanmoins, je livrerai ci les perceptions qui sont les miennes à l’issue de celle-ci.
L’état des besoins humanitaires
Avant les perceptions, posons un point à date de l’état des besoins humanitaires en Ukraine, tels que le dernier rapport OCHA (Bureau de coordination des affaires humanitaires de l’ONU) en donne les chiffres. A l’heure où j’écris ces lignes, 17,7 millions de personnes ont besoin d’assistance humanitaire, 5,4 millions sont déplacées internes, et 8 millions réfugiées à l’étranger. 9,3 millions de personnes ont besoin d’assistance alimentaire, 14,5 millions d’aide en termes de santé, 11,2 millions ont besoin d’assistance en termes d’abris et aide à la réhabilitation / équipement de locaux d’habitation individuels ou collectifs. 16 millions de personnes ont besoin d’assistance en termes d’accès à l’eau, l’hygiène et l’assainissement, et 1,7 million présentaient en décembre 2022 des besoins additionnels liés à l’hiver rude dans ce pays (vêtements, fournitures, générateurs, etc.). Les infrastructures de distribution d’eau, de gaz et d’électricité sont frappées de façon incessante, impactant particulièrement les populations près des lignes de front. Enfin, les risques épidémiques restent prégnants dans les centres collectifs abritant des déplacés, qui présentent pour leur majorité un besoin en aide alimentaire et fournitures ou pour certains en générateurs. Selon l’Office du Haut-commissariat aux Droits humains (OHCHR), on comptait près de 18.000 victimes civiles à fin 2022. L’OMS estime qu’un quart de la population ukrainienne risque de développer des pathologies mentales sévères en raison de la guerre. Toujours selon les données de OCHA, on compte près de 700 ONG humanitaires en Ukraine, dont 60% nationales, avec 524 programmes achevés, et 446 interventions en cours. A titre indicatif, les « Pooled funds » mis en place par les Nations-unies ont alloué, depuis le 24 février jusqu’à fin décembre 2022, 252 millions de dollars, dont 192 à travers le « Ukraine Humanitarian Fund » (UHF), et 60 millions de dollars par le Central Emergency Response Fund (CERF).
Contradiction du financement : l’argent est là
Première caractéristique de cette crise humanitaire : c’est une crise contradictoire du point de vue des financements : alors que dans la plupart des situations humanitaires auxquelles elles doivent répondre, les organisations humanitaires « courent après l’argent », là, l’argent ne manque pas. Volonté « politique » de la part des financeurs de marquer devant les opinions publiques qu’on s’engage sur tous les fronts aux côtés de l’Ukraine. Au passage, d’ailleurs, les bailleurs de fonds ne font plus grand cas de la notion de neutralité, et ont choisi leur camp, l’Ukraine. Le système financier humanitaire accepte dans ce contexte particulier d’être, au nom d’une bonne cause, dans une forme de contradiction face aux grands principes qu’il a mis en avant depuis toujours (et converge ainsi vers le ressenti de beaucoup d’Ukrainiens, humanitaires ou non, pour qui la notion de neutralité est incompréhensible et inacceptable). Financements à portée donc pour les ONG, et la plupart des grosses structures sur ce pays sont autour de 100 / 150 m euros de budget… Les bailleurs principaux et bien connus sont tous là : outre les Pooled Funds, les structures françaises ont affaire à ECHO, BHA (ex OFDA américain), Unicef, l’AFD, le CDCS du ministère français des Affaires étrangères, et d’autres, … L’inversement du paramètre financier pose aux organisations humanitaires sur le terrain non plus la question de la viabilité de leur dispositif, mais celle de leur capacité à « absorber » (ce que l’on appelle dans le jargon humanitaire le « scale up » ou développement rapide d’une mission, avec tous les enjeux et tensions organisationnels que cela implique) et in fine celle de leur capacité à « délivrer », c’est-à dire apporter / mettre en œuvre l’aide humanitaire nécessaire dans les temps.
Contradiction du recrutement : la chasse aux internationaux, et l’absence de surplomb pour ceux-ci en Ukraine
Un autre paramètre à prendre en compte pour les organisations humanitaires en Ukraine est la difficulté à recruter, notamment du personnel expérimenté international. En contradiction avec une tendance habituelle qui amène les salariés internationaux des ONG à s’engager volontiers dans les crises qui font la une des médias, beaucoup d’ONG, ici, ont à supporter une tension RH, et parfois des turn-over sur des postes-clés. Pourquoi ? D’abord bien sûr, les profils expérimentés sont « chassés » par toutes les structures, dans un environnement très compétitif en termes d’offres de salaires… Ensuite, le contexte sécuritaire ukrainien, à savoir les « air alerts » (alertes aériennes généralement liées à des tirs potentiels ou avérés de missiles dans les zones où en général vivent et opèrent les ONG) récurrentes, ou bombardements éventuels dans les cas où celles-ci choisissent d’opérer à portée de l’artillerie, peuvent être rédhibitoires, ou à l’usage difficile à gérer pour certaines personnes (et c’est légitime). Sans parler de risques, ces alertes entrainent de longues heures de confinement dans des pièces sûres, ou des immobilisations, chronophages et stressantes. Les frappes sur les dispositifs énergétiques ukrainiens produisent des coupures étendues d’électricité et / ou d’eau… A titre d’anecdote, il n’y a pas eu un jour lors de ma visite sans des coupures ou des alertes prolongées… Assumer cet inconfort relatif est un choix que tous ne font pas (surtout quand la famille derrière a peur et fait pression), et il n’y a pas à juger, même si celui-ci n’est rien devant celui des populations les plus vulnérables près des lignes de front.
Pour les équipes ukrainiennes des ONG, il faut avoir conscience qu’un turn-over des internationaux sur des postes clés, cela peut créer chez eux, à tort ou à raison, un sentiment de déséquilibre en termes de connaissance des programmes et enjeux / contraintes. Or, en Ukraine, la légitimité des employés internationaux des organisations humanitaires est à démontrer par ceux-ci… Compte tenu du haut degré de formation, de qualification et souvent d’expérience des membres nationaux des ONG, il n’y a pas ici, comme cela peut être dans certaines missions ailleurs dans le monde, de position de surplomb pour les « expats », comme on dit. D’autant plus que, pour beaucoup, les nationaux ukrainiens, à la différence de certains des autres pays d’intervention des organisations humanitaires, ne sont pas encore « usés » par de longues années de guerre et de crise ; ils sont au contraire en général plein d’envie, d’initiatives, de fraicheur… Ca nous « challenge » et ça fait du bien…
Cette crédibilité face aux nationaux ukrainiens, les ONG la jouent également sur le terrain de leurs outils. L’Ukraine est un pays à la pointe du digital, et les générations jeunes, et mêmes moins jeunes, y sont souvent plus connectées au quotidien que nous-mêmes le sommes chez nous… L’obsolescence, même relative, de certains des outils de gestion comptable, financière ou de suivi logistique, tout comme celle des outils de diagnostic et de sélection des bénéficiaires, souvent peu adaptés à un contexte comme celui de l’Ukraine, où il est difficile de saisir et définir la notion de « personne vulnérable », a également un coût en termes de crédibilité devant les membres nationaux.
Personne ne nous attend en Ukraine
Cet enjeu de la crédibilité des organisations humanitaires en Ukraine se joue bien plus encore sur le terrain de la capacité à « délivrer » l’aide promise (et financée par les bailleurs…). Point d’autant plus crucial qu’une centaine d’organisations ukrainiennes ont dénoncé, dès le 24 août 2022, dans une lettre ouverte, le manque de financements fléchés vers elles, alors que les grosses structures internationales sont, elles, financées… Il faut avoir en tête que, dans ce pays et ces circonstances, personne ne nous attend… La société civile est extrêmement dynamique, inventive, audacieuse. Elle se prend en main, à l’exemple des très nombreuses associations et initiatives nationales se mobilisant grâce aux réseaux, et bien sûr de la Croix-Rouge ukrainienne. Et à l’exemple aussi des entités administratives territoriales (Oblast : région ; Raïon : département ; Hromada : communauté territoriale, et enfin Gromada : commune) extrêmement vivaces et entreprenantes. J’ai eu l’occasion de m’en rendre compte, en rencontrant dans la ville d’Uman la responsable de la protection sociale de la municipalité, qui prend en charge l’accueil des déplacés, nombreux sur cette agglomération, car c’est un « hub » de passage vers l’Ouest quand on fuit le Donbass, et une partie de ceux-ci s’y installe en attendant. L’énergie de cette femme, sa disponibilité et sa volonté de faire plus et mieux pour plus de gens et plus longtemps (en partenariat avec des ONG internationales, en l’espèce SOLIDARITES INTERNATIONAL) étaient à la fois impressionnantes et comme naturelles… Et ce n’est pas un cas isolé, de nombreuses femmes en Ukraine déplacent des montagnes tous les jours, à des postes de responsabilité dans les municipalités ou les ONG locales.
Contradiction du système humanitaire en Ukraine : couvrir les besoins ou couvrir ses propres risques structurels ?
La capacité à délivrer, enjeu central de l’aide humanitaire aujourd’hui en Ukraine, est mise en question – outre par une forme d’aversion au risque qui freine certaines structures à aller vers les zones les plus touchées – en raison d’un phénomène que je qualifierai de « cascade du retour au principe de précaution bureaucratique ». Qu’est-ce que ça veut dire ? Il s’agit du retour des bailleurs de fonds du système humanitaire à des procédures standard, après une première période d’urgence très médiatisée et politisée, où tous les gouvernements / bailleurs voulaient montrer qu’ils aidaient l’Ukraine… Les procédures étaient alors allégées, simplifiées et en mode « urgence » … Ce retour des procédures bailleurs en monde standard se traduit, de façon prévisible, en termes de process de signatures plus longs, et en contrôles / audits plus pointilleux… Or la plupart des ONG ne peuvent se permettre des montants importants en « inéligibles » (montants alloués mais non éligibles en raison de pièces justificatives manquantes ou de non-respect de procédures standard, et donc à rembourser)… Celles-ci appliquent ainsi en retour et en cascade toutes leurs procédures standard, avec souvent un zèle, un formalisme excessif, et surtout une lenteur des process, notamment d’achats et de validation, qui peuvent retarder significativement la mise en œuvre d’un programme attendu… Là encore, le risque de perte de crédibilité devant les équipes nationales des ONG, comme des partenaires locaux et surtout des bénéficiaires, peut être important. On peut ainsi avoir le sentiment que, en Ukraine, un an après le début de la crise, le système humanitaire semble hésiter entre priorité à la couverture des besoins et priorité à la couverture de ses propres risques structurels… Les ONG d’ailleurs subissent plus qu’elles ne souhaitent ce phénomène, qu’elles participent néanmoins à nourrir par leur « zèle de précaution ».
Quels besoins couvre-t’on, et où ?
La couverture des besoins, justement. Quels sont ceux que couvrent les ONG en Ukraine aujourd’hui ? D’abord, premier constat, on ne croise pas foule de « collègues » internationaux sur le terrain… On s’interroge même parfois ; où peuvent bien être et opérer toutes ces structures recensées par OCHA ? OCHA qui, par ailleurs, semble rencontrer des difficultés, dans certaines régions, à efficacement permettre la coordination de celles qui agissent ; les « overlappings » (chevauchements et doublons d’interventions d’ONG faisant la même chose au même endroit pour les mêmes personnes) ne sont pas absents du tableau ukrainien… Au-delà, dans un pays en guerre qui connaît une baisse de son PIB de 40%, avec un taux de chômage de 39%, quelle est la nature des besoins les plus couverts ? Urgence ? Post-urgence ? La définition est difficile, dans les zones « arrières » du pays, avec des bénéficiaires qui sont des déplacés ayant fui l’Est et ses combats. Dans d’autres contextes, ceux-ci seraient souvent dans des camps. Pas de camps en Ukraine ; certains sont chez l’habitant, ceux qui peuvent louent une habitation, mais luttent ensuite pour se nourrir. D’autres sont accueillis dans des centres collectifs, qui bien souvent ne sont pas appropriés ou aménagés ; il faut alors assurer la réhabilitations des locaux, l’accès à l’eau, l’hygiène et l’assainissement, refaire électricité, isolation et chauffage, équiper cuisines, cantines… Nous ne sommes pas dans le « lifesaving », mais pas non plus dans la « early recovery » qui supposerait un retour chez eux de ces déplacés, un début de reconstruction et de reprise économique susceptible d’être accompagné… Zone d’urgence relative mais vrais besoins… Les choses sont plus claires s’agissant d’actions comme le watertrucking (distribution d’eau potable par camion), assuré en l’espèce par SOLIDARITES INTERNATIONAL, auquel j’ai pu assister à Mykolaiv, ville du sud du pays : 600 à 700 personnes servies par camion et par jour, celles-ci venant à pied, attendant leur tour à la rampe de distribution dans le froid glacial ; parfois certains, commissionnés par leur immeuble ou leur coin de rue, viennent à tour de rôle en voiture, le coffre et les sièges arrières chargés de bidons et jerricans… L’urgence du besoin, né de la destruction par les frappes des réseaux de distribution d’eau, est évidente. A Kherson, ville bombardée pratiquement chaque jour, SOLIDARITES INTERNATIONAL, prenant des risques raisonnables et gérés, assure également un watertrucking, et comme à Mykolaiv les camions repartent presque vides… Pour les ONG « volontaristes », il faut s’efforcer d’aller couvrir les besoins encore plus aigus, en « allant vers l’Est » ; régions de Dnipro, de Kharkiv, comme, encore, SOLIDARITES INTERNATIONAL, dont la plus grosse part des contrats d’opération concerne ces zones. Cette ONG choisit par exemple de ne pas « transférer les risques » pour mener, quand c’est possible, des distributions d’urgence sur Kramatorsk, à une trentaine de kms des lignes de front, et donc à portée d’artillerie, ou encore par exemple dans le village en grande partie détruit de Protopovika dans l’Oblast de Kharkiv. Ce type de volontarisme est, m’a-t’il semblé, le mieux à même de répondre aux besoins des plus vulnérables, ceux qui ont les besoins les plus aigus dans les zones directement touchées par la guerre. Mais en restant responsables : les récents décès de deux « volunteers », Andrew Bragshaw et Christopher Parry, touchés par un bombardement en tentant d’évacuer des civils de la ville de Soledar, nous rappellent que le refus par les humanitaires du « transfert de risque » doit aussi parfois être un refus du trop grand risque… Les choses se décident au cas par cas, au jour le jour, avec anticipation, lecture complète et fine de tous les indicateurs sécuritaires.
En guise de conclusion
Je ramène de cette visite en Ukraine le sentiment d’une nécessaire adaptation du fonctionnement du système humanitaire à cette crise. Celle-ci nous place devant une forme de nécessité opérationnelle : celle de revenir au « strict nécessaire » en termes de « process » et de contrôle, voir même d’alléger le superflu… Le réflexe bureaucratique de couverture des risques structurels doit être restreint, afin de ne pas oublier la finalité dudit système, qui est de répondre à temps aux besoins d’êtres humains en détresse… Et pourquoi pas plaider auprès des bailleurs de fonds pour la mise en place d’un système RRM (Rapid Response Mechanism) simplifié et rapide pour les zones proches de la ligne de front ?…
Une dernière impression, au-delà des enjeux strictement humanitaires : l’Ukraine est un grand pays, et voyager d’une région à l’autre y suppose de longues heures en voiture. Bien souvent, le long des routes, il m’est arrivé de voir des cimetières. La partie ancienne, née de générations successives, se reconnaît aisément, patinée par le temps ; les parties récentes, faites de tombes fraiches, neuves, souvent surmontées d’un petit drapeau ukrainien, également. Mais celles-ci sont souvent aussi importantes, et parfois plus grandes, que les parties anciennes. C’est ça aussi, l’impact d’une guerre.
Pierre Brunet
Ecrivain et humanitaire
Né en 1961 à Paris d’un père français et d’une mère espagnole, Pierre Brunet a trouvé sa première vocation comme journaliste free-lance. En 1994, il croise sur sa route l’humanitaire, et s’engage comme volontaire au Rwanda, dévasté par un génocide. Il repart début 1995 en mission humanitaire en Bosnie-Herzégovine, alors déchirée par la guerre civile. Il y assumera les responsabilités de coordinateur de programme à Sarajevo, puis de chef de mission.
A son retour en France fin 1996, il intègre le siège de l’ONG française SOLIDARITES INTERNATIONAL, pour laquelle il était parti en mission. Il y sera responsable de la communication et du fundraising, tout en retournant sur le terrain, comme en Afghanistan en 2003, et en commençant à écrire… En 2011, tout en restant impliqué dans l’humanitaire, il s’engage totalement dans l’écriture, et consacre une part essentielle de son temps à sa vocation d’écrivain.
Pierre Brunet est Vice-Président de l’association SOLIDARITES INTERNATIONAL. Il s’est rendu sur le terrain dans le Nord-Est de la Syrie, dans la « jungle » de Calais en novembre 2015, ou encore en Grèce et Macédoine auprès des migrants en avril 2016.