L’humanitaire en débat

Dépasser les « nouvelles » frontières

Alors que le sans-frontiérisme a aujourd’hui plus de 50 ans, que le plan de réponse humanitaire global (HRP) dépasse pour la première fois les 50 milliards de dollars en 2023[1], et que le conflit en Ukraine fait planer sur le monde une menace inédite, le secteur humanitaire est traversé par une série d’injonctions contradictoires qui viennent fragiliser sa capacité à mettre en œuvre un mandat dont « l’état du monde » semble pourtant laisser penser qu’il n’a jamais été aussi nécessaire.

Si le terrible séisme qui a frappé les populations turques et syriennes le 6 février dernier a suscité une vague de solidarité planétaire, offrant un répit d’émotion unanimement partagée alors que les relations internationales sont aujourd’hui marquées par le fossé grandissant des rhétoriques guerrières, très vite sont (ré)apparues les réalités géopolitiques sous-jacentes à cette région du monde et qui viennent logiquement contraindre la capacité des acteurs humanitaires à répondre aux besoins criants des populations. En effet, alors que pointaient les premières critiques sur le temps pris pour l’acheminement de l’aide, il est nécessaire de rappeler que ce séisme a frappé pour partie dans une zone de guerre et que les limites induites par cette situation n’ont malheureusement pas disparues, malgré l’intensité du séisme relevé sur l’échelle de Richter. C’est d’abord la Turquie qui a certes lancé un appel à l’aide internationale, mais en la limitant à une aide d’Etat à Etat. C’est ensuite la Syrie qui conditionne l’accès des acteurs aux zones affectées à des procédures d’enregistrement et d’autorisations restrictives. Les frontières, les vraies, sont toujours là. Trouver le moyen d’accéder aux populations les plus affectées reste donc à la fois un impératif et un challenge complexe et permanent pour les humanitaires, dont la question « mais que fait l’aide ? » au temps médiatique de l’émotion relève d’une lecture simpliste des réalités. Le séisme a fait fi des logiques géopolitiques de cette région troublée du globe et a frappé indistinctement les habitants de Hatay, Gaziantep, Idleb, Alep ou Lattaquié. Quelles que soient les critiques, légitimes, sur la rapidité de la réponse, cette dernière n’a été possible que par la présence préalable des acteurs sur place et justifient donc les investissements réalisés par certains en vue d’être enregistrés en Turquie, tout comme les choix d’autres d’avoir maintenu des positionnements opérationnels dans la « poche » d’Idleb et/ou d’avoir développé un cadre d’accès en Syrie gouvernementale.

Rappeler cette évidence est pour autant nécessaire, tant l’égal accès à une assistance humanitaire pour les populations victimes de catastrophes est mis à mal par ces fameuses injonctions contradictoires. Sauver des vies, oui, mais pas (ou moins…) si les personnes qui nécessitent cette assistance vivent sous un régime honni, une zone contrôlée par une force ennemie ou sous influence d’un groupe considéré comme terroriste. En Ukraine oui, dans le Donbass séparatiste non… A Idleb oui, à Alep c’est moins sûr… A Gaza ça dépend pour qui et à Kaboul, ça dépend comment… Si les interrogations sous-jacentes à ces freins sont compréhensibles, elles constituent néanmoins autant de « nouvelles frontières » qu’il s’agit pour les humanitaires de dépasser pour être en mesure de faire face à une réalité qui est elle malheureusement intangible, à savoir l’indignation de voir des populations souffrir de la faim, de la soif, du froid ou de l’absence d’avenir pour leurs enfants.

L’humanitaire à l’ère des régimes de sanctions

Parmi ces différentes injonctions, semble-t-il contradictoires, nous retrouvons la prégnance croissante de l’impact des législations internationales de lutte contre le terrorisme. En effet, s’il ne s’agit pas de commenter le bien-fondé intrinsèque de telles mesures dans le combat mené par un certain nombre d’Etats face à cette menace, il est nécessaire d’illustrer en quoi ces mesures viennent entraver la capacité des acteurs humanitaires à opérer dans de nombreux contextes. En premier lieu, sur le plan des principes, ces mesures viennent en directe contradiction avec certains des quatre piliers cardinaux de l’action humanitaire que sont les principes d’humanité, de neutralité, d’impartialité et d’indépendance. En ce sens, la récente décision du Conseil d’Etat[2] d’annuler les directives émises par le Ministère de l’Europe et des Affaires Etrangères en matière de criblage constitue un motif d’espoir et légitime le combat mené par la communauté humanitaire en France pour que les bénéficiaires finaux des opérations d’aide soient exclus du champ d’application de ces procédures et ne fassent donc pas l’objet d’une vérification préalable sur les listes de sanctions. Imaginerait-on imposer aux pompiers un tel « screening » des personnes résidant dans un immeuble avant d’intervenir lors d’un incendie ? Au-delà des principes, ces mesures constituent un réel frein opérationnel à la mise en œuvre des actions, que ce soit du fait des limitations observées au niveau des transferts bancaires ou de celles liées aux importations de matériels et autres fournitures humanitaires (médicaments notamment). Sur le papier, les opérations humanitaires peuvent être exemptées et les opérateurs obtenir des dérogations, mais cette contrainte est extrêmement chronophage et vient directement remettre en cause la faisabilité d’une réponse d’urgence. Pour exemple concret, l’obtention d’une autorisation d’importation de biens humanitaires auprès du comité de suivi des sanctions des Nations-Unies à New York prend six mois. Enfin, ces mesures font peser sur les acteurs un certain nombre de risques, tant sur le plan pénal et juridique, que sécuritaire. Ces aspects ont été largement documentés et se résument au fait que les opérations humanitaires se retrouvent en quelque sorte entre « marteau et enclume ». D’un côté, ne pas se conformer à ces législations expose les opérateurs, a minima à une exclusion d’accès aux financements, voire à des poursuites auprès des juridictions des Etats les ayant émises. De l’autre, s’y conformer remet en cause le principe d’une aide impartiale et neutre et positionne les acteurs humanitaires comme appartenant à un « camp », ce qui peut limiter leur accès et/ou augmenter les risques sécuritaires pour les équipes sur le terrain. Si certains groupes armés radicaux ont d’ores-et-déjà clairement tranché la question, faisant des travailleurs humanitaires des cibles légitimes pour leurs combattants en les assimilant à des « crusaders »[3], le transfert de risque issu de l’imposition de ces mesures internationales (mais bien souvent occidentales) aux opérateurs humanitaires s’avère bien réel dans de nombreux contextes. Ainsi, les mesures de « vetting » consistant à relever et transmettre aux autorités américaines un certain nombre d’informations personnelles de différentes parties prenantes, que ce soit au Yemen, au Liban, en Syrie ou en Afghanistan, fait clairement planer sur les équipes de terrain un risque d’être accusé d’espionnage par les autorités et/ou un certain nombre d’acteurs de ces pays et menacent également les autorisations d’opérer obtenues, parfois âprement. Dans la mesure où les populations les plus vulnérables se trouvent très souvent dans des zones de conflits et/ou impactées par des régimes de sanctions dont le champ est croissant, la probabilité de devoir intervenir en faisant face aux complexités décrites ci-dessus augmente année après année.

Parfois, le caractère contradictoire de l’injonction s’exprime de manière plus directe et plus politique lorsque, par exemple, certains grands bailleurs de fonds bilatéraux insistent sur la nécessité pour l’ensemble des acteurs d’être « à la hauteur » de la crise humanitaire majeure en Ukraine et excluent dans le même temps, pour « des raisons politiques évidentes », le financement d’opérations dans les territoires non contrôlés par le gouvernement ukrainien. Du point de vue des humanitaires, les besoins « légitimes » sont évidemment partout où se trouvent les victimes des conflits… De même, d’un côté la communauté internationale s’alarme de l’ampleur des besoins humanitaires en Afghanistan et, de l’autre, le gouvernement américain (premier bailleur humanitaire mondial) maintien le gel des avoirs du gouvernement afghan. Dans le même sens, les conséquences de la crise entre les autorités françaises et maliennes, fin 2022, illustrent cette forme de « prise d’otage » que subissent les populations lorsqu’est observée une instrumentalisation politique de l’aide. Dire cela ne relève pas d’une fausse naïveté, les relations internationales ayant toujours été marquées par une approche réaliste qui ne s’encombre pas forcément du bien-être des populations dans les critères qui l’orientent, mais d’un rappel pédagogique nécessaire lorsque bruissent les discours dénonçant une croissance non soutenable des besoins humanitaires et du coût de la réponse.

Inflation des normes versus pression sur les coûts

Cette question du coût n’est d’ailleurs, en elle-même, pas exempte d’injonctions contradictoires. Depuis plus de vingt ans, la nécessaire professionnalisation du secteur a produit une légitime inflation d’exigences qui ne peut pas être adressée à coûts constants. Il faut faire mieux, plus vite et partout en même temps… tout en assurant un cadre de travail conforme aux standards d’un employeur, une qualité des programmes à la hauteur des valeurs véhiculées par le mandat et normes que le secteur s’est donné, et en assumant une charge de travail exponentielle liée au reporting, au contrôle et aux enjeux de conformité. Comment peut-on imaginer que tout cela doive être « moins cher » ? Il ne s’agit évidemment pas de plaider ici pour un humanitaire « low cost » ou de contester une saine recherche d’efficience, ni même de nier que des abus puissent exister, mais de remettre en cause la sempiternelle contestation du « coût de l’humanitaire ». Si les 50 milliards requis pour faire face à l’ensemble des besoins humanitaires en 2023 représente une somme conséquente et inédite, n’est-il pas paradoxal que la communauté internationale ne soit pas en mesure de la rassembler[4] , au regard du PIB mondial[5]. Au-delà du coût global et des discussions associées, c’est dans les détails de cette dé-légitimation des coûts que se situe la réelle hypocrisie. Peut-on plaider pour des procédures robustes et structurées, permettant une traçabilité des dépenses et une utilisation de l’aide transparente, et dans le même temps dénoncer les charges associées à la mise en œuvre de celles-ci ? Peut-on regretter le manque de moyens, de considération professionnelle, ou le trop grand recours au ressort de motivation lié à l’engagement (pour palier le fait de ne pouvoir faire plus sur les conditions matérielles), et refuser les coûts « support » associés aux charges de personnels ? Peut-on vouloir financer une réponse immédiate à un cyclone en Haïti et refuser la prise en charge des coûts de transport permettant de projeter les équipes ? Peut-on stimuler une transformation des pratiques soutenable au regard des exigences climatiques et rappeler que cela devra se faire à coûts constants ? La liste de ces paradoxes est infinie…

Emanant de certains des principaux bailleurs de fonds internationaux, cette inquisition sur les coûts se drape néanmoins toujours d’une aura éthique issue de la nécessaire bonne gestion des fonds publics et de la redevabilité que cela induit à l’égard du contribuable. Dès lors, sauf à considérer que ces coûts n’existent pas, les ONG sont invitées à trouver et utiliser des fonds propres pour couvrir ces coûts. Se pose alors une nouvelle contradiction éthique pour les acteurs. En effet, n’est-il pas paradoxal de faire peser sur la générosité du grand public et/ou d’autres sources de financement privées les coûts marginaux des opérations pourtant financées par les bailleurs de fonds institutionnels, alors même qu’une large part de ces coûts est directement liée aux exigences de ces mêmes bailleurs ? La question mérite débat…

La réponse humanitaire globale étant en effet aujourd’hui majoritairement financée par les fonds institutionnels, il est légitime qu’un cadre de gestion et de redevabilité ait été mis en place pour en assurer une gestion saine. Un problème survient néanmoins quand cette nécessité vient nuire à l’efficacité et l’efficience qu’elle était pourtant censée adresser. Ainsi, lorsque l’ensemble des acteurs fustige la lenteur et l’inefficacité de la réponse humanitaire en Ukraine, que penser du fait que la version finale du pack documentaire soumis dans le cadre d’un consortium de réponse inter-ONG comporte 137 documents complémentaires au document de projet lui-même (avec évidemment des centaines de versions de travail associées) et que les négociations contractuelles aient duré plus de quatre mois… ? Souvent, ces exigences de conformité préalable, tout comme celle de reporting, trouvent leur rationalité dans le souci légitime de favoriser un suivi adapté et complet des opérations financées, mais négligent systématiquement les effets pervers systémiques induites par les mesures qui en découlent. Ceci est discuté depuis de nombreuses années et avait d’ailleurs fait l’objet d’engagements lors du Grand Bargain issu du sommet humanitaire d’Istanbul en 2016. Le problème n’est pas de rendre des comptes, mais que ces exigences de reporting sont dupliquées de manière extensive, sous des formats, des critères et modalités toujours différents, et que pour les organisations la mise en conformité de leurs pratiques avec l’ensemble de celles-ci génère une masse de travail phénoménale, sans réelle plus-value opérationnelle, et entrainent des coûts associés toujours plus contestés. Pour illustrer le caractère parfois ubuesque de ces évolutions, prenons la situation d’un projet financé par une Agence des Nations Unies et qui faisait initialement l’objet de deux rapports intermédiaires de suivi par an. Ce cadre contractuel a évolué il y a quelques années en introduisant une double exigence de reporting mensualisé et formalisé par site d’intervention (7 en l’occurrence), faisant ainsi le nombre de rapports à soumettre de deux à… 84.

L’impossible localisation ?

Il est évidemment toujours possible de discuter le degré de reporting souhaitable, mais ne pas prendre en compte cette dimension globale et le recul nécessaire sur les effets systémiques des exigences de conformité sur le fonctionnement des organisations ne permet pas d’avoir une analyse objective et rationnelle du coût de la réponse humanitaire aujourd’hui.

C’est d’ailleurs une des limitations majeures à la mise en œuvre des objectifs de « localisation » que s’est fixée la communauté internationale et dont la crise ukrainienne fournit un exemple particulièrement intéressant[6].  Ainsi, si d’aucuns s’accordent à dire que les organisations ukrainiennes sont le vecteur d’une large part de la réponse aujourd’hui, et qu’elles sont à la fois plus efficaces et en frontline avec les besoins dans les zones les plus complexes, celles-ci dénoncent le manque de financements qui leur sont directement alloués et l’hypocrisie des bailleurs de fonds à ce niveau[7]. Leur appel à un « cut of the bureaucracy » résonne singulièrement à la description de l’inflation de normes décrites ci-dessus. Nombre d’acteurs internationaux pourraient d’ailleurs aisément souscrire au même plaidoyer, sans renier pour autant le principe de redevabilité et contrevenir à l’exigence d’une aide transparente et de fonds bien gérés. Car il est en effet nécessaire de décrire précisément de quoi il s’agit lorsqu’il est question de mécanismes de vérification de la bonne utilisation des sommes allouées. Appel à manifestation d’intérêt, concept note, proposal, négociations contractuelles, ANO, rapports intermédiaires (x ??) et finaux, liquidation, audit, re-auditing… toutes ces étapes (et masse documentaire associée) jalonnent et structurent le cycle de vie d’un projet. On peut tout à fait considérer que l’ensemble de ce dispositif est indispensable, mais il faut alors avoir l’honnêteté intellectuelle d’accepter la structuration organisationnelle qui permet de le soutenir et reconnaître que cela a un impact sur l’efficacité et/ou les coûts de mise en œuvre. Plus dommageable, cela n’est évidemment pas accessible pour tous les acteurs, sans prise en considération pour autant de leur capacité réelle à agir de manière pertinente en réponse aux besoins.

Redessiner un cap

Au final, cette cartographie non exhaustive de certains paradoxes et/ou injonctions contradictoires révèle l’émergence de nombre de nouvelles frontières, certainement plus insidieuses mais néanmoins tout aussi contraignantes quant à la capacité des acteurs à délivrer une assistance effective à ceux qui en ont le plus besoin. Si la litanie des exemples pourrait certainement se poursuivre, dans une perspective plus optimiste, ce constat doit surtout nous amener à recentrer le débat et les enjeux sur la question du sens derrière tout cela. En effet, les défis ont toujours été nombreux et ils ont été le plus souvent relevés. Dès lors, une telle dénonciation n’a de sens que si elle est orientée vers des solutions. Certes il n’y a jamais eu autant de besoins, mais il n’y a jamais eu autant de réponse non plus. Et c’est aussi cela qu’il faudrait mettre en avant et ainsi mieux démontrer l’impact de la réponse humanitaire dans sa capacité à transformer la vie des plus vulnérables. De même, la remise en cause du cadre de redevabilité tel qu’il est structuré aujourd’hui n’est pas une remise en cause du principe de redevabilité en soi, mais un plaidoyer pour une réorientation de celui-ci vers ce qui devrait être sa finalité première, à savoir mesurer la pertinence opérationnelle des projets réalisés. Cela permettrait par ailleurs de mieux mettre en valeur les progrès objectivement réalisés dans la manière de penser, structurer et mettre en œuvre les actions. S’il est certain que nombre de travailleurs et d’organisations humanitaires partagent cette ambition et sont engagés en ce sens, remettre cette dernière au centre du débat semble être un vecteur essentiel à la mise en œuvre pérenne de réponses dignes et adaptées aux situations contemporaines les plus inacceptables.

Olivier Routeau

Après un parcours universitaire en droit et sciences politiques, Olivier se forme à la gestion de projets humanitaire à l’Institut Bioforce. Diplômé en 2007, il s’engage sur des missions humanitaires dans différents pays (Centrafrique, Liban, Congo Brazzaville, Tunisie), notamment avec l’ONG Triangle Génération Humanitaire, avant de rejoindre le siège de Première Urgence Internationale à Paris en 2011. Il est d’abord chargé des missions africaines de l’ONG en tant que Desk Manager (RDC, Tchad, Côte d’Ivoire, Sud-Soudan), puis dirige le Service des urgences et du développement opérationnel de 2015 à 2018, intervenant sur les contextes de crise parmi les plus aigus de la période (Guinée, Ukraine, Balkans, Nigeria, Libye, Haïti, Bangladesh, Burundi, Niger). Depuis 2018, il assure la fonction de Directeur des Opérations de l’association. En parallèle de ces fonctions, il collabore avec l’Institut des Relations Internationales et Stratégiques (IRIS) depuis 2017, en tant que responsable pédagogique de la formation « Manager de programmes Internationaux ».

[1] Global Humanitarian Overview 2023 | Humanitarian Action

[2] https://www.conseil-etat.fr/fr/arianeweb/CE/decision/2023-02-10/461486

[3] Un communiqué de l’Etat Islamique au Grand Sahara l’avait formellement statué.

[4] Le plan de réponse humanitaire des Nations Unies 2022 n’a été financé qu’à hauteur de 55% Appeals and response plans 2022 | Financial Tracking Service (unocha.org)

[5] Plus de 100 billions d’USD en 2023 World Economic Outlook (October 2022) – GDP, current prices (imf.org)

[6] Notons que cela n’est pas forcément la seule limitation, dans la mesure où le légitime engagement patriotique de nombre d’acteurs de la société civile urkrainienne pose une question sur le mandat dual de certaines d’entre elles, alliant activités humanitaires et de soutien aux combattants, à la question il n’est pas moralement et pragmatiquement si aisé de répondre.   

[7] An open letter to international donors and NGOs who want to genuinely help Ukraine – GFCF : GFCF (globalfundcommunityfoundations.org)