La question de la sécurité des travailleurs humanitaires (ou membres d’équipes terrain de l’ONU) accompagne l’histoire de l’humanitaire moderne depuis ses débuts. Elle va de pair avec les questions du « Jusqu’où aller » et du « Comment agir en gérant quels risques ? » consubstantielles à cet engagement, en tout cas dès qu’il s’agit d’intervenir dans une zone de conflit armé (ou de catastrophes naturelles avec le banditisme et les pillages). Comme le rappelait Alain Boinet dans un article publié dans Droit et pratique de l’action humanitaire en octobre 2019, ainsi que dans Défis Humanitaires : « Si l’action humanitaire est un devoir qui relève de l’éthique de conviction (selon l’’opposition entre éthique de responsabilité et éthique de conviction théorisée par le philosophe Max Weber), sa mise en œuvre dans des contextes d’insécurité génère des risques multiples, notamment pour le personnel humanitaire, dont les organisations doivent assumer la responsabilité ».
Mais une évolution négative a suivi comme une ombre celle de l’action humanitaire elle-même : il fut une époque où les humanitaires bénéficiaient d’une relative considération, laquelle reconnaissait en eux des représentants d’une forme de neutralité et d’indépendance qui aidait tout le monde. Cette considération n’était pas absolue, loin s’en faut, mais elle offrait un peu de protection aux équipes. Puis il y eut une période où être humanitaire ne protégeait pas particulièrement. Enfin s’est ouvert un temps dans lequel nous voyons les personnels humanitaires être spécifiquement ciblés (attaques, meurtres, prises d’otages…).
C’est bien des conséquences de cette dégradation que le Conseil de sécurité des Nations-Unies a voulu s’emparer à nouveau, dans le cadre d’une préoccupation constante de ce même Conseil de sécurité ces dix dernières années, en votant le 24 mai dernier la résolution 2730 enjoignant les états à respecter et protéger les personnels humanitaires et des Nations Unies selon leurs obligations vis-à-vis du droit international. Cette résolution, adoptée par 14 voies et une abstention (Russie), avait été présentée par la Suisse et coparrainée par 97 États membres. Rappelons que, déjà, la résolution 2175 du Conseil de sécurité du 29 août 2014 faisait état « (…) d’une augmentation des actes de violence perpétrés (…) contre le personnel national et international des organisations humanitaires (…) ». Également, la résolution 2286 du 3 mai 2016, soulignait que « (…) les agents humanitaires (…) sont de plus en plus souvent la cibles d’actes de violence (…) violence contre les blessés et les malades, le personnel médical et les agents humanitaires ».
Quelles sont ces obligations du droit international qui sous-tendent ces différentes résolutions des Nations-Unies ? Comme le rappelait Alain Boinet dans son article, « il s’agit des Conventions de Genève de 1949 et de leurs Protocoles additionnels de 1997 et 2005, ainsi que des règles du droit international humanitaire coutumier faisant obligation aux parties à un conflit armé de respecter et faire respecter le DIH, lequel prévoit la protection des blessés et des malades, du personnel médical et des agents humanitaires : la Règle 31 du DIH coutumier stipule que le personnel de secours humanitaire doit être respecté et protégé. La Règle 55 pose le principe de la liberté de déplacement des secours humanitaires ».
Afin d’approfondir les déterminants et enjeux de cette situation adressée par le Conseil de sécurité de l’ONU, il faut interroger INSO (International NGO Safety Organisation), une ONG fondée en 2011, dont le siège est à La Haye aux Pays-Bas, et qui sert comme « plateforme » dédiée à la coordination et au conseil en matière de sécurité au service des organisations humanitaires intervenant dans des contextes à risques. INSO travaille dans 17 pays, au bénéfice de 1.202 ONG, et emploie 1.307 personnes sur le terrain :
Le 24 mai dernier, le Conseil de sécurité des Nations-Unies a voté la résolution 2730 enjoignant les états à respecter et protéger les personnels humanitaires et des Nations Unies. Comment, à l’INSO, avez-vous accueilli cette initiative, et que représente-t-elle selon vous ?
INSO : INSO salue la résolution 2730 comme un rappel essentiel aux acteurs des conflits de leurs obligations d’assurer la protection des humanitaires. Les clauses demandant des actions concrètes afin d’évaluer les risques pour les humanitaires et créer des recommandations pertinentes au travers de rapports réguliers et de preuves solides sont hautement appréciées. C’est la reconnaissance que les données générées par des plateformes basées sur le terrain comme INSO sont essentielles pour la sécurité et l’accès des ONG.
INSO a documenté, de janvier 2023 à mai 2024, 1.944 incidents touchant les humanitaires, dont 57 tués, 208 blessés et 185 enlèvements. Quelle est votre analyse de l’évolution du taux d’incidents dont sont victimes les humanitaires ?
INSO : Chaque incident est inquiétant, et il est toujours préoccupant que nos collègues soient exposés à ce type d’incidents ; toute violation du DIH est inacceptable, mais il convient de noter qu’au cours des dernières années, le nombre et le taux annuels d’impacts graves sur les ONG dans le monde ont souvent été stables ou ont diminué ; les vecteurs de cette tendance sont dus à plusieurs facteurs internes et externes aux ONG. Cependant, les changements dans les schémas de conflit en Afghanistan et en Syrie ont été des facteurs importants. De plus, bien qu’ils soient importants pour notre perception du risque, les incidents impliquant des ONG ne représentent qu’une proportion relativement petite de tous les incidents signalés sur le terrain, oscillant entre 0,9 et 1,5 % de tous les incidents enregistrés au cours d’une année donnée.
En même temps, la criminalité représente la majorité des incidents impliquant des ONG. Le fait que l’écrasante majorité des incidents graves impliquant des ONG soient motivés par une certaine perception de richesse plutôt que par un ciblage en raison de l’activité ou du profil des ONG correspond à cette tendance.
Néanmoins, malgré une baisse annuelle constante des décès de travailleurs d’ONG en particulier, il est possible que, alors que nous continuons à interroger les données de 2023, nous constations un renversement temporaire de la tendance à la baisse des incidents graves. Cela s’explique par le fait que des crises se sont déclenchées rapidement dans des endroits comme le Soudan et les Territoires Palestiniens Occupés, ce qui a contribué directement à l’augmentation du nombre de décès de travailleurs d’ONG.
Le personnel national des organisations humanitaires paye le plus lourd tribut à l’insécurité sur le terrain. Pouvez-vous, à l’INSO, corroborer ce fait ?
INSO : Il y a une demande claire pour une analyse globale à destination du personnel des sièges des ONG afin qu’il puisse mieux soutenir leurs équipes sur le terrain, y compris le personnel national. À cette fin, INSO produit des dizaines de rapports adaptés pour les responsables et gestionnaires humanitaires, qui constituent un réseau d’environ 140 ONG et bailleurs au niveau global (sièges) – 1200 ONG sur le terrain.
En effet, les collègues d’origine nationale ou locale sont les plus susceptibles de subir un incident grave. En examinant les raisons, on constate que le pourcentage d’incidents impliquant du personnel national est presque identique au pourcentage de personnel national au sein de la population globale des ONG, qui dans les deux cas est au-dessus de 90%. Il s’agit du déterminant le plus fiable de la composition des victimes d’incidents graves, avec d’autres facteurs qui contribuent au risque des ONG, allant de la tolérance au risque aux dynamiques infranationales. Cela souligne l’importance des plateformes basées sur le terrain pour comprendre et gérer les risques pour les ONG, car il est difficile de comprendre les risques lorsque vous n’êtes pas à proximité des partenaires.
Parmi ces données, il faut mentionner que c’est le personnel national des ONG internationales qui est le plus touché plutôt que le personnel des ONG nationales. C’est lié au fait que le personnel national des ONG internationales représente le plus grand groupe de travailleurs humanitaires sur le terrain. Néanmoins, INSO travaille sans relâche pour comprendre les nuances internes et externes qui peuvent amplifier le risque, afin de s’assurer que l’analyse, les conseils, la formation, la gestion de crise et le soutien d’urgence soient guidés par les besoins et les profils de nos partenaires.
Qu’est-ce qui caractérise l’évolution de la sécurité des personnels humanitaires ?
INSO : La gestion des risques de sécurité pour les ONG s’est considérablement améliorée avec l’introduction de plateformes basées sur le terrain pour aider les ONG à prendre des décisions éclairées. Avec ce développement, nous avons vu des ONG partager des informations à des niveaux sans précédent ; en ayant une plateforme, les ONG comprennent et contribuent à la sécurité collective. En outre, alors que la localisation continue de guider les stratégies humanitaires, l’approche terrain de l’analyse et des conseils a permis aux ONG nationales d’accéder aux systèmes de soutien traditionnellement disponibles pour leurs homologues internationaux plus grands.
Et sur les dix dernières années ?
INSO : Les ONG ont été témoins d’une croissance sans précédent du soutien sur le terrain pour leurs efforts en termes de gestion des risques, et l’ont bien exploitée. De plus, ces efforts sont de plus en plus inclusifs ; par exemple, plus de 40 % des quelques 1200 partenaires d’INSO sont des ONG nationales.
La mise en place de mécanismes fiables de collecte et de partage de données au niveau local, stimulés par le cadre « Saving Lives Together », est au cœur de cette évolution. La tâche qui nous attend maintenant consiste à soutenir et à intensifier les initiatives pertinentes sur le plan opérationnel. Grâce à des plateformes sur le terrain, les ONG démontrent qu’elles sont disposées à soutenir la sécurité collective par le partage d’informations et de points de vue, contrairement à certains discours actuellement propagés autour des défis de la gestion des risques de sécurité.
Quelle perception avez-vous, à l’INSO, des mesures prises par les organisations humanitaires pour atténuer et piloter les risques sécuritaires pour leur personnel sur le terrain ? Qu’est-ce qui marche ?
INSO : Nous collaborons avec les ONG sur une base quotidienne, hebdomadaire et mensuelle dans l’ensemble de nos bureaux terrains. Grâce à ces engagements dans les tables rondes sur la sécurité, les formations et les examens de sites, nous voyons à quel point le partage de l’information est important. Lors de nos tables rondes, où les ONG se sentent à l’aise de partager ce qui a fonctionné et ce qui n’a pas fonctionné, nous apprenons et nos ONG partenaires apprennent. La gestion des risques de sécurité est un processus en constante évolution et une communication régulière et ouverte nous permet de nous assurer que nous pouvons suivre cette évolution.
Nous savons que les ONG sont pleinement engagées envers le principe de « Stay and Deliver ». Nos données montrent que seul un pourcentage très faible d’incidents graves individuels entraîne une perte d’accès pour les ONG ou un retrait permanent. Cela suggère que les ONG comprennent les risques qu’elles rencontrent et estiment avoir la capacité et le soutien sur le terrain pour faire face à ces risques.
Néanmoins, grâce à des rencontres avec des informateurs clés, à un engagement régulier et à des enquêtes, INSO a constaté que l’apparition rapide d’une crise peut modifier les perceptions des ONG quant au risque, à leur présence et à leurs stratégies, sur une période relativement courte. Cela est probablement dû au fait que les ONG équilibrent le devoir de diligence (« duty of care ») avec la nécessité de rester (« stay and deliver »). Dans de tels cas, elles prennent en compte les besoins humanitaires, la résilience comme la criticité des programmes et la sensibilité aux conflits, tout en interrogeant leur tolérance face aux risques.
Les composantes classiques de la gestion des risques de sécurité, fondées sur les principes humanitaires et l’acceptation, restent les outils les plus utiles pour atténuer les risques. Alors que les contextes, et le monde, dans lesquels nous travaillons évoluent de manière imprévue, les meilleures pratiques en matière d’atténuation des risques ont fait leurs preuves.
Quel est votre regard sur les formations à la sécurité ?
INSO : Les ONG comprennent que le renforcement des capacités et la formation sont des éléments clés de la gestion des risques pour la sécurité, et essentiels pour remplir leurs obligations en matière de devoir de diligence. Par exemple, en 2023, INSO a formé environ 7600 humanitaires grâce à des cours incluant la gestion de la sécurité, la gestion de crise, l’accès et la négociation humanitaires, la sécurité personnelle et les premiers secours. Les ONG cherchent à accroître leur capacité interne d’analyse des risques, de planification et de mise en œuvre des mesures tant préventives que d’atténuation. Cela inclut leur personnel national, qui représente 92% des participants aux formations INSO, et un contingent croissant de participantes, qui représentent environ un apprenant sur cinq.
À partir de ce volume d’engagement, l’équipe de formation d’INSO a renforcé sa compréhension d’un certain nombre de meilleures pratiques. Premièrement, une formation efficace doit être accessible. Cela peut aller de solutions comme la formation sur le terrain, à l’utilisation de la technologie pour offrir des formations en ligne. Ensuite, l’adaptation basée sur une solide ingénierie d’apprentissage est essentielle pour répondre aux divers besoins des humanitaires. Par exemple, les cours en ligne à rythme libre peuvent être les meilleurs pour promouvoir largement les principes fondamentaux de gestion de la sécurité, tandis que la formation basée sur des scénarios réalistes et comprenant une exposition au stress peut être plus efficace pour doter le personnel sur le terrain de connaissances et de compétences vitales.
Enfin, les formations les plus utiles pour les humanitaires sont celles conçues par des humanitaires, avec un œil critique sur la contextualisation, sur base d’informations axées sur les données, et proposant des contenus et des méthodes fondés sur des preuves.
En guise de conclusion, comment percevez-vous l’avenir de l’environnement sécuritaire pour les personnels humanitaires ?
INSO : Les plateformes de terrain et les structures de soutien continueront de façonner la capacité des ONG à faire face aux risques et aux défis d’accès. Parallèlement, les ONG seront confrontées à des obstacles bureaucratiques et administratifs qui peuvent entraîner l’échec d’une mission, même s’ils ne représentent souvent pas des menaces explicites pour la sécurité physique. À court et moyen termes également, les ONG devront faire face à de multiples crises rapidement émergentes nécessitant un examen de la résilience des programmes et du devoir de diligence. Cela exigera également que tous les intervenants du secteur tirent parti des systèmes de soutien opérationnel sur le terrain et de la sécurité collective pour s’assurer que les ressources liées à la gestion des risques soient optimisées. En outre, parmi un certain nombre de menaces émergentes potentielles, comme le démontre la résolution 2730, la désinformation sera un défi important pour les ONG à l’avenir. En fin de compte, il reste que la sécurité des humanitaires sera assurée par les partenaires opérationnels, leurs besoins et le soutien qu’ils peuvent recevoir sur le terrain.
Merci beaucoup à INSO pour cet éclairage précis sur un sujet décisif, et rappelons que, pour plus d’informations sur les sujets de cette interview ou INSO en général, les lecteurs peuvent vous contacter à l’adresse global.analysis@ngosafety.org
Pierre Brunet
Ecrivain et humanitaire
Pierre Brunet est romancier et membre du Conseil d’administration de l’ONG SOLIDARITES INTERNATIONAL. Il s’engage dans l’humanitaire au Rwanda en 1994, puis en 1995 en Bosnie, et est depuis retourné sur le terrain (Afghanistan en 2003, jungle de Calais en 2016, camps de migrants en Grèce et Macédoine en 2016, Irak et Nord-Est de la Syrie en 2019, Ukraine en 2023). Les romans de Pierre Brunet sont publiés chez Calmann-Lévy : « Barnum » en 2006, « JAB » en 2008, « Fenicia » en 2014 et « Le triangle d’incertitude » en 2017. Ancien journaliste, Pierre Brunet publie régulièrement des articles d’analyse, d’opinion, ou des chroniques.
Site INSO : International NGO Safety Organisation (INSO) | Analysis & Advice for Humanitarians
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