Besoins pas chers, humanitaire trop cher ?

Aide humanitaire dans un camp somalien. @HumanitaireReliefFoundation

Récemment, lors d’un échange chez un bailleur de fonds humanitaire, l’une de mes interlocutrices me posa ingénument l’une des questions qui fâchent sur l’avenir du système humanitaire actuel : « Il y a toujours plus de crises, toujours plus de besoins, on ne peut pas continuer ad vitam aeternam à augmenter les budgets, non ? Comment faire ? ».

Cette question, tous les bailleurs de fonds se la posent, sur fond de lassitude par rapport à ces crises qui n’en finissent plus. Evidemment, y répondre, c’est résoudre la quadrature du cercle de la pérennité du système humanitaire mondial.

Pourtant, lors de la discussion ouverte qui s’est ensuivie, je ne pus m’empêcher d’interroger les deux postulats de base, en apparence si consensuels, implicites à la question : y-a-t-il vraiment plus de crises ? Et est-il réellement devenu inenvisageable et déraisonnable d’augmenter davantage le budget global de l’Humanitaire, qui en 2021 représentait 31,4 milliards de USD ?

Ces questions sont importantes, car elles nourrissent et participent depuis quelques années à la montée d’un certain discours humanitaro-sceptique sur la pérennité même du système humanitaire, et influent sur des décisions politiques, qui peuvent se traduire par un gel, ou un désengagement, des bailleurs de fonds de l’humanitaire, désengagement dramatique pour les populations en danger.

Dans le prolongement de cet échange, il ne m’apparait donc pas inutile, dans ce court article, de tenter d’apporter un éclairage différent, peut-être plus volontariste, et de nuancer les deux postulats évoqués et que je résumerai ainsi :

1 – Le postulat de l’augmentation continue des besoins humanitaires

2 – Le postulat du manque de moyens financiers pour y répondre.

Postulat 1 :  plus de besoins, vraiment ?

Aujourd’hui, la métrique pour mesurer au niveau mondial l’évolution des besoins humanitaires est de deux ordres : le nombre de personnes dans le besoin, et le coût estimé pour répondre aux besoins humanitaires, capturés par les «UN Coordinated appeals ».

Martin Griffiths, Secrétaire général adjoint aux affaires humanitaires et Coordonnateur des secours d’urgence rencontre les chefs de communauté et les personnes déplacées à Djibo, Burkina Faso. @OCHA/AmadouCisse

Si l’on s‘en tient à ces deux nombres, le constat est effectivement sans équivoque : ainsi de 2012 à 2021, le nombre de personne dans le besoin est passé[1] de 61 millions[2] à 255[3] millions de personnes, tandis que le montant total estimé des fonds nécessaires pour couvrir leur besoin est passé de 10.5 milliards de USD estimés à 38,4 milliards [4] (dont 30.5 Milliards ont été réellement financés).

Alors comment expliquer cette évolution ?

Un premier facteur d’explication m’apparait évident. Au cours de vingt dernières années et particulièrement au cours des dix dernieres années, nous avons réalisé d’immenses progrès pour mieux comprendre et capturer les besoins humanitaires. C’est un point clé :  les besoins humanitaires augmentent aussi, et sans doute pour une part non négligeable, car le système humanitaire est devenu beaucoup plus efficace pour les mesurer.

Ainsi la multiplication des plans d’appels consolidés, passés de 21 en 2012 à 48 en 2021,[5] a sans doute beaucoup plus à voir avec les ressources et la capacité grandissante d’OCHA à être partout, qu’à une augmentation proportionnelle du nombre de crises. De nombreux programmes et méthodologies spécifiques de mesure des besoins humanitaires et de suivi des crises ont également été mis en place dans les années 2000 : on peut penser au programme ACAPS (création en 2009), qui organise une veille globale des crises émergentes ou en cours, en les classant selon un index de sévérité. On peut penser aussi au Famine Early Warning Systems Network (Fewsnet)[6], le programme de USAID qui mesure l’insécurité alimentaire avec précision sur la plupart de nos contextes d’intervention humanitaire : en 1985, Fewsnet couvrait seulement L’Ethiopie et le Soudan. De nos jours, il en couvre plus de 35, en Afrique, en Amérique centrale et aux Caraïbes, jusqu’en Afghanistan. On pourrait aussi évoquer des systèmes de surveillance et de prévision des cyclones en formation dans l’Atlantique ou dans le Pacifique[3], on peut parler des systèmes de surveillance épidémiologique mis en place par les acteurs de santé (CDC, WHO, Epicentre etc..). J’en cite rapidement quelques autres : le projet REACH pour l’analyse des besoins, le projet ACLED et l’ONG INSO pour des données et des analyses en quasi-temps réel sur l’activité des conflits, etc… En un mot, nous n’avons jamais été aussi bien informés sur l’émergence ou l’évolution des crises humanitaires avérée ou en devenir, et sur les besoins des populations.

Un jeune résident du camp de Maslakh prend un verre d’eau. Herat, Afghanistan. @UN Photo/Eskinder Debeb

Bien sûr il subsiste des trous dans la raquette dans la détection ou l’analyse de ces besoins, notamment dans les zones où l’espace humanitaire est extrêmement réduit : on peut penser au Myanmar, à certaines régions d’Ethiopie ou l’Erythrée, mais aussi à des zones sous contrôle de certains groupes armés radicaux, par exemple au Sahel, Nigeria ou au Mozambique. Mais tout de même, le sentiment qui domine, c’est que notre radar humanitaire fonctionne plutôt bien et permet de couvrir presque l’ensemble du globe.

Tout ceci ne répond pas sur le fond à notre question, à savoir si, toutes choses égales par ailleurs, nous assistons à une augmentation du nombre de crises, et des besoins humanitaires sous-jacents.

Evidemment, tenter de répondre à cela, c’est rapidement se heurter à deux problèmes de définition fondamentaux. Qu’est qu’une crise humanitaire ? Et qu’est qu’un besoin humanitaire ? Il s’agit là d’un bien long débat qui déborderait le cadre de cet article, et qui a été par ailleurs éclairé dans un autre article sur Défis Humanitaires.

Notons cependant que la notion de personnes dans le besoin ou « People In Need » ou « PIN » dans le jargon humanitaire, qui est au cœur des plans de réponse humanitaires et des appels consolidés des Nations-Unies, est finalement assez récente, et elle-même a connu des évolutions de méthodes et surtout un élargissement de la définition de ce que constitue un besoin humanitaire. Ces changements influent eux aussi assez largement sur les chiffres des PIN. Je me risquerai également à une remarque assez banale : sur les vingt dernieres années, la population mondiale a augmenté de 6 milliards à 8 milliards ; il est donc incontournable que cette évolution soit également l’un des déterminants de la croissance du nombre de PIN.

Des enfants déplacés à l’intérieur du pays attendent la distribution d’aliments complémentaires prêts à l’emploi dans le camp de déplacés de Banki, dans l’État de Borno, au nord-est du Nigeria. @Unicef, Norvège

Enfin, concernant le nombre de crises humanitaires qui exploserait, difficile de comparer sans avoir les outils de mesure adéquat. Aujourd’hui ACAPS compte 74 pays en crises de sévérité très haute, haute ou moyenne. C’est presque 40% du nombre de pays sur Terre. En 2021 il y avait 38 appels consolidés coordonnée pas les Nations-Unies.

Mais, avec les mêmes définitions et outils d’analyse dont nous disposons aujourd’hui, combien de crises humanitaires compterions nous à posteriori en 1992 par exemple ? Je ne crois pas qu’aucune étude ait tenté de comparer ces chiffres, mais pour rappel, le début des années 1990 fut malheureusement riche en termes de crises : Génocide Rwandais, Épidémies de Cholera à Goma, guerres en Europe en Ex-Yougoslavie, guerre en Irak, guerres civiles au Sierra Leone, Angola, Soudan du Sud,  et déjà guerre civile en  Somalie ou au Yémen etc…. De façon tout aussi anecdotique, je pourrais évoquer le début des années 2010 : tremblement de terre en Haiti, début de la guerre civile en Syrie, Irak, Somalie toujours, RDC toujours, émergence de groupe armés au Sahel, crise des prix des denrées alimentaires de 2008, etc… et bien d’autres que je n’ai pas la place ici de lister.

La mémoire nous joue des tours, et les outils analytiques nous font défaut pour la tempérer, mais au fond je ne suis pas si certain que cela qu’il y ait beaucoup plus de crises aujourd’hui qu’hier, peut-être un peu tout de même, mais justement il s’agit d’un ressenti. Il serait intéressant à ce titre que davantage de recherches soient menées sur le sujet.

Au fond, il me semble que l’un des effets secondaires et inattendus de la professionnalisation du secteur humanitaire sur les deux dernières décennies, et de la création de tous ces outils de mesure, c’est un sentiment de sidération et parfois de découragement devant l’ampleur des besoins ainsi révélés. Nous vivions peut-être plus confortablement dans l’ignorance de ces souffrances humaines, et il n’est pas facile de sortir de la caverne.

Postulat 2 : Pas assez de moyens, vraiment ?

Maintenant que les outils de diagnostic et d’analyse des besoins humanitaires sont plutôt bien en place et, bien que perfectibles, couvrent presque l’ensemble de la surface du globe, se pose naturellement la question du « comment répondre », ou, pour rester dans le cadre de notre article, du « comment dimensionner financièrement le système humanitaire », pour répondre à l’ensemble de ces besoins.

On l’a déjà abordé, mais celui-ci a connu une progression en volume financier qui peut paraitre fulgurante, passant de 5.9 milliards de USD en 2000[8], à 16,4 milliards de USD en 2012 et maintenant 31.3 milliards de USD en 2021[9]. Cette croissance, rappelons-le, a été portée essentiellement par la croissance des budgets des bailleurs de fonds humanitaires, très principalement issus des pays de l’OCDE , et contribuent à hauteur de 24.9 milliards à ce montant. Le reliquat étant constitué des dons du public, passés eux de 4.2 milliards de USD à 6.4 milliards de USD sur la même période.

Initiatives de développement basées sur le Comité d’aide au développement (CAD) de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), le Financial Tracking Service (FTS) du Bureau de la coordination des affaires humanitaires des Nations unies (OCHA), le Fonds central d’intervention d’urgence des Nations unies (CERF) et notre ensemble de données unique pour les contributions privées.

Mais ces bons chiffres cachent plusieurs vérités : premièrement, le financement du secteur humanitaire reste un nain, comparé au financement plus global de l’Aide Publique au Développement (APD), et dont il est une sous-composante. Ainsi en 2021 l’APD a atteint 184 milliards de USD pour les seuls pays de l’OCDE membres du Comité d’Aide au Développement[10], qui, il est vrai, regroupent l’essentiel des pays qui contribuent à cette aide, qu’elle soit humanitaire ou de développement[11]. Est-ce un mal, est-ce un bien ? Le débat semble aujourd’hui dépassé, avec le retour en faveur des approches dites de « Nexus »[12] qui justement cherchent à dépasser- rien de nouveau sous le soleil dirons les plus anciens – la frontière urgence vs développement. Cela après plus d‘une décennie de désinvestissement des acteurs du développement dans les zones dites « rouges », car jugées trop instables et non propices au développement. C’est tant mieux, mais les chiffres et les masses relatives qu’ils représentent, nous interpellent : un système humanitaire mondial à 31.4 milliards en 2021, est-ce si cher payé quand on peut et que l’on sait mobiliser plus de 184 milliards d’euros d’APD ?

Deuxièmement, on l’a déjà vu, les années de 2000 à 2021 ont été celles de la prise de conscience de l’étendue réelle des besoins, qui est allée de pair, et il faut s’en réjouir, avec la mise en place ou le renforcement des grands outils de financements actuels, nos fameux bailleurs de fonds. On peut citer à ce titre la montée en puissance d’ECHO, formidable influenceur et prescripteur à cette époque des bonnes pratiques humanitaires, la création des Fond Humanitaires par les Nations Unies, la montée en puissance (puis la baisse) de DFID / FCDO, de OFDA / FFP puis BHA, les créations d’agences humanitaires dédiées dans de nombreux pays de l’OCDE (CIDA, SIDA, CDC-S etc…).

Bref, il y eu un formidable effet de rattrapage en volume des budgets humanitaires. Il n’est donc pas étonnant que leur progression ait été à double chiffre pendant ces vingt dernières années. Rappelons tout de même, afin de relativiser et de mettre en perspective, que sur la même période de 2012 à 2021, la richesse globale mondiale a elle aussi continué d’augmenter, passant de 75.000 milliards de USD à 96.100 milliards de USD, des volumes certes tirés par l’Inde et la Chine, mais tout de même.

Source : ibid.

Pourtant, un infléchissement s’est opéré ces 4 dernieres années (de 2018 à 2021 pour être précis), et nous observons une quasi-stagnation autour de 30/31 milliards de USD de ce budget humanitaire global, même si l’on pressent qu’en 2022 ce chiffre repartira à la hausse, avec la guerre en Ukraine et les nombreux financements dédiés mis en place, qui ne semblent pas avoir entrainé d’effet d’éviction des financements sur les autres crises. Comme quoi, quand on veut, on peut.

Tous ces chiffres pour au fond arriver à une première réponse assez simple à notre interrogation initiale sur la validité du postulat du « manque de moyens ». En réalité, avec un coût d’environ 30 milliards de USD par an pour un PIB mondial de 96.100 Milliards de USD en 2021, le monde se paye un service d’urgence humanitaire super low cost, qui ne coute finalement aux pays de l’OCDE (ou du Comité d’Aide au Développement pour être précis) qu’un maigre 0,055% de leur Revenu National Brut (RNB). Chiffre à comparer donc aux 0,35% du RNB de l’Aide Publique au Développement et qui englobe l’aide humanitaire, rappelons-le. Tout cela reste pourtant bien loin de l’objectif de 0.7% du PIB consacré à l’APD, objectif régulièrement promis et rappelé depuis 60 ans lors d’innombrables conférences internationales[13] menées au plus haut niveau.

L’aide humanitaire est-elle efficace ?

Des deux postulats discutés au début de cet article, le premier (l’augmentation des besoins) me semble donc à largement nuancer : les besoins étaient souvent déjà là, mais on ne les voyait pas. Le second postulat – un manque supposé de moyens financiers – qui ne pourrait pas suivre l’augmentation du nombre de crises et des besoins –  me semble lui à combattre, car relevant avant tout d’un choix politique. Mais ce combat n’a de sens que si l’on estime que système humanitaire fonctionne, et que nous ayons la conviction collective que l’humanitaire, « ça marche ».

Il me semble que cette conviction, avec les années qui passent et nos nouveaux outils de mesure, s’affermit lentement mais sûrement, bien qu’il reste souvent très difficile d’établir une corrélation nette entre une intervention humanitaire à une échelle donnée et son impact, par exemple sur le nombre de vie sauvées[14]. En effet, comment comparer l’incomparable, puisque justement une crise majeure est venue chambouler des systèmes entiers de gouvernance, de santé, de solidarité et empêche la comparaison entre ces différentes périodes, voir interdit toute collecte de statistiques ? Comment mesurer la surmortalité ou la sous-mortalité dans des pays où souvent il n’existe pas de données solides préexistantes à la crise ? Cette approche classique de la démonstration de l’impact humanitaire par la santé publique est souvent frustrante, et parfois je me demande si elle n’est pas une impasse.

Pourtant, quelques études ont bien été menées, qui semblent petit à petit établir une base scientifique à cette corrélation positive, bien que cette base reste fragile. Le sujet mériterait sans aucun doute un long article séparé, mais je citerai deux exemples : l’impact positif sur les crises de choléra de l’action humanitaire, ou encore l’impact de l’action humanitaire sur l’insécurité alimentaire dans les pires cas, par exemple actuellement au Soudan du Sud, en Somalie, ou au Yémen où les cartes IPC établies par Fewsnet[15] montrent que dans certaines zones, l’insécurité alimentaire serait en phase plus critique sans cette action. Voilà pour l’approche scientifique de l’impact humanitaire, qui restera un sujet d’étude fécond déjà pour les doctorants à venir.

Il y a aussi une autre approche pour mesurer cet impact de l’humanitaire, plus prosaïque, qui nous est resituée davantage au niveau de l’humain et des populations affectées, et moins au niveau des « datas » et des modèles statistiques : la parole et l’avis de ceux que l’on secoure.

Elles et eux savent mieux que quiconque ce à quoi ils échappent, et si l’aide leur est utile. A ce titre, les enquêtes de satisfaction des bénéficiaires de l’aide sont devenus quasi-systématiques dans la plupart des secteurs d’intervention de l’humanitaire. On pourra leur reprocher d’être parfois bâclées, ou trop complaisantes, ou biaisées, mais tout de même, il en ressort généralement une vision plutôt claire de l’avis des populations récipiendaires de l’aide, en négatif ou positif, projet par projet[16]. Les bailleurs de fonds qui financent le système sont aussi attentifs à ces indicateurs de satisfaction, et une activité qui ne fonctionne pas est bien vite repérée et abandonnée.

Issue du rapport UOSSM de Mars 2017 « Syrian hospitals surveillance study » @UOSSM

Enfin pour l’humanitaire que je suis, et pour qui les a visités, impossible de ne pas voir les vies sauvées dans des hôpitaux ou des maternités de Syrie du Nord, qui sans l’aide humanitaire n’existeraient plus, impossible de ne pas voir les vies sauvées dans les centres de traitement de la malnutrition en Somalie, impossible de ne pas voir les vies sauvées dans les centres de traitement du choléra d’Haiti, impossible de ne pas voir les vies sauvées au Soudan du Sud, quand 10.000 personnes déplacées dépendaient entièrement de l’eau apportée par les ONG pour accéder à 5 litres d’eau potable par jour et par personne en période de sécheresse intense.

Assumer collectivement le cout de l’humanitaire

Est-ce que l’humanitaire fonctionne ? Je pense intimement que oui. Est-il perfectible ? Très largement, et le système humanitaire fait d’ailleurs l’objet de critiques régulières et intenses, surtout en interne, paradoxalement.

En écrivant cet article, je voulais au fond surtout combattre une idée reçue : oui les besoins augmentent, mais c’est avant tout parce que nous savons mieux les regarder et les identifier. En ce sens c’est un succès : nous ignorons beaucoup moins que par le passé la souffrance de populations affectées par des crises ignorées. Et ce succès devrait nous inviter davantage à passer à l’action, plutôt que de nourrir un certain découragement, voir un fatalisme qui justifierait l’inaction.

Ensuite, l’humanitaire « délivre », plus ou moins bien certes, et on doit en débattre, mais il délivre, et de plus à un prix défiant toute concurrence : 155 USD par personne dans le besoin en 2021. En 2021 nous avions besoin de 40 milliards pour secourir les 255 millions de personnes en situation d’urgence humanitaire sur l’ensemble de la planète. Nous avons réussi à rassembler 31,4 milliards entre financement institutionnel et dons du public. Il nous manquait donc « seulement » 10 milliards de USD pour couvrir à 100% tous les plans de réponses humanitaires de tous les pays du monde…

La bonne nouvelle c’est que nous savons tous parfaitement, car nous en avons l’illustration tous les mois depuis la crise du Covid et de la guerre ne Ukraine, que 10 milliards au niveau mondial, cela se trouve.  Quand on veut….

Emmanuel Rinck

Dès la fin de ses études (Sciences Po Paris, Master d’économie à Paris I), Emmanuel Rinck s’engage en tant que volontaire au Centre d’Action Social Protestant, pour aider à l’accueil des personnes réfugiées kosovares en France.

Après un épisode « start-up », il s’engage définitivement dans l’humanitaire en 2005 avec Médecins du monde, toujours en volontaire. C’est là qu’il découvre SOLIDARITÉS INTERNATIONAL, qu’il rejoint en 2007 en Somalie (Coordinateur terrain, Directeur pays). Il y vivra parmi ses plus riches expériences.

Emmanuel a ensuite beaucoup contribué au développement de plateformes de coordination de sécurité pour les ONG, notamment avec INSO, dont il fut l’un des collaborateurs essentiels, et pour laquelle il a ouvert ou dirigé plusieurs pays (RCA, Nigéria, Somalie…).

En 2017, Emmanuel rejoint à nouveau SOLIDARITÉS INTERNATIONAL, cette fois au siège en tant que Responsable géographique pour la RDC, le Soudan du Sud et Haïti. Il est nommé Directeur des opérations en avril 2021.

Débat sur l’humanitaire, articles publiés :

Qu’est ce qu’un besoin humanitaire ? – Cyprien Fabre, 25.11.2022 : https://defishumanitaires.com/2022/11/25/quest-ce-quun-besoin-humanitaire/

 

 

[1] Les méthodologies de comptage ont largement évoluées en 10 ans: ces chiffres sont donc à prendre avec précaution, mais donnent un ordre d’idée.

[2] Source : Global Humanitarian Assistance report 2012

[3] Source : ALNAP 2022- State of the Humanitarian system . ALNAP Study. London: ALNAP / ODI

[4] Source : ALNAP 2022- State of the Humanitarian system . ALNAP Study. London: ALNAP / ODI

[5] Source : ALNAP 2022- State of the Humanitarian system . ALNAP Study. London: ALNAP / ODI

[6] https://fews.net/

[7] https://www.nhc.noaa.gov/aboutrsmc.shtml

[8] Source : https://cdn.odi.org/media/documents/365.pdf

[9] Source : ALNAP 2022- State of the Humanitarian system . ALNAP Study. London: ALNAP / ODI

[10] Source : https://www.oecd.org/fr/cad/financementpourledeveloppementdurable/normes-financement-developpement/aide-publique-au-developpement.htm

[11] Source : Cyprien Fabre, https://defishumanitaires.com/2022/11/25/quest-ce-quun-besoin-humanitaire/

[12] Je ne résiste pas ici au plaisir de rappeler l’une des deux définitions de ce mot d’origine latine : « « Nexus, Citoyen qui, ne pouvant payer ses dettes, était l’esclave de son créancier »

[13] Sur l’histoire de cet objectif: https://www.oecd.org/fr/cad/financementpourledeveloppementdurable/normes-financement-developpement/45539389.pdf

[14] Source : ALNAP 2022- State of the Humanitarian system . ALNAP Study. London: ALNAP / ODI, p.159

[15] https://fews.net/

[16] Etrangement, en préparant cet article, je n’ai pas pu trouvé de recherche universitaire proposant une analyse indépendante et compilée de la satisfaction des bénéficiaires de l’aide humanitaire.