La Chine et l’aide humanitaire en Afrique : quelles réalités ?

Le grand intérêt de cet article d’Alicia Piveteau est de traiter d’un sujet important et peu connu, celui de la politique de la Chine en Afrique en matière d’aide au développement voire d’aide humanitaire. Le phénomène est assez récent, peu documenté et dispose de sources d’information réduites et souvent d’origine officielle. Compte-tenu de la nature du régime politique qui est celui du Parti Communiste Chinois (PCC), il convient d’être lucide. En effet, l’aide chinoise du PCC est le fait d’un régime sans pluralisme de partis, de syndicats et d’une presse indépendante. De plus, la Chine maltraite gravement ses minorités et ses opposants. Il ne faut donc pas confondre l’aide des ONG des pays démocratiques et des Etats de Droit avec le régime du Président à vie Xi Jinping. Les règles de neutralité, d’impartialité et d’indépendance des ONG humanitaires en France et en Europe ne s’appliquant pas dans le cas du Parti Communiste Chinois, il faut donc appréhender l’aide de la Chine comme un moyen de réalisation pour ses ambitions politiques et de ses intérêts commerciaux. Nous invitons tout lecteur ayant été confronté à l’aide de la Chine en Afrique à nous adresser son témoignage à info@defishumanitaires.com.

La diplomatie humanitaire est-elle la dernière stratégie adoptée par Pékin en Afrique ? Ce qui est certain, c’est qu’elle constitue un des axes prioritaires de l’action chinoise sur le continent. Éloigné des conceptions et principes occidentaux, le développement des actions humanitaires chinoises est un phénomène grandissant qu’il est nécessaire de comprendre pour mieux l’appréhender.

De l’aide au développement à l’aide humanitaire

Ce que le Parti communiste chinois (PCC) qualifie d’aide au développement ne correspond pas aux critères fixés par l’OCDE. Pour l’institution, l’aide publique au développement (APD) comprend des dons et prêts avec des conditions favorables ainsi qu’une transparence dans les mécanismes de financement. L’aide militaire et l’aide pour des objectifs uniquement commerciaux en sont exclus. La transparence et la finalité de cette aide sont les principales lacunes chinoises pour intégrer le Comité d’aide au développement (CAD). Pour sa part, Pékin emprunte trois mécanismes de financement : interest-free loan, grants et concessional loans. Cette dernière catégorie constitue la méthode la plus courante avec comme acteurs principaux la China Export Import Bank et la China Development Bank, toutes deux rattachées au ministère du Commerce (MOFCOM). Entre la Chine et les pays de l’OCDE, ce sont deux visions et méthodologies qui coexistent et qui, à terme, pourraient se concurrencer ; correspondre au cahier des charges de l’OCDE n’est pas affiché comme un objectif à atteindre.

Au fil de l’implantation croissante de la Chine en Afrique, les actions ponctuelles d’aide humanitaire s’agrègent sans distinction à l’aide au développement. Les projets sous la China International Development Cooperation Administration (CIDCA) sont éloquents. Créée en 2018 avec un budget de 18 millions de USD en 2019, elle devient la plateforme centrale de l’aide et mène une grande diversité de projets. Pour citer quelques exemples, on y trouve des programmes d’équipement satellites et de distribution de télévision au Rwanda et au Nigeria, des programmes de renforcement technique pour la production de riz en Guinée Bissau et la mise en place de fibre optique au Pakistan. Géographiquement, les projets d’aide liés au développement des télécommunications se situent en grande partie le long des nouvelles routes de la soie. Sur des thématiques d’urgence humanitaire, en juin 2019, la CIDCA annonce la livraison de 6 500 tonnes d’aide alimentaire en Somalie et au Sud-Soudan.

Comme pour les importations alimentaires, la coopération médicale sino-africaine est un axe valorisé par Pékin afin de démontrer l’aspect vertueux et désintéressé des projets humanitaires chinois en Afrique. Le secteur médical permet d’allier aide humanitaire et construction d’infrastructure. Le cas du Niger est significatif : initialement présente à travers la société étatique Sino-Uranium pour les richesses du pays, de nombreuses infrastructures y sont construites par des groupes chinois, dont l’hôpital de Niamey par Bejing Urban Construction Group. Autre exemple, le dispositif de lutte et de prévention contre Ebola en RDC est renforcé en août 2019 avec l’envoi de nouvelles équipes médicales. Selon le ministère des Affaires étrangères chinois, environ un millier de médecins et 45 équipes médicales sont présents dans 45 pays africains.

L’apport d’aide humanitaire chinoise est un phénomène qui se structure depuis 2010. Les classements de l’OCHA en témoignent : sur les 25 plus grands pays distributeurs d’aide humanitaire, la Chine fait son apparition en 2007 et atteint la 20^ème place en 2012. A cet égard, le PCC publie en 2011 puis en 2014 un Livre Blanc « Foreign Aid policy » fixant les orientations politiques et mécanismes d’aide. La première caractéristique est que l’aide est convenue de façon bilatérale, d’Etat à Etat, hors des systèmes internationaux, à l’exception du cas syrien. La seconde caractéristique réside dans le fait que les efforts en Afrique se concentrent sur cinq pays : Ethiopie, Kenya, Somalie, Djibouti et RDC.

Les ONG Chinoises : l’essor d’un concept paradoxal

La terminologie même d’ONG chinoise soulève des questionnements sur la nature et les objectifs de ces structures : dans quelle mesure une ONG autorisée, rattachée et financée par le PCC peut-elle se revendiquer comme non-gouvernementale ? La proximité avec le pouvoir central laisse soupçonner qu’elles seraient porteuses des intentions politiques et économiques de Pékin, et donc hors du principe d’indépendance qui caractérise l’aide humanitaire. De cette réflexion est née la terminologie de GONGO, Government Sponsored Non Governmental Organizations.

Jusqu’en 2015 Seules la Red Cross Society of China et la China Charity Foundation possédaient une véritable existence juridique et l’accord étatique d’opérer hors du territoire national. C’est à cette date, après le tremblement de terre qui frappa le Népal, que le tournant dans l’histoire des “ONG chinoises” s’opère. A cette occasion, un consortium de 50 ONG est créé entre des GONGO chinoises et ONG étrangères (China Foundation for Poverty Alleviation, Amity Foundation, Oxfam Hong-Kong, etc.). Dans un second temps, les structures chinoises sont regroupées au sein de la China Association for NGO Cooperation (CANGO). L’association dit compter 460 000 ONG enregistrées auprès de l’Etat ; en revanche, uniquement une cinquantaine d’entre elles peuvent mener des actions à l’extérieur du territoire.

Comment l’aide humanitaire est-elle organisée au sein des rouages étatiques chinois ? Schématiquement, le Conseil d’Etat décide des orientations principales quant à l’aide humanitaire qu’il convient d’attribuer. Ensuite, l’Emergency office délègue principalement au MOFCOM la mise en œuvre des directives via des entreprises publiques. Ces dernières sont d’ailleurs fortement encouragées à développer des activités d’aide dans le cadre des nouvelles routes de la soie. Le ministère des Affaires étrangères chinois, de concert avec les ambassades est aussi un chemin utilisé pour mettre en place des dispositifs d’aide humanitaire.

Quant aux GONGOs, elles sont sous l’autorité du ministère des Affaires civiles. Récemment, l’importance de ce ministère a cru avec l’augmentation des effectifs et des activités relatives au GONGOs. On constate qu’en dépit de l’accroissement substantiel des GONGOs la plus grande partie de l’aide reste distribuée par le MOFCOM. C’est justement ce lien entre ministère du Commerce et aide humanitaire qui questionne les intérêts réels portés par les projets humanitaires chinois.

L’aide sous toutes ses formes : la sécurité dans la coopération Chine-Afrique

Jusqu’en 2010, Pékin suivait un principe de non-intervention dans les conflits civils et intra-étatiques, mais poussé par la détérioration du climat sécuritaire dans des régions africaines où la Chine avait des intérêts économiques, un changement de paradigme s’opère.

Le PCC n’établit pas de lien officiel entre aide humanitaire et Opération de maintien de la paix. Toutefois, l’ensemble de ses actions sont cohérentes et s’inscrivent dans une vision à long terme pour le continent africain. Si la Chine n’est pas un acteur exemplaire dans les instances multilatérales, elle fournit une part conséquente des contingents des casques bleus pour les OMP en Afrique. En 2014, dans le cadre de la MINUSMA (Mission Multidimensionnelle Intégrée des Nations Unis pour la Stabilisation au Mali), Pékin via l’Armée populaire de libération détache un contingent de 413 soldats en 2019. Du côté de la MINUSS (Mission des Nations Unis au Soudan du Sud), ce sont 331 casques bleus envoyés en septembre 2019. Au total, la Chine est le 11^e contributeur mondial des forces onusiennes.

En parallèle, depuis la reconnaissance de la Chine par le Burkina Faso en 2018, elle annonce vouloir aider le G5 Sahel. En juin 2019, hors des institutions internationales, s’est tenu le premier forum Chine-Afrique pour la paix et la sécurité rassemblant une cinquante de chefs militaires africains et chinois à Pékin. A l’inverse, SIPRI (Stockholm International Peace Researche Institute) nous rappelle qu’entre 2013 et 2017, la Chine est le second plus important fournisseur d’armes en Afrique subsaharienne.

L’aide chinoise au sein du système humanitaire mondial

La participation accrue aux opérations de maintien de la paix, le développement des GONGO’s et la structuration du secteur de l’humanitaire reflètent plusieurs objectifs politiques chinois. Sur la scène internationale, la Chine cherche la confiance et le gain de prestige. A l’échelle de l’Afrique, elle joue sur le discours de la coopération Sud-Sud et renforce ses partenariats bilatéraux avec les Etats et instances africaines. Cela étant dit, les forts intérêts économiques derrière ces ambitions politiques ne doivent pas être occultés. Si la Chine essaie de se détacher de l’accusation récurrente de mener une diplomatie énergétique en Afrique, une large partie de l’aide humanitaire est envoyée à l’Est, le long des routes terrestres et maritimes des nouvelles routes de la soie.

Le secteur humanitaire et les ONG d’aide sont des modèles qui une fois repris par la Chine mettent en exergue les différences de perceptions quant aux problématiques d’avenir du continent africain. Si l’aide humanitaire chinoise, aux travers de GONGO est vouée à s’épandre, nous nous devons de l’appréhender et de considérer sa place au dans le système humanitaire. Les actions chinoises viendraient-elles concurrencer ou au contraire compléter l’aide internationale ? Selon les conclusions du Humanitarian Policy Group, il faut accueillir cette aide pour ne pas susciter de sentiment anti-occidental et ainsi ne pas créer deux mécanismes d’aide concurrents. Un manque de coordination entre les deux systèmes couplé à la tendance chinoise d’apporter une aide conséquente sur une zone en particulier pourraient être à la fois une perte de temps et un facteur de disproportions dans les réponses d’aide humanitaire. Malgré les fins économiques et politiques de l’aide humanitaire chinoise, la question de sa place au sein du système humanitaire global continuera de se poser. Au-delà du cas chinois, de plus en plus de pays émergents comme ceux de la péninsule arabique se tournent vers des activités d’aide humanitaire.

Par Alicia Piveteau

Pour aller plus loin :

ANTIL Alain, “La stratégie africaine de la Chine : des succès et des doutes”, Institut Français des Relations Internationales, 2018.
CARTER Becky, “A literature review on China’s aid”, Institute of Development Studies, 2017.
CHENG Cheng, “Logic behind China’s foreign aid agency”, Carnegie endowment for international Peace, 2019.
HIRONO Miwa, “Exploring the links between Chinese foreign policy and humanitarian action. Multiple interests, processes and actors” Humanitarian Policy Group, 2018.
Forum on China-Africa Cooperation (FOCAC) : https://www.focac.org/fra/.