Mali : mythes et réalités du “triple nexus”

Perspectives locales sur le développement, la construction de la paix et l’action humanitaire au Mali: 

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Journée du lavage des mains, Mali ©Solidarités International

Ce texte est extrait d’une étude sur le Mali, réalisée par des chercheurs d’Harvard du groupe Humanitarian Action at the Frontlines: Field Analysis Series (ATHA). 

Malgré plusieurs décennies de politiques de développement, et longtemps considéré comme un “modèle de démocratie et de bonne gouvernance”, le Mali est un pays très fragile. Son niveau de pauvreté demeure très élevé et le contexte est traversé par des phénomènes de violence croissants. Cette instabilité sécuritaire préoccupante réduit considérablement les perspectives de progrès social et de vies communautaires pacifiées des populations maliennes. Et malgré une présence internationale dans la durée, et des centaines de millions de dollars levées et dépensées chaque année – à l’image des $296.5 millions USD dans le domaine humanitaire budgétés pour l’année 2019 selon OCHA – comment comprendre l’aide internationale face à la dégradation persistante de la gouvernance, de la sécurité, et du fonctionnement de la société ?

Comment les acteurs internationaux et régionaux contribuent ils à maintenir cette réalité d’Etat fragile, au détriment des populations civiles, et dans l’intérêt principal de prévenir que le “chaos sahélien” ne se répande au Maghreb – et au-delà, aux frontières de l’Europe ? Quelles sont les attentes et les aspirations des communautés locales, qui doivent naviguer au gré des influences de groupes armés et extrémistes, les velléités des acteurs gouvernementaux et non gouvernementaux, et les forces militaires internationales ?

Ce rapport se penche sur ces questions, les différentes dynamiques de la “réponse internationale” au Mali, et les perceptions de communautés locales à leur égard. En particulier, il s’agit d’offrir une analyse critique sur le fonctionnement et la viabilité de ce concept de “triple nexus” mis en avant lors du Forum Mondial Humanitaire en 2016, et qui a vocation sur des terrains de crise comme le Mali, à forger un alignement politique et opérationnel entre les efforts de construction de la paix, le développement, et l’action humanitaire. Ce travail se base sur une analyse empirique et scientifique sur le contexte, mais aussi à travers plus de 130 interviews et consultations auprès des nombreux acteurs, principalement locaux — incluant des représentants du gouvernement et de groupes armés, des membres de la société civile, activistes, enseignants, journalistes, humanitaires, analystes, diplomates, entrepreneurs, bénéficiaires de l’aide, personnes déplacées, et étudiants — au Mali (en particulier à Bamako et dans la région centre) et à l’étranger, entre décembre 2018 et avril 2019.

Le rapport explore trois enjeux majeurs qui ont conduit et conduisent toujours à la déstabilisation du Mali. Le premier enjeu tient à la gouvernance de l’Etat et aux processus de reconstruction de la nation malienne. De nombreuses inquiétudes existent à travers le pays, sur le fait de savoir si le gouvernement malien est véritablement et équitablement représentatif de ses différentes communautés et en capacité de leur apporter dans un quotidien difficile, des réponses concrètes et réfléchies.

Le Mali a longtemps été présenté par les bailleurs internationaux comme un “élève modèle” dans le cadre de politiques de développement. Cette dynamique a émergé dans les années 90, lorsque le Mali a effectué une transition démocratique et rejeté la dictature militaire. Cependant, les expériences de développement depuis près de trente années révèlent surtout une complicité des acteurs dans les faillites de gouvernance de l’État malien. La recherche de la rente est prédominante, et les acteurs internationaux du développement ont négligé combien le gouvernement a résisté au changement et manipulé les programmes devant y contribuer. La réalité est que le Mali aujourd’hui est devenu un État dépendant de multiples aides conjoncturelles et structurelles, et que les autorités gouvernementales, par des efforts de réformes trop limités, sont devenues adeptes de cette doctrine du maintien du flot d’aide, qu’il soit humanitaire ou d’économies du développement, militaire, ou en lien avec des questions sécuritaires liées au contre-terrorisme.

Le second enjeu tient à la coexistence des communautés, illustrée en particulier par la question de l’indépendance Touareg, une longue et intergénérationnelle aspiration émanant de l’histoire malienne et ayant resurgi à la fin de la colonisation française. Les leaders politiques Touareg ont longtemps cherché une certaine autonomie à l’égard de l’État malien, par la rébellion armée dont la plus récente en 2012—afin de limiter le contrôle central malien la région de l’Azawad dans la partie nord du pays—et qui constitue la quatrième rébellion Touareg depuis que le Mali a obtenu son indépendance coloniale en 1960. Les griefs majeurs exprimés par les populations Touareg—issues de communautés nomadiques et pastorales— résident dans le sentiment d’avoir été sans cesse marginalisés et appauvris, manquant de représentation et de poids politique dans un gouvernement plus orienté vers des réseaux clientélistes. Le changement climatique—en particulier l’élévation des températures et la baisse des pluies saisonnières—a constitué un stress additionnel sur les populations locales et a contribué à accroître l’hostilité vis à vis des autorités centrales maliennes, qui ont de manière constante négligé les dimensions culturelles, sociales, et économiques Touareg. Par ailleurs, le manque d’attention de la part de l’Etat malien vis à vis de la communauté Peul, accroît les tensions et les incompréhensions envers les liens que cette communauté peut avoir avec les groupes islamistes. Bien que la communauté Peul demeure traditionnellement distante vis à vis des organes de l’Etat, par exemple avec la faible intégration dans les forces armées nationales, elle exprime généralement le sentiment d’être discriminée et isolée. Ce qui alimente aussi les conflits inter-communautaires, en particulier sur les questions d’accès à la terre et de manière générale, aux ressources naturelles.

Mission des Nations-Unies au Mali ©MINUSMA

Le soulèvement de 2012 a eu des conséquences directes – non seulement pour l’ensemble du pays – mais aussi au sein des communautés Touareg. L’indépendance de l’Azawad, n’étant nullement soutenue par l’ensemble des communautés Touareg, reste un point de division. L’existence d’autres communautés vivant dans cette région, Arabes, Songoys ou Peuls accompagne cette division. Par ailleurs, la question de l’indépendance recèle des dimensions régionales importantes, en particulier en termes de sécurité et de flux migratoires, et participe à l’accélération de réseaux d’économies informelles transfrontaliers, et la prolifération de groupes armés non-étatiques. Depuis 2012, le trafic de drogue et la présence des narcotrafiquants génèrent un niveau de conflit et de violence sans précédent. Profitant de l’incapacité de l’État malien à contrôler ces zones, ces réseaux criminels aggravent les divisions intercommunautaires et intensifient les conflits. La concurrence entre les groupes armés rend les trafiquants de moins en moins contrôlables, y compris par les groupes politico-militaires pour lesquels ils constituent une ressource, mais aussi un sujet de préoccupation.

Le troisième enjeu conduisant à la fragilisation du Mali, réside dans le renforcement et la dissémination croissante d’une interprétation d’un islam “conservateur” et dans l’émergence des groupes armés djihadistes. Au printemps 2012, l’unité des rebelles engagés s’est brisée, ce qui a entraîné la montée d’un islamisme radical et sa domination en tant que mouvement de rébellion. Plusieurs groupes islamistes radicaux—dont al-Qaeda au Maghreb Islamique (AQMI), le Mouvement pour l’Unité et le Jihad en Afrique de l’Ouest (MUJAO), et Ansar alDine—ont rapidement pris le contrôle de larges territoires et annoncé, pour certains, leur intention d’ériger un califat et d’imposer la Sharia dans le nord du Mali. Du fait de la faible gouvernance de l’État malien, son manque de vision stratégique et intellectuelle pour le futur du pays, mais aussi de la déconnexion totale et du sentiment d’abandon au sein des communautés locales, les services publics et les infrastructures de l’État se sont effondrés. Cette situation a été très rapidement et judicieusement exploitée par les groupes djihadistes, surtout au sein des communautés les plus dépourvues d’assistance et où les besoins élémentaires ne sont pas apportés par le gouvernement. Même en partie défaits militairement depuis 2012, ces groupes se sont inscrits durablement au sein des sociétés et communautés rurales et éloignées, en leur offrant, si ce n’est un chemin, des alternatives pour palier au vide et aux carences de l’État, en termes de santé, justice, d’éducation, d’accès aux ressources, et aux services publics, mais aussi en matière judiciaire, de gestion des litiges, et plus généralement en matière de sécurité.

Groupe rebelle armé au Mali.

Au fil du temps, la prolifération d’un islam conservateur apporte des transformations culturelles et sociales profondes. Dans les régions sous contrôle de groupes djihadistes, l’accent a été mis sur l’enseignement du Coran et l’endoctrinement. Les groupes ont mis sous pression, par exemple, l’accès à l’éducation, et le type d’enseignements à offrir, poussant la fermeture d’une centaine d’écoles à travers le centre et le nord-est du pays.

Les actions menées à travers l’intervention armée étrangère au Mali, durant et après les soulèvements de 2012 ont été pensées et mises en place par des visions politiques internationales et régionales, et sont teintées principalement d’un sentiment qu’elles servent ou doivent servir d’abord des intérêts étrangers. Plusieurs entités régionales ou internationales—y compris l’Union Européenne, l’Union Africaine, les Nations Unies, et la Communauté Economique des États de l’Afrique de l’Ouest—ont appliqué un large éventail de stratégies sur la construction de la paix, du développement, et de l’action humanitaire.

Il ressort au niveau local trois grandes lacunes dans le cadre de la réponse internationale. La première est le manque de vision à long terme. L’ampleur du phénomène de dépendances multiples dans lequel fonctionne le pays aujourd’hui et le fait que ce fonctionnement reste totalement dépendant de la présence et des choix internationaux—en particulier les acteurs militaires et sécuritaires, de développement et humanitaire—qui, avant tout, se substituent plutôt qu’accompagnent et soutiennent le gouvernement malien dans la mise en place de ses tâches régaliennes auprès des populations locales.

Opération Barkhane au Mali ©Ministèredesarmées

La seconde lacune provient d’une réponse internationale qui a privilégié la question sécuritaire au détriment de travaux de long terme en faveur du dialogue et de la paix, au niveau local, régional, et national. En effet, les priorités et considérations majeures des acteurs étatiques internationaux —au premier chef de la France qui intervient militairement au Mali depuis 2012 et conserve une approche dominée par les enjeux sécuritaires et militaires— restent principalement ancrées sur le traitement des conséquences de l’insécurité dans le nord et le centre du Mali, particulièrement eu égard à la présence de groupes djihadistes et de réseaux criminels.

Troisièmement, les efforts internationaux n’ont que trop peu, jusqu’à présent, impliqués les acteurs locaux de manière inclusive dans le planning et la mise en place de processus d’appuis. L’opinion publique malienne exprime des critique régulières et appuyées, par exemple envers la Mission multidimensionnelle intégrée des Nations Unies pour la stabilisation au Mali (MINUSMA), mais aussi envers l’Union Européenne concernant la Mission de formation de l’Union Européenne (EUTM), mandatée pour former les forces armées maliennes, mais aussi la mission civile européenne (EUCAP), dédiée à la formation des forces de sécurité, incluant la police, la gendarmerie et la garde nationale.

Parallèlement à toutes ces formations, de nombreuses communautés maliennes continuent de vivre dans une constante insécurité, subissant des actes de violence au quotidien, et restent en quête d’assistance pour couvrir leurs besoins de première nécessité, en termes d’eau potable, et de prise en charge médicale, pour sortir de la pauvreté et accéder à une économie formelle. Par ailleurs, il y a une certaine distance entre les acteurs de l’aide et les communautés locales, parfois même des relations difficiles. Les acteurs humanitaires sont perçus comme engagés dans un agenda militaire ou sécuritaire, ou à la solde de services secrets. D’autres sont critiqués d’être aveugles sur leur faible impact opérationnel et sur les conséquences politiques de leurs actes. Au fil du temps, le niveau d’insécurité et le défi pour négocier un déploiement humanitaire indépendant et neutre a conduit à limiter la présence des personnels sur le terrain, laissant surtout seuls les personnels locaux. Cette évolution semble pour le moment avoir malheureusement un impact négatif en termes de qualité, de délivrance suivant les besoins strictement identifiés comme humanitaires, la défense de principes humanitaires, l’efficacité des programmes, et l’élaboration de stratégies opérationnelles en phase avec les réalités.

Opérations des Nations Unis et européennes au Mali (2017) ©MINUSMA

Toutes ces problématiques ont des implications sur la mise en place de ce concept de “triple nexus”, présenté comme la “nouvelle approche opérationnelle”, alors que l’objectif avant tout politique, vise à resserrer les liens entre les initiatives humanitaires, de développement, avec celles diplomatiques, militaires et sécuritaires. Les conclusions des rencontres sur le terrain auprès des populations civiles montrent surtout un rejet cinglant de cette idée de mise en œuvre de ce type d’approche au Mali. Du côté des acteurs humanitaires, outre les questions sécuritaires directes, une des inquiétudes tient au risque potentiel d’une forte politisation de l’action humanitaire au Mali. Les faits actuels le démontrent déjà malheureusement, car aujourd’hui dans ce contexte, il y a un profond mélange des genres entre les activités liées à l’action militaire, à la paix et au dialogue avec les parties, avec celles concernant les programmes humanitaires et de développement. Enfin, de sérieuses inconnues demeurent quant aux approches des acteurs internationaux et la mise en place des trois piliers séparément.

Cette étude de cas pointe, au regard des prérogatives, mandats, et priorités des acteurs dans les domaines essentiels que sont la paix, le développement et l’humanitaire pour la reconstruction du Mali, l’urgence de mener une introspection profonde au niveau de la présence internationale afin de savoir précisément comment ces “idéaux” calqués sur un contexte, peuvent être une source de danger à long terme, et ce que cela implique dans la compréhension des causes des tensions et autres conflits locaux et régionaux.

Retrouvez l’étude complète.

Par Emmanuel Tronc, Rob Grace, et Anaïde Nahikian

Emmanuel Tronc est un analyste confirmé du Programme de formation avancée en action humanitaire (Advanced Training Program on Humanitarian Action, ATHA) au sein du pôle de recherche sur l’Initiative humanitaire à Harvard. Il se consacre notamment à la recherche sur le terrain ainsi qu’à l’analyse de contextes sur la négociation humanitaire et l’accès aux zones sensibles. Emmanuel Tronc travaille dans le secteur humanitaire depuis 1996 et possède une vaste expérience des situations de conflits, des interventions médicales et humanitaires d’urgence ainsi que de la mise en réseau et du dialogue avec des acteurs étatiques et non étatiques. Il a travaillé avec Médecins sans frontières (MSF) de 1997 à 2016 en tant que chef de mission dans plusieurs pays, notamment au Libéria, en Côte d’Ivoire, en République démocratique du Congo et de manière étendue en Afghanistan. En 2004, il a rejoint le bureau international de MSF pour développer et diriger des initiatives de diplomatie humanitaire. Emmanuel Tronc a également été coordinateur de plaidoyer humanitaire et a représenté MSF pendant plus d’une décennie parmi les principales parties prenantes du système international de l’aide actuel, y compris parmi des dirigeants politiques et des représentants de groupes armés. Emmanuel dirige le programme d’accès et de négociations humanitaires du centre Conflict Dynamics International (CDI) et possède une vaste expérience de la conception, de la formation et de l’enseignement en matière de développement professionnel. Il a dispensé des cours sur les conflits et les crises à Sciences Po Paris de 2011 à 2013 et est conseiller principal de la Fondation internationale François Xavier Bagnoud depuis 2016, se concentrant sur l’analyse de conflits et les programmes de développement communautaire pour plusieurs entités. Emmanuel est par ailleurs un économiste qualifié, titulaire de diplômes supérieurs en économie et en sciences politiques.