L’aide humanitaire d’urgence est liée aux guerres, internes ou externes, puisqu’il s’agit de secourir les victimes de celles-ci. Cela n’a jamais été aussi vrai alors que le nombre de réfugiés et déplacés est le plus élevé depuis la création du HCR avec 70,8 millions de déracinés de force en 2018, sans parler des pertes en vies humaines et des destructions matérielles.
La guerre, disons-le, c’est une géopolitique en acte et la poursuite de la politique par d’autres moyens. La grande idée d’Henri Dunant, fondateur de la Croix Rouge, est toujours d’actualité. Sauver des vies, soulager les souffrances, répondre aux besoins vitaux des populations, telle est la mission des organisations humanitaires aujourd’hui.
A défaut de pouvoir prédire l’avenir, nous pouvons chercher à comprendre la relation entre conflit et humanitaire depuis une quarantaine d’années, identifier les caractéristiques de notre époque et leurs conséquences pour les humanitaires.
Au début était la guerre froide.
Dans les années 1980, nous étions alors au temps de la confrontation des blocs et des modèles entre l’Est et l’Ouest, entre les alliances militaires de l’OTAN et du Pacte de Varsovie. La guerre Est-Ouest, qui était gelée au centre de l’Europe en raison du risque d’emploi de l’arme nucléaire, se déroulait à la périphérie, chacun avançant ses pions. Souvenons-nous de l’engagement militaire cubain dans la guerre en Angola et au Mozambique, de celle du Vietnam au Cambodge et au Laos et de l’invasion soviétique en Afghanistan fin 1979.
C’est à ce moment que l’humanitaire va connaître une rupture majeure par le choix assumé par certaines personnes et organisations de secourir les populations en danger avec ou sans autorisation, avec ou sans visa, clandestinement si nécessaire. Ceux que les journalistes ont alors surnommés les « french doctors ». Il ne s’agit pas pour moi de nier les frontières crées par l’homme, mais de permettre l’accès des secours pour sauver des vies. Il faudra ensuite une dizaine d’années à ce mouvement pour être soutenu financièrement et mis en œuvre plus largement.
La rupture du Mur.
Le cataclysme géopolitique qui va suivre, c’est la chute du Mur de Berlin en novembre 1989 suivi de la disparition de l’URSS deux ans plus tard. A l’époque règne alors une douce euphorie et l’espoir d’une paix durable, chère à Aristide Briand. Boutros Boutros-Ghali, Secrétaire Général des Nations Unies publie alors son « Agenda pour la paix ». Pour l’humanitaire, l’événement majeur c’est bien la création d’ECHO au sein de la Commission européenne. Cela est tout à la fois le résultat du plaidoyer constant des humanitaires et d’un moment favorable. Cette décision va indéniablement démultiplier les capacités des organisations humanitaires. Restons aussi lucide. Un ancien directeur d’ECHO me confiait en 2012 que la création d’ECHO n’aurait sans doute pas été possible 10 ans plus tard. Et l’on pourrait certainement dire la même chose du « Consensus Européen sur l’Aide Humanitaire » qui date de 2007.
L’euphorie pacifique sera de courte durée et la première guerre du Golfe en Irak (mars 1991) en sonnera la fin. C’est pourtant à ce conflit, quand Saddam Hussein lancera son armée contre les kurdes, que l’on doit la Résolution 688 des Nations-Unies considérée souvent comme la première résolution humanitaire protégeant les populations civiles. Par ailleurs, la poursuite de la guerre en Angola comme ailleurs nous fera prendre conscience qu’au-delà de la confrontation Est-Ouest, ce type de conflit avait d’abord des raisons propres.
Dans le même temps, la dislocation du bloc de l’Est aura pour effet collatéral le démantèlement de l’ex-Yougoslavie et 10 ans de guerre dans les Balkans. Si le génocide au Rwanda a d’abord des motifs inter-ethniques et probablement démographiques, de même que celui du Burundi, sur fond de concurrence entre Anglais, Américains et Français, la guerre qui suivra au Zaïre et qui entrainera la chute de Mobutu et la prise du pouvoir par Laurent Désiré Kabila en 1997 auraient été difficiles à imaginer du temps de la guerre froide et de l’influence américaine dans ce pays.
En tout cas, les guerres dans les Balkans et la région des Grands Lacs qui sont concomitantes vont nécessiter un développement considérable des capacités humanitaires mais également une prise de conscience des faiblesses de l’ONU face au massacre de Srebrenica et au génocide rwandais. Ceux-ci déclencheront le fameux rapport de Lakhdar Brahimi pour l’ONU en mars 2000 sur les limites des capacités de l’ONU dans les opérations de maintien de la paix et le rappel à la responsabilité des Etats.
Disruption géostratégique.
L’événement qui provoquera ensuite un changement stratégique majeur, c’est bien l’attentat et la destruction du World Trade Center le 11 septembre 2001 par Al-Qaïda. Le monde entier sera sous le choc et, pour l’essentiel, solidaire des Etats-Unis dans l’épreuve. Très vite ceux-ci riposteront en déclarant la guerre au terrorisme et en adoptant la stratégie dite de « guerre préventive ».
Ce sera l’intervention militaire en Afghanistan, dans le cadre d’une résolution du Conseil de sécurité. Puis au printemps 2003, erreur fatale, l’invasion de l’Irak pour des motifs fallacieux qui auront des conséquences dramatiques, tant pour la population que pour le Moyen-Orient dans le contexte qui va suivre avec les Printemps arabes à partir de 2011 et la radicalisation de l’Islam.
Conflits et guerres s’étendent en Egypte, au Yémen et en Syrie. Ces deux derniers pays connaissant aujourd’hui encore un véritable calvaire dans lequel les acteurs étatiques, régionaux et mondiaux, sont impliqués sur fond de conflit politique, social, ethnique et religieux entre chiites et sunnites. L’intervention occidentale avec un soutien arabe en Libye, autorisée par la résolution 1973 des Nations-Unies, aurait pu se limiter à protéger les populations de Misrata et Benghazi. Elle aura pour conséquence de plonger ce pays dans le chaos pour longtemps et de déstabiliser les pays du Sahel où la guerre s’étend depuis au Mali, au Burkina Faso et au Niger notamment.
L’aide humanitaire se déploiera en Syrie et au Yémen tant bien que mal avec des difficultés considérables d’accès, de respect de l’impartialité des secours et de risque physique pour les humanitaires, tant du fait de l’intensité des combats que des menaces de Daesh.
En Afghanistan, si la légitimité du droit de poursuite contre Al-Qaïda était légalisée par l’ONU, la méconnaissance des réalités ethniques et historiques du pays, le sentiment de toute puissance des Etats-Unis et de leurs alliés de l’OTAN, la faiblesse et l’échec d’une véritable politique de réconciliation conduisent aujourd’hui l’Amérique de Trump à négocier avec les Talibans après 17 ans de guerre. Ceci est à méditer. Existe-t-il aujourd’hui dans le monde une armée capable de vaincre militairement et durablement une rébellion ayant une base populaire en l’absence d’une solution politique ?
Nouvelle période ou suite de la précédente ?
Sommes-nous aujourd’hui dans la suite des 20 ans écoulés ou déjà dans une nouvelle phase ? Soyons pragmatique et considérons que nous sommes dans une phase de transition.
Donald Trump a été élu en novembre 2016, quelques mois après le BREXIT et les difficultés diverses auxquelles l’Europe est confrontée. L’annexion de la Crimée et le conflit en Ukraine précèdent en 2014 ces changements et Vladimir Poutine est réélu en mars 2018, de même que Recep Tayyip Erdogan en Turquie. Toujours en 2018, Xi Jinping est élu Président à vie et la Chine affiche maintenant sa volonté de puissance, inquiète ses voisins et menace d’extinction identitaire par la répression et l’endoctrinement ses populations minoritaires (tibétains, Ouigours).
Simultanément, l’aide humanitaire entre dans l’agenda mondial au 1er Sommet Humanitaire d’Istanbul en mai 2016 et son budget passe de 16 milliards de dollars en 2012 à 27,3 milliards en 2017 selon le « Global Humanitarian Assistance Report 2018 ». Si ceci est une bonne nouvelle pour les victimes de conflits et de catastrophes, cela démontre aussi une dégradation de la sécurité humaine alors même que les besoins humanitaires étaient déjà évalués à 40 milliards de dollars en 2016. C’est dire qu’il manque encore des moyens pour répondre aux besoins alors que les transactions financières prospèrent et que le coût d’emprunt de l’argent a rarement été aussi bas.
A défaut de trancher, chacun se fera son opinion, nous pouvons observer certains faits qui vont structurer la suite des événements et les contextes d’intervention humanitaire.
Les tendances lourdes à l’œuvre.
La mondialisation est battue en brèche, tant par ses excès et ses dérives que par la réaffirmation de souverainetés et d’identités collectives inquiètes, ce qui affaiblit le multilatéralisme et renforce l’imprévisibilité dans les relations internationales.
Si les catastrophes de grande ampleur impliquent déjà les acteurs humanitaires, les conséquences du réchauffement climatique, de la montée des eaux, de la pollution, du stress hydrique, de la disparition de la biodiversité constituent des menaces majeures pour l’être humain, les sociétés et toute forme de vie sur terre, et nécessitent une action rapide et un changement d’échelle de l’action humanitaire et le développement pour y faire face.
La démographie va porter la population mondiale de 7,5 milliards d’êtres humains aujourd’hui à 10 milliards en 2050 et conduire au doublement de la population en Afrique en 30 ans, de 1,2 à 2,5 milliards d’habitants. Les Africains sont-ils prêts à y répondre avec notre soutien et quelles en seront les conséquences ?
Les Objectifs du Développement durable 2015-2030 sont tout à la fois ambitieux, nécessaires, mais nous savons d’ores et déjà que malgré d’indéniables progrès qu’il faut saluer, la trajectoire n’est pas la bonne pour les pays et les populations les plus pauvres, en Afrique notamment.
Si la puissance demeure une réalité majeure dans les relations internationales, celle-ci implique un plus grand nombre d’acteurs, plus d’oppositions entre eux, plus d’imprévisibilité, plus de danger.
Quelles priorités pour l’humanitaire ?
Si certaines de ces priorités ne sont pas nouvelles, il nous faut les revisiter au regard du contexte et des dynamiques à l’œuvre. Sans être ni exhaustif ni aller trop dans le détail, quels sont les défis à relever pour les acteurs humanitaires face aux guerres et aux catastrophes.
- Investir dans la connaissance des contextes et l’anticipation stratégique.
- Renforcer ses capacités globales d’intervention rapide et ses capacités d’adaptation locale.
- Accroître sa compréhension des milieux humains et environnementaux d’intervention.
- Rechercher une plus grande connaissance des populations et inciter leur implication et celles des structures sociales et de représentation dans la réponse aux besoins.
- Rechercher l’adéquation optimale possible entre l’action d’urgence, reconstruction, stabilisation et la relance du développement dans la perspective des Objectifs du Développement Durables 2030.
- Améliorer sans cesse son efficacité par la qualité et une innovation adaptée au contexte et maîtrisée par les acteurs locaux.
- Faire preuve de réactivité, de sobriété et d’exemplarité.
Et pour conclure provisoirement.
Quelles seront les prochaines guerres et leurs conséquences humaines ? Que nous annonce l’augmentation des catastrophes et des populations affectées ? Quels seront les résultats du chantier de réformes des Nations Unies engagées par Antonio Guterres et la réforme des opérations de maintien de la paix lancée en 2018 ? Quel sera l’avenir du projet d’encadrement du recours au droit de veto en cas de crime de masse, lancé par la France en 2013 et signé déjà par 100 pays ?
L’humanitaire ne cesse de renforcer ses capacités pour secourir. L’humanitaire acquière par l’expérience des connaissances qui peuvent être utiles à tous. L’humanitaire peut et doit alerter l’opinion publique en cas d’urgence. L’humanitaire doit être lui-même, en se développant pour remplir sa mission, à la hauteur des défis.
Alain Boinet.