Le développement pour consolider la paix : bilan de quatre années d’actions face aux crises et aux conflits
Le Fonds Paix et Résilience Minka est l’outil d’aide publique au développement de la France dédié aux contextes de crises, de conflits armés et de fragilisation des Etats et des sociétés, avec un objectif : contribuer à la construction d’une paix durable. Porté par le groupe Agence française de développement (AFD), il couvre actuellement via quatre Initiatives, les bassins de crises prioritaires pour la politique extérieure de l’hexagone : le Sahel, le pourtour du Lac Tchad, la République centrafricaine (RCA) et le Moyen-Orient. Quatre années après son lancement en 2017, le temps pour nous de revenir sur son bilan 2020.
MINKA, UN FONDS D’AVENIR ET PORTEUR DE CHANGEMENTS
Un changement de mentalité et de temporalité. Le Fonds Minka marque une réelle révolution interne à l’AFD, avec des moyens financiers conséquents (près de 200 millions d’euros par an) et des équipes de mieux en mieux formées. L’Agence peut aujourd’hui rester opérationnelle dans les zones de crises et de conflits, elle y engage même de nouveaux projets. L’époque semble lointaine, où l’AFD devait suspendre ses interventions lorsqu’une zone passait en rouge et n’avait pas de moyens dédiés. Avec l’ambition constante de réponse au mieux aux besoins essentiels des populations, l’AFD a souhaité se doter d’une capacité de réponse plus rapide, avec des résultats visibles rapidement. Le Fonds Minka vise ainsi une « matérialisation de premières réalisations sur le terrain dans les trois à six mois suivant l’octroi ». En 2020, près de trois quarts des projets financés par Minka remplissent cet objectif.
Sur l’Initiative Minka RCA, le projet SAMBBA est l’illustration de ce nouveau mode opératoire. Instruit en trois mois, il a permis de soutenir l’accès à l’alimentation des populations marginalisées et le maraîchage périurbain à Berbérati et Bambari. 70% des ménages de la zone de Bambari ont vu leur accès à l’alimentation s’améliorer [1] et 79 653 animaux ont été vaccinés pour renforcer la résilience des éleveurs propriétaires d’exploitations agricoles familiales dans la région. Au Mali ou encore au Burkina Faso, la mobilisation d’instruments adaptés, tels que les outils d’intervention en sortie de crise (OICC), soutient cette démarche de rapidité avec deux mois d’instruction en moyenne.
De nouveaux sujets. Dans cette lignée, l’AFD s’est saisi des nouvelles thématiques comme les déplacements forcés prolongés ou encore la prise en charge psychosociale. Par exemple, au Liban, le projet PNSM met en place une assistance technique au programme national de la santé mentale, un diplôme universitaire dédié et le renforcement des services de santé mentale communautaires. Mis en œuvre avec l’Organisation Mondiale de la Santé (OMS), Médecins du Monde (MDM) et l’École Supérieure des Affaires (ESA), aujourd’hui, 1 888 personnes ont pu accéder à ces soins.
Une même entrée. Au plus près du terrain, l’identification des projets Minka se fait toujours via les agences de l’AFD sur le terrain et les Directions Régionales (DR). Pour bénéficier du Fonds, le projet devra s’inscrire dans la logique d’intervention de l’Initiative du bassin de crises concerné. Au Sahel, il contribuera à prévenir et endiguer les conflits violents, en renforçant le lien social entre communautés et la confiance entre les populations et leurs institutions ; dans le bassin du Lac Tchad, à endiguer la violence et renforcer la cohésion sociale en atténuant les facteurs de vulnérabilités liés à la crise Boko Haram ; en RCA, à accompagner la sortie de crise et soutenir la construction de la paix ; et enfin, au Moyen-Orient, à atténuer les vulnérabilités générées par les déplacements de populations et renforcer la résilience des pays d’accueil (pour en savoir plus sur cette initiative, découvrez son exposition de photographie en ligne).
Une nouvelle voie. Au-delà de ces géographies, Minka est un outil d’avenir. Si la ressource est sanctuarisée pour quatre bassins définis, elle a permis d’exporter des modes de faire et des procédures sur d’autres zones. L’AFD a développé des financements par appel à projets « crises et sortie de crises » (APCC) applicables à toute localisation ayant subi leurs conséquences sur les 12 derniers mois. Ces modalités visent spécifiquement le soutien à des organisations de la société civile ou d’entités à but non lucratif. Dans ce cadre, un appel à projet a été remporté par CARE France sur la Colombie et l’Equateur. Ces outils apportent des flexibilités précédemment inconcevables pour l’AFD – et qui le reste d’ailleurs pour d’autres bailleurs : la modification possible du budget sur simple avis de non objection de l’Agence, ou encore une ligne « divers et imprévus » un peu plus importante que celle de projets AFD classiques. Cette démarche vise à dépasser la relation financeur/OSC pour aller vers un modèle partenarial où la co-instruction des projets est de rigueur.
Des projets, tous évalués, de manière adaptée. Le Fonds Minka place le suivi-évaluation et la redevabilité au cœur de son identité, grâce à la mise en place systématique de dispositifs de suivi-évaluation adaptés aux contextes fragiles ou sensibles aux conflits. Avec l’aide de ses partenaires, ces dispositifs permettent à l’AFD d’adapter la fréquence de la collecte et de l’analyse des données. Ils répondent aux enjeux de volatilité : des cadres logiques plus sensibles au contexte et aux dynamiques de conflit ou encore une redevabilité accrue vis-à-vis des bénéficiaires finaux des projets. En 2020, l’estimation est significative : 6 millions de personnes supplémentaires ont vu leurs conditions de vie s’améliorer grâce aux financements Minka. Les dispositifs de redevabilité Initiative par Initiative sont également renforcés. Par exemple, au Moyen-Orient, une plateforme a été développée pour suivre au fil de l’eau les avancées des projets avec des indicateurs très précis.
Une équipe dédiée. Rattachée au Directeur des Opérations, la division Fragilités, crises et conflits (CCC) appuie les cellules techniques, géographiques et agences en suivi de projets, et ce, avec une approche multisectorielle. En co-pilotage du Fonds Paix et Résilience Minka, sa mission est d’apporter son aide aux équipes dans l’appropriation de modes de faire propres aux zones de crises ou encore d’encourager les partenariats avec des acteurs spécialistes de ces terrains. Mais son mandat ne s’arrête pas là. Crises, catastrophes, conflits…toutes les dimensions des fragilités sont traités chez CCC et toutes les géographies peuvent l’appeler.
MINKA, DE LA PREVENTION AU NEXUS HUMANITAIRE-DEVELOPPEMENT
En 2020, les pays fragiles comptaient 460 millions de personnes vivant dans l’extrême pauvreté, soit près de 80 % du total mondial.[2] De par son implantation historique dans de nombreuses géographies (plus de 70 ans en RCA, 60 ans au Mali et au Niger, 40 ans en Haïti, 22 ans dans les TAP), l’AFD a dû s’adapter pour agir avant, pendant et après les crises et conflits.
Prévenir, atténuer et reconstruire. Le Fonds Minka s’inscrit dans cette temporalité avec un objectif : consolider la paix. Prévenir un nouveau foyer de crises ou sa diffusion sur la base des signaux d’alerte (comme l’expansion des exactions de groupes armés), atténuer les effets d’un conflit sur les populations vulnérables (à l’instar de la situation des déplacements massifs prolongés) et reconstruire de manière plus durable et plus sûre (après des destructions dues aux conflits, par exemple). En Irak, le projet PERMA (10 millions d’euros), avec Mercy Corps, Triangle Génération Humanitaire et Public Aid Organization, contribue à la relance de l’économie rurale et agricole dans le Gouvernorat de Ninive. Aujourd’hui, 15 800 animaux ont été soignés dans des cliniques vétérinaires mobiles et près de 2000 agriculteurs seront soutenus à terme. Les projets Minka traitent donc à la fois les déterminants et les conséquences directs de la crise.
Avec les acteurs humanitaires évidemment. En quatre ans, l’AFD a fait du nexus humanitaire-développement un axe d’effort majeur. Il est aujourd’hui central dans les projets Minka, en contextes volatiles et souvent avec de forts enjeux sécuritaires. 43% des engagements du Fonds Minka vont à des organisations de la sociétés civiles (OSC) françaises, internationales et locales. [3] Les acteurs humanitaires sont des partenaires uniques pour comprendre et accéder à ces territoires. Cette coopération permet également aux organisations humanitaires de bénéficier de financements pluriannuels (trois à quatre ans), pour aller au-delà de la fourniture directe de biens comme de services, s’inscrire dans une dynamique de temps long et renforcer les capacités des acteurs locaux.
MINKA, UNE APPROCHE PARTENARIALE AUSSI DANS LES PHASES D’URGENCE ET DE STABILISATION
Un apprentissage continu. L’AFD a tiré beaucoup d’enseignements des acteurs de l’urgence, qui ont inspirés la mise en place de procédures adaptées à même de permettre une instruction plus rapide. Dans un objectif d’amélioration continue, l’AFD, et son équipe Fragilités, Crises et Conflits, évaluent annuellement ces mesures. L’explosion du port de Beyrouth, en août 2020, illustre parfaitement cette capacité de réponse réactive de l’AFD tout en s’inscrivant dans une logique de développement où, dans le cadre de l’Initiative Minka Moyen-Orient, l’Agence a mobilisé en quelques semaines 13 millions d’euros supplémentaires pour aider au relèvement de la ville. Par ailleurs, dans la continuité des actions du Fonds d’Urgence Humanitaire, les premières activités de l’Agence ont démarré quatre mois après la catastrophe.[4] Au-delà de cet événement majeur, au Liban, l’AFD a par exemple pris le relai de l’action d’urgence post-inondations du Centre de crise et de soutien (CDCS) par le financement d’une composante de long terme sur un projet de prévention des risques.
L’AFD plateforme. Dans le cadre des projets Minka, l’AFD travaille en format Groupe – aux côtés d’Expertise France et de Proparco – et en équipe France, main dans la main avec les acteurs de la diplomatie, de la défense, de la recherche, de l’humanitaire comme de la stabilisation. Le CDCS est un partenaire clé : là où l’AFD disposera d’outils sur le moyen-long terme pour traiter les conséquences prolongées des crises et leur causes sous-jacentes (sentiment de marginalisation de certains groupes socio-économiques, d’exclusion de la jeunesse dans une société en transition, etc.), le CDSC sera l’acteur le plus à même de mener des actions d’urgence et de stabilisation. Les bénéficiaires finaux et les acteurs financés peuvent être similaires, mais les moyens et les logiques d’intervention seront différents, car complémentaires. Les échanges sont réguliers, du terrain jusqu’à Paris, avec la mise en place d’articulations entre leurs projets. Par exemple, à Irbid, en Jordanie, le CDCS a financé la première phase d’un programme d’eau potable et l’AFD la seconde.
MINKA, DES DEFIS A RELEVER POUR NE LAISSER PERSONNE DE COTE
Une capacité d’adaptation à toute épreuve – même la COVID-19. Les projets Minka ne laissent personnes de côté et soutiennent de manière systématique des actions au bénéfice des plus vulnérables – groupes marginalisés, réfugiés, déplacés forcés et populations hôtes. Une attention forte est également portée aux besoins spécifiques des femmes dans les contextes de conflits – 78% des projets Minka ont un objectif en matière d’égalité de genre, faisant de l’AFD un des principaux contributeurs à l’agenda « Femmes, Paix et Sécurité ». L’inclusion de la jeunesse est aussi centrale. Par exemple le projet MediaSahel (neuf millions d’euros), au Burkina Faso, au Mali et au Niger, avec l’Agence française de développement médias (CFI), a permis la diffusion de 3 962 programmes par 169 radios partenaires, en 10 langues, pour informer et favoriser le débat citoyen. Face à la Covid-19, 392 vidéos et émissions ont également été diffusées pour lutter contre la propagation du virus. La pandémie et les difficultés d’accès au terrain rendent encore plus importante la coordination inter-acteurs. Les projets Minka l’ont pris en considération et se sont adaptés. Pour illustration, le projet ADELAC (10 millions d’euros) au Tchad, avec International Rescue Committee (IRC-UK[5]), a sensibilisé 27 613 personnes aux mesures de prévention face à l’épidémie, en plus des violences basées sur le genre, dont 79 % de femmes et d’enfants.
Le nexus HDP. Etudier les moyens de mettre en œuvre le nexus humanitaire-développement-paix (HDP) sur le terrain, dans les meilleures conditions pour chaque partie prenante, fait également partie des enjeux de l’AFD avec le Fonds Minka. Dans le cadre de ses actions de prévention, de sensibilité aux conflits et de renforcement de la cohésion sociale, loin de se positionner comme un outil au service de la défense, les projets Minka veillent au respect du droit international humanitaire (DIH) et les contraintes de ses partenaires. La définition de ce nexus ne fait pas toujours consensus. L’approche de l’AFD s’inscrit davantage dans un nexus Humanitaire-Développement « augmenté » d’une dimension de sensibilité aux conflits. De très nombreux exemples de ses projets Minka prennent part à cette vision : WASH Menaka avec International Rescue Committee, DIZA avec Concern & Caritas ou encore RESILAC avec Action Contre la Faim et CARE.
MINKA, DES PERSPECTIVES CLAIRES
« En l’absence de mesures rapides, significatives et solides, la conjonction de la pandémie de COVID-19 et du poids des conflits et des dérèglements climatiques mettra hors de portée l’atteinte des ODD et la fin de la pauvreté d’ici 2030(1) ».
Au niveau géographique. En tant qu’opérateur principal de mise en œuvre de la politique de développement de la France, l’AFD a un rôle central à jouer pour prévenir et limiter les conséquences des crises et les conflits. Le rapport Chemins pour la Paix[6] et de nombreuses autres études depuis ont démontré en quoi les acteurs du développement doivent y contribuer. Cependant, pas à n’importe quel prix : en apprenant de leurs partenaires présents sur ces zones depuis de nombreuses années. Minka est une avancée majeure avec 653 millions d’euros alloués depuis son lancement en 2017
Est-ce suffisant pour contribuer à atteindre les objectifs de développement durable ? La question demeure pour l’ODD16, visant à promouvoir l’avènement de sociétés pacifiques et inclusives aux fins du développement durable, assurer l’accès de tous à la justice et mettre en place, à tous les niveaux, des institutions efficaces, responsables et ouvertes à tous. Sans la coordination, il est certain que non. C’est le sens de l’investissement de l’AFD dans l’Alliance Sahel, sa coordination en équipe France, avec les autres bailleurs européens et internationaux. Minka est un moyen significatif pour créer des effets leviers. Au Liban, en plus des 59 millions du Fonds, près de 100 millions d’euros supplémentaires ont été mobilisés auprès de l’Union européenne.
Dans la lignée des engagements du CICID, la majeure partie du Fonds Minka vont à l’Initiative Minka Sahel (près de la moitié de ses engagements sur la périodes 2017-2020 et les initiatives africaines représentent environ deux tiers des engagements). Si l’année 2019 fut exceptionnelle, 2020 a vu une diminution des financements, mais sur l’Initiative Minka Sahel, ils ont été sanctuarisés. Un soutien constant pour continuer les actions de développement sur cette zone où le nombre de personnes déplacées dans leur propre pays a quadruplé depuis 2019, passant de 490 000 à plus de 2 millions, dont 80 % de femmes et d’enfants[7] ; où 8,9 millions de personnes ont souffert d’insécurité alimentaire aiguë ; où l’accès aux services sociaux essentiels s’est réduit : 3 891 écoles et 150 centres de santé étaient fermés[8], ou non-fonctionnels, dans la seule région du Liptako-Gourma.
Le dernier tiers des engagements revient à l’Initiative Minka Moyen-Orient en soutien aux crises syrienne et irakienne où, en ligne avec la position du Ministère de l’Europe et des Affaires étrangères, l’AFD n’intervient pas directement en Syrie. Les conditions politiques ne permettent pas une aide au développement ou de relèvement efficace dans le respect du principe « ne pas nuire ».
Au niveau thématique. Parce que la situation sanitaire catalyse les conséquences des crises existantes, notamment sur les populations les plus vulnérable, en 2021, Minka poursuivra son appui aux projets de santé et d’inclusion socio-économique des jeunes. Parce que les actions en soutien à la protection des femmes, à la prise en compte de leurs besoins spécifiques et à leur participation aux projets de consolidation de la paix doivent rester centrales, en 2021, Minka continuera à être le fer de lance de l’agenda « Femmes, Paix et Sécurité ».
Parce que 2021 est une année clé pour le vivre-ensemble et pour la paix, la promotion des droits humains, de la justice, et l’atteinte des ODD, l’Agence française de développement sera au rendez-vous avec le Fonds Paix et Résilience Minka, aux côtés de ses partenaires.
Jean Bertrand Mothes, Responsable de la division Fragilités, crises et conflits (CCC) de l’Agence française de développement
| Pour en savoir plus : |
[1] Pourcentage calculé sur la base de leur Score de Consommation Alimentaire (SCA)
[2] OCDE (2020), États de fragilité
[3] Ces chiffres totalisent les partenaires de l’AFD chefs de files des consortiums. La part des fonds transitant par les ONG françaises, et surtout locales, est sous-estimé.
[4] Principal instrument financier du CDCS
[5] IRC-UK est chef de file d’un consortium d’ONG formé avec COOPI, I&D et PADIESE.
[6] 2018 Banque internationale pour la reconstruction et le développement/La Banque mondiale1818 H Street NW Washington, DC 20433
[7] UNHCR (2021)
[8] OCHA (2020)
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