La cinquième Edition de la Conférence Nationale Humanitaire (CNH) s’est tenue le 17 décembre 2020. Si les contraintes sanitaires ont pesé sur elle, notamment par son organisation totalement en distanciel (sauf la table-ronde finale), la volonté du Centre de Crise et de Soutien (CDCS) du Ministère de l’Europe et des Affaires Etrangères (MEAE) de l’organiser envers et contre tout – en étroite collaboration avec les ONG humanitaires françaises – doit être saluée.
Plusieurs des sujets figurant à son ordre du jour attendaient – depuis longtemps – une expression publique dans un cadre quasi-institutionnel, ainsi que des commencements de réponses. Face aux inquiétudes croissantes du milieu humanitaire, elle a ainsi permis d’utiles clarifications et des accélérations bienvenues de chantiers parfois engagés depuis plusieurs années (comme celui des transferts bancaires). Sur d’autres, elle a favorisé des ouvertures, désormais à travailler et concrétiser. Elle a donc bien joué son rôle d’ « enceinte de dialogue »[1] associant l’ensemble des actrices et acteurs de l’action humanitaire : c’est à dire l’Etat, les ONG, les Fondations, le Mouvement Croix-Rouge/Croissant-Rouge, les agences humanitaires des Nations Unies, la DG ECHO de la Commission Européenne.
Cette CNH a regroupé plus de 500 participants qui s’y sont connectés, totalement ou partiellement, durant son déroulement. Soit – il faut le noter – un nombre bien supérieur à ce que les capacités d’accueil physiques du lieu où elle se déroule habituellement auraient autorisé.
A bien des égards, elle marque un tournant. D’abord parce que pour la première fois elle a été conclue par un Président de la République, ce qui – incontestablement – rehausse sa place et conforte son influence Emmanuel MACRON a -partant- tenu un engagement pris de longue date, et ce en dépit des effets du COVID-19 dont il ressentait, ce jour-là, les premières atteintes. Ensuite, parce que vis-à-vis des demandes des acteurs humanitaires, les pouvoirs publics se sont montrés à l’écoute et que des annonces importantes (synthétisées dans le discours présidentiel de clôture) ont été exprimées.
En dresser un bilan complet reste néanmoins encore délicat, compte tenu du faible recul temporel – au moment de la rédaction de cet article – par rapport à sa tenue. Au delà des futurs aspects opérationnels, il est néanmoins possible en adoptant la focale du droit d’en relever plusieurs éléments marquants. Car – et c’est un autre fait saillant – la CNH a été fortement illustrée par l’importance du fait juridique. Caractéristique qui se retrouve dans plusieurs des 17 engagements pris par le Chef de l’Etat.
1. Promotion de la primauté du Droit International Humanitaire (DIH)
Lancement de la place du DIH
Tout au long de la journée, l’importance du DIH et de son plein et entier respect a été fortement mise en relief, avant que l’intervention présidentielle la souligne à son tour. Ce qui amplifie l’investissement de la France dans ce domaine. Cela paraît aller de soi pour les humanitaires, mais va -toujours- mieux en le disant. Surtout lorsque des dispositifs concrets sont ou vont être mis en œuvre, traduisant dans la pratique – au delà du déclaratif – les engagements pris. Les actions étatiques de promotion du DIH au sein des forces armées et plus globalement de sensibilisation à celui-ci de l’ensemble des services relevant de l’Etat, mais aussi de la société civile seront désormais beaucoup plus structurées. Elles relèvent d’un programme concret qui se décline et se déclinera dans le temps. Il impliquera autant les administrations que les universités, les chercheurs que le monde associatif, les entreprises que les enseignants. Cela devrait permettre un renforcement de son application et surtout une meilleure compréhension de son rôle fondamental, ainsi que de ses enjeux.
Représentant Spécial à l’Action Humanitaire
Au titre de cette volonté politique vis-à-vis du DIH, la création d’un poste de Représentant Spécial à l’Action Humanitaire auprès du Secrétaire Général des Nations Unies (SGNU) – et plus particulièrement du SGNU Adjoint aux Affaires Humanitaires – comportera nécessairement aussi une dimension juridique. En effet, ce Représentant Spécial devrait avoir dans son champ de mission les aspects du droit humanitaire relatifs à l’action sur le terrain des organisations humanitaires et de leurs employés. Puisque ces acteurs s’appuient sur le DIH afin – dans le respect des principes humanitaires (notamment d’impartialité, d’indépendance et de neutralité) – d’accéder aux populations en souffrance et de légitimer juridiquement leurs interventions.
Plusieurs autres principales annonces conclusives de la CNH comportent elles aussi de notables traits juridiques.
2. Mesures d’ordre pénal
Lutte contre l’impunité des agresseurs des travailleurs humanitaires
Les assassinats et agressions commis contre les travailleurs humanitaires tout au long des onze mois précédant la tenue de la CNH ont profondément marqué la communauté de l’aide. Particulièrement le massacre de sept employés de l’ONG ACTED (6 français et 1 nigérien) au Niger le 9 août 2020, ainsi que d’autres meurtres au Nigeria ou en RDC. Face à cette montée des risques extrêmes, la question de l’impunité quasi-générale dont profitent les auteurs et commanditaires de tels crimes impose d’aller au delà des seules mesures techniques de renforcement de la sécurité des personnels.
Faire cesser le scandale de l’impunité en se donnant les moyens de la combattre devient désormais crucial. A la fois pour que justice soit rendue, mais aussi en tant qu’instrument de dissuasion ou – à tout le moins – de limitation de tels actes. Le pôle « Crimes contre l’Humanité crimes et délits de guerre » du Parquet National Anti-Terroriste (PNAT) pourrait se voir confier de ce fait en 2021 de nouvelles fonctions. La question d’une incrimination spécifique différente de celle de « terrorisme » a été débattue au cours de la Conférence. Les ONG humanitaires – particulièrement parce que cela reflète aussi une forte sensibilité de leurs employés – devraient être attentives aux évolutions attendues en ce sens. Au delà – et en vue de faire cesser ce scandale de l’impunité – certaines réfléchissent à mutualiser les informations recueillies par chacune sur les potentiels auteurs commanditaires et complices de ces exactions. Afin de constituer des bases de données fiables et enrichies en permanence. L’initiative de création d’une structure dédiée n’a pas été tranchée lors de la CNH, mais la réflexion est en cours et l’Etat serait susceptible d’y prendre sa part.
Prévention de la criminalisation de l’aide
La menace de criminalisation des acteurs humanitaires – du fait du développement et du renforcement des normes légales tant nationales qu’internationales visant à lutter contre le terrorisme – est aujourd’hui une réalité, source de préoccupation croissante dans le milieu. Elle a aussi été largement débattue tout au long de la CNH. De ce point de vue, l’affirmation par Président de la République de la spécificité de la mission humanitaire à travers la tâche confiée au Garde des Sceaux, Ministre de la Justice, de rédaction et diffusion d’une circulaire à l’ensemble des Procureurs de la République la rappelant constitue un signal positif et fort.
Elle devrait permettre – dans le contexte de l’anti-terrorisme (en soi légitime, bien entendu) de limiter drastiquement les risques de poursuites pénales. sans justification. D’autant que – de leur côté – le CICR, la grande majorité des ONG et des Organisations Croix-Rouge/ Croissant-Rouge, ont mis en place depuis plusieurs années des dispositifs de contrôles internes et externes particulièrement élaborés sur ce plan. Il serait bienvenu que – dans le processus d’élaboration de la circulaire – des échanges et un dialogue aient lieu avec les représentants des ONG françaises.
Commission Technique Paritaire
La création d’une Commission Technique Paritaire – pareillement annoncée par le Président de la République – inclura probablement aussi cette dimension de lutte contre l’impunité. Cependant sa problématique étant plus large ses aspects juridiques restent à préciser. En tout cas, il semble avéré qu’elle aura notamment pour compétence de suivre les enquêtes sur les agressions contre les humanitaires et de se faire le relais des organisations et des familles auprès des services de police et de gendarmerie, ainsi que des magistrats.
3. Dispositions administratives et de sécurisation financière
Transferts bancaires et régimes de sanctions
Un autre volet important des conclusions de la CNH réside dans l’annonce de la mise en place de solutions pratiques dans un délai court (6 mois) en vue de remédier aux considérables difficultés que rencontrent les ONG pour effectuer des transferts bancaires vers certaines zones de la planète, sous sanctions ou embargos. Elles passeront probablement par la construction d’un mécanisme tripartite (Etat/ ONG / Banques) proposé depuis 2017 par les humanitaires français.
Le droit constituera – à cet égard – un utile outil de cadrage d’un dispositif pratique. Qu’il s’agisse de la nature et du contenu des documents à fournir ou des règles de conformité applicables (afin de mettre un terme à des pratiques de sur-conformité qui – l’a reconnu Emmanuel MACRON- « entravent indûment l’action » des Organisations). Ou encore de la sécurisation à assurer aux établissements financiers afin de lever leurs craintes de se voir poursuivis sur une base extra-territoriale (notamment de la part du gouvernement des Etats-Unis) sous l’accusation de financement direct ou indirect de structures terroristes.
Criblage et exemption humanitaire
Quant à l’extension continue – particulièrement à la demande des bailleurs de fonds publics français comme européens ou internationaux – des exigences de criblage [ou screening dans le langage de l’aide] vis-à-vis des agences humanitaires, elle a été un aspect essentiel aussi bien des travaux préparatoires à la Conférence que de plusieurs de ses tables-ronde et de nombreuses interventions lors de celles-ci. Il se sont traduits par une demande forte et explicite de reconnaissance légale d’une « exemption humanitaire« . Cette demande a été appuyée – lors de la CNH – aussi bien par le Président du CICR Peter MAURER que par le SGNU Adjoint Mark LOWCOCK. L’adoption récente par le Parlement suisse de dispositions de ce type (et de façon voisine par un Etat africain, le Tchad) a été citée en référence. Cependant, le Président MACRON a écarté la mise en place d’une exemption généralisée, particulièrement dans les zones soumises à un régime de sanctions. Il a affirmé sa préférence pour un traitement « au cas par cas« .
Si les ONG françaises ont éprouvé une incontestable déception de ne pas voir reconnu un principe d’exemption, elles ont néanmoins pris acte que la problématique d’un mécanisme dérogatoire est admise et comprise. Par conséquent, durant les mois à venir, il va s’avérer nécessaire de travailler avec les pouvoirs publics – particulièrement le CDCS – et l’autre grand bailleur public national de l’aide, l’Agence Française de Développement (AFD) sur les critères à déterminer pour ce « cas par cas« . A cet égard, un dispositif normatif devra nécessairement être mis en place, tant pour les objectiver qu’afin d’éviter des ruptures d’égalité et de sécuriser juridiquement les organisations. C’est d’autant plus nécessaire que la distinction parfois avancée par certains bailleurs entre « aide humanitaire » et « aide au développement » constitue une zone grise, sans véritable fondement en droit, outre que nombreux sont les projets sur le terrain amalgament ces deux volets.
Plus encore, peut-être que ses devancières, cette 5ème CNH loin d’être un aboutissement va constituer durant l’année à venir et la majeure partie de la suivante (2022) une source et une référence auxquelles l’ensemble du secteur humanitaire va s’alimenter. Si -probablement – elles vont continuer à mettre en avant dans leurs relations avec l’Etat et les diverses administrations ce qu’on pourrait dénommer les 4P (plaidoyer / pédagogie / propositions / pratiques), les 3ème et 4ème P vont constituer désormais, un axe essentiel, autant sous l’angle organisationnel que normatif. Car cette CNH a montré – de manière exemplaire – que en ces temps d’incertitudes multiples et de besoins humanitaires démultipliés, sinon surmultipliés ,les acteurs ne sauraient se contenter de rester au stade du déclaratif ou du démonstratif. L’impératif – et rapidement – est de conceptualiser du normatif, puis de le mettre en œuvre afin de faciliter l’opérationnalité.
Philippe Ryfman
Qui est Philippe Ryfman ?
Philippe Ryfman est spécialiste des questions non gouvernementales et humanitaires sur la scène internationale. Avocat au Barreau de Paris, spécialiste en droit des associations et fondations ainsi qu’en droit humanitaire et Expert-Consultant, il est aussi professeur et chercheur associé honoraire à l’Université Paris I Panthéon-Sorbonne. Co-fondateur et Coordinateur du Forum Espace Humanitaire (FEH). Il travaille – au sein d’équipes et groupes de réflexion – sur la prospective stratégique du milieu ONG et de l’action humanitaire à l’horizon 2030. Auteur de divers ouvrages » Dernier paru, en co-direction avec S. Szurek & M. Eudes : Droit et Pratique de l’action humanitaire, Paris, LGDJ, 2019. Dernier article publié : « Se donner les moyens de lutter contre l’impunité des agresseurs de travailleurs humanitaires », Alternatives Humanitaires, n° 15, 11/20.
[1] Terme employé sur le site de France Diplomatie dans la page de synthèse des résultats de la CNH
Pour en savoir plus sur la CNH :
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